郭林青，楊姝影，侯東林，馮雁，袁東輝

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

生態(tài)環(huán)境損害賠償是環(huán)境侵權(quán)的法律后果，但與傳統(tǒng)的侵權(quán)損害不同，其主要是指污染的主體通過各種方式作用于生態(tài)環(huán)境，致使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降和功能退化，從而影響了生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)[1]?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的生態(tài)環(huán)境損害，既是環(huán)境權(quán)利和環(huán)境法益受損而產(chǎn)生的一種不利益狀態(tài)，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任成立的必要條件[2]。在實(shí)踐中，不同國家對生態(tài)環(huán)境損害的定義也各有差異，例如歐盟的?環(huán)境責(zé)任指令?將“環(huán)境損害”界定為人為引起的可度量的對受保護(hù)的物種及其棲息地的損害、對包括海水在內(nèi)的水體損害以及因污染引起的具有健康風(fēng)險的土地?fù)p害[3]。美國法律中則將生態(tài)環(huán)境損害的概念表述為“自然資源損害”[4]。

由于各國(地區(qū))對生態(tài)環(huán)境損害界定不一，因此國內(nèi)外研究成果中涉及生態(tài)環(huán)境損害的用語也難以統(tǒng)一，如環(huán)境侵害、環(huán)境侵權(quán)、干擾侵害、緊鄰妨害、公害等[5]。直至2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的?生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案?(以下簡稱?方案?)，將我國的生態(tài)環(huán)境損害明確定義為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”。自此，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫葘?shí)踐與學(xué)術(shù)研究均進(jìn)入新的階段。

1 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和推動生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措[6]。2012 年，黨的十八大首次提出“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”。2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)?生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案?，次年原環(huán)境保護(hù)部選取江蘇、重慶等7 省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)[7]?；谠圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)?方案?，要求自2018 年1 月1 日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[8]。

經(jīng)過多年的探索，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革成效凸顯，全國除香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)以外31 個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償案例實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作被納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任被寫入民法典[9]。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境管理水平的差距，各地進(jìn)展不一。例如貴州省早于2017 年就完成了全國首例經(jīng)磋商達(dá)成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議案件的司法確認(rèn)[10]，而青海省直到2020 年8 月木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序啟動，才出現(xiàn)第一例生態(tài)環(huán)境損害賠償案例[11]。為此，分析研究各省區(qū)市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案及配套制度的差異，對健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和推動地方實(shí)踐具有重要意義。

2 各省區(qū)市改革實(shí)施方案及配套制度比較研究

全國除香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)以外31 個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已制定印發(fā)了本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實(shí)施方案，部分地區(qū)還在原有實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，圍繞磋商、事件報告與調(diào)查、鑒定評估、賠償金管理、損害修復(fù)、信息公開等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出臺了一系列的配套制度。本文對各省級政府及相關(guān)部門公布的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革相關(guān)文件進(jìn)行梳理，共搜集到24 個省區(qū)市印發(fā)的各類文件100 余件(截至2020 年9 月)。從地區(qū)分布看，華東地區(qū)省級配套制度出臺數(shù)量普遍較多，西南地區(qū)沒有一個省級行政區(qū)做到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案與配套制度同時向社會公開，信息公開程度較低，參見圖1。

圖1 各省區(qū)市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案與配套制度頒布情況

在公開了相關(guān)配套制度的省級地區(qū)中，大多數(shù)地區(qū)都會印發(fā)或起草3 項(xiàng)～4 項(xiàng)配套文件。從配套文件的類別來看，較多的是磋商、賠償金管理以及損害修復(fù)3 個方面的配套文件，分別有24個、19 個和15 個省級地區(qū)專門制定出臺了相應(yīng)的管理辦法。從制定的數(shù)量來看，寧夏回族自治區(qū)出臺的配套制度最為全面，在事件報告、磋商、賠償金管理、起訴規(guī)則、損害鑒定、損害調(diào)查、損害修復(fù)、信息公開8 個方面都出臺了相應(yīng)的制度文件；其次是江蘇省，共印發(fā)了7 項(xiàng)配套制度文件。

2.1 改革實(shí)施方案

在適用范圍方面，主要有以下幾類:一是明確了對歷史遺留且無責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害問題，由所在地政府納入正常環(huán)境治理工作；二是明確生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任；三是要求對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等以外的其他地區(qū)造成環(huán)境質(zhì)量等級下降后果的行為也要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任；四是對轄區(qū)內(nèi)部分重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行了突出說明，例如山西省的泉域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、吉林省的長白山生態(tài)屏障區(qū)域以及遼河流域等；五是與海洋不接壤的省級行政區(qū)刪去了?方案?中涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容；六是對部分特殊情形進(jìn)行了說明，例如湖南省和新疆維吾爾自治區(qū)要求建立軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，并妥善處理軍地生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)要求建立兵地協(xié)調(diào)機(jī)制，對涉及地方的，及時通報有關(guān)情況等。

在賠償范圍方面，已出臺的省級實(shí)施方案主要從以下幾方面對?方案?進(jìn)行了細(xì)化。一是明確費(fèi)用類型定義，對?方案?中規(guī)定的清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失費(fèi)用等，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行了具體說明。例如，河南省將生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用明確為“采取或?qū)⒁扇〈胧┗謴?fù)或部分恢復(fù)受損害生態(tài)環(huán)境功能所需合理費(fèi)用”，天津市規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用為“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為防止污染物擴(kuò)散遷移、降低環(huán)境中污染物濃度，將環(huán)境污染導(dǎo)致的人體健康風(fēng)險或生態(tài)風(fēng)險降至可接受風(fēng)險水平而開展的必要的、合理的行動或措施而產(chǎn)生的費(fèi)用”。二是細(xì)化了費(fèi)用組成，例如北京市規(guī)定清除污染費(fèi)用應(yīng)包含應(yīng)急處置費(fèi)用和環(huán)境監(jiān)測費(fèi)用，江西省將賠償范圍規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)急費(fèi)用、調(diào)查評估費(fèi)用、損失費(fèi)用和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等，并對每類費(fèi)用的具體內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。三是擴(kuò)大了賠償范圍，如修復(fù)后評估費(fèi)用、律師代理費(fèi)等。四是對不納入賠償范圍的情況進(jìn)行了說明。

在賠償義務(wù)人(指違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個體)方面，不同地區(qū)對其定義有不同的補(bǔ)充解釋，參見表1。一是已在實(shí)施方案中明確了生態(tài)環(huán)境服務(wù)活動中出現(xiàn)弄虛作假，并對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施運(yùn)營維護(hù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與賠償義務(wù)人承擔(dān)連帶責(zé)任；二是將“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”這一工作原則，清楚地寫入了賠償義務(wù)人的文字表述；三是對賠償義務(wù)人的定義進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，例如湖南省將?方案?中造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人細(xì)化為機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個人實(shí)施建設(shè)工程、生產(chǎn)經(jīng)營和其他社會活動造成生態(tài)環(huán)境損害。

表1 主要省區(qū)賠償義務(wù)人的特殊規(guī)定

在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人，與賠償義務(wù)人一并構(gòu)成了賠償磋商的主體。目前，各地的實(shí)施方案中對賠償權(quán)利人的具體規(guī)定主要有四類:一是直接指定生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)；二是明確要求由承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)；三是根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)擴(kuò)大了開展生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作的部門范圍，例如遼寧省畜牧獸醫(yī)局、江蘇省海洋漁業(yè)部門、四川省衛(wèi)生健康委、新疆維吾爾自治區(qū)交通運(yùn)輸及應(yīng)急管理部門等；四是由省級生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織協(xié)調(diào)各省區(qū)市工作。

2.2 賠償磋商程序

磋商一般意義上是指當(dāng)事雙方或者多方為了達(dá)到某一目的而通過一定的程序就某些事項(xiàng)進(jìn)行洽商并力求達(dá)成協(xié)議的過程。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商程序，有利于平衡各方利益，同時節(jié)約時間、人力和物力[12]。磋商程序流程圖參見圖2。據(jù)統(tǒng)計，通過磋商方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的比例遠(yuǎn)大于訴訟，約占結(jié)案總數(shù)的90%[13]。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害、維護(hù)環(huán)境公共利益方面發(fā)揮了重要作用，受到了各地政府的青睞。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序流程圖

通過橫向?qū)Ρ雀魇^(qū)市公布的磋商辦法可以發(fā)現(xiàn)，盡管流程大體一致，但具體要求卻不盡相同。在對反饋意見時間要求上，除湖南省和陜西省未做明確要求外，多數(shù)地區(qū)要求賠償義務(wù)人接到磋商通知后5 個或10 個工作日內(nèi)提交反饋意見，同時大多數(shù)磋商辦法還要求賠償權(quán)利人在接到反饋意見10 個工作日內(nèi)成立磋商小組或組織磋商。對于賠償義務(wù)人因故不能參加磋商會議的情況，部分地區(qū)也對賠償義務(wù)人提前告知的時間及次數(shù)作了限定。此外，大部分地區(qū)在制定磋商辦法時，也充分考慮到一次磋商可能無法達(dá)成一致，對再次磋商的時間間隔及次數(shù)做了限定。

值得注意的是，當(dāng)賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人之間的磋商達(dá)成一致后，并沒有要求必須立即簽署生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，許多地區(qū)只要求在磋商完成后的5 個工作日內(nèi)簽署即可。其中，安徽省最有特點(diǎn)，為了保證公眾的知情權(quán)，其要求磋商主管部門通過政府網(wǎng)站或報刊等媒體及時公布擬簽訂的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，當(dāng)公示期滿且無異議后方可簽訂正式的賠償協(xié)議。同時，對于已簽訂的協(xié)議，為了確保當(dāng)賠償義務(wù)人不履行或不完全履行協(xié)議時能夠申請強(qiáng)制執(zhí)行，部分地區(qū)還對簽訂協(xié)議后申請司法確認(rèn)的時間做了硬性規(guī)定。

表2 主要省區(qū)市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法部分關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計表

2.3 賠償資金管理

根據(jù)?方案?規(guī)定，當(dāng)賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預(yù)算管理。據(jù)統(tǒng)計，截至2020 年6 月，全國辦理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件共涉及賠償金額超過29 億元人民幣[14]。為了解決由此產(chǎn)生的資金管理問題，各地創(chuàng)建了不同的資金管理模式。

從資金來源上看主要有三類:一是經(jīng)磋商協(xié)議確定的賠償資金；二是經(jīng)人民法院判決、調(diào)解確定的賠償資金(包括公益訴訟案件)；三是賠償義務(wù)人自愿支付的賠償金。此外，部分地區(qū)擴(kuò)大了賠償金的來源，例如陜西省和福建省都提出將企業(yè)事業(yè)單位、社會組織或個人對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的捐款，以及環(huán)境污染刑事案件的罰金或沒收的財產(chǎn)列入損害賠償資金管理。

從入庫層級上看，大部分地區(qū)都明確了要將賠償金全額上繳至賠償權(quán)利人指定部門的同級國庫。值得注意的是，吉林省明確了賠償資金屬于省級政府非稅收入，要求全額繳入省級國庫。

對于同一生態(tài)環(huán)境損害涉及省域內(nèi)跨設(shè)區(qū)市的，各地要求不盡相同，主要分為三類:一類以江蘇省、陜西省和寧夏回族自治區(qū)為代表，均要求相關(guān)賠償權(quán)利人以繳入損害結(jié)果發(fā)生地國庫為原則協(xié)商解決；第二類如福建省和海南省，要求繳入省級國庫；第三類如甘肅省，其具體要求是由損害結(jié)果第一發(fā)生地賠償權(quán)利人牽頭組織市(州)間政府協(xié)商確定賠償資金分配，無法達(dá)成一致的，報共同的上級人民政府決定。

賠償資金作為政府非稅收入，由執(zhí)收單位負(fù)責(zé)收取。當(dāng)前的主流做法是由賠償權(quán)利人指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)收。其中，部分地區(qū)做了進(jìn)一步明確，如江西省和湖南省要求由生態(tài)環(huán)境損害地生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)收，海南省要求由負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和資源監(jiān)管職責(zé)的部門負(fù)責(zé)執(zhí)收，吉林省則明確要求由省生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)執(zhí)收等。對于由人民法院生效判決確定的賠償資金，則由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)收。

基于各地實(shí)踐，財政部于2020 年3 月印發(fā)了?生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)?，要求將2020 年生態(tài)環(huán)境損害賠償收入列為政府收支分類科目“1039999 其他收入”，并提出以后年度根據(jù)政府收支分類科目修訂情況列入相應(yīng)科目。這一文件的發(fā)布，使得今后地方辦理賠償資金繳庫更具可操作性。

2.4 損害事件的報告及調(diào)查

制定出臺損害事件的報告及調(diào)查辦法，有助于當(dāng)?shù)丶皶r掌握生態(tài)環(huán)境損害案源信息，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償事件的報告及調(diào)查工作。目前各省區(qū)市已經(jīng)出臺的生態(tài)環(huán)境損害事件報告辦法和損害調(diào)查方案在內(nèi)容上差異不大(主要包括主管部門、工作流程、時間節(jié)點(diǎn)等)，流程也基本一致(即損害調(diào)查由受理生態(tài)環(huán)境損害事件的監(jiān)管部門成立調(diào)查組并委托有資質(zhì)的環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估；事件報告應(yīng)當(dāng)采用書面形式進(jìn)行初報、續(xù)報和處理結(jié)果報告)，較為特殊的是山西省和新疆維吾爾自治區(qū)兩地。其中山西省在報告方案中明確了縣級相關(guān)主管部門的上報要求；新疆維吾爾自治區(qū)則在調(diào)查方案中允許調(diào)查單位和造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個人共同委托環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并要求由造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人支付鑒定費(fèi)用。

2.5 損害事件鑒定評估

隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立，各地因生態(tài)環(huán)境損害引起的侵權(quán)賠償糾紛不斷增多，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估已經(jīng)成為環(huán)境司法審判的一個熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題[15]。各地已公布的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估管理辦法都明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的主要領(lǐng)域、從業(yè)機(jī)構(gòu)及人員資質(zhì)、鑒定評估流程等，但具體要求卻有所不同。例如針對鑒定評估機(jī)構(gòu)有權(quán)拒絕接受委托這一條款，陜西省和浙江省將提供的材料不真實(shí)或者取得方式不合法，以及鑒定評估的用途不合法列為不得接收委托的情形；吉林省在此基礎(chǔ)上，要求鑒定機(jī)構(gòu)不得接受那些無法提供完整、充分材料，鑒定評估用途違背社會公德以及委托鑒定事項(xiàng)不屬于本機(jī)構(gòu)鑒定評估業(yè)務(wù)范圍的鑒定委托；天津市對不得接受委托的條款設(shè)置最為詳細(xì)，不僅涵蓋以上幾條，還不允許委托人就同一鑒定評估事項(xiàng)同時委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評估。

2.6 損害修復(fù)

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議或生效法律文書所確定的生態(tài)環(huán)境損害治理修復(fù)項(xiàng)目主要分為兩類:一類是自行修復(fù)或委托第三方修復(fù)的項(xiàng)目；另一類則是委托第三方開展的替代修復(fù)項(xiàng)目。前一類主要針對賠償義務(wù)人；后一類主要面向賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)。各地在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法中明確了各類修復(fù)程序、施工前的備案材料以及完工后的驗(yàn)收材料等一系列要求。此外，部分地區(qū)還結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，提出了一系列新的要求。例如福建省要求在同一修復(fù)過程中，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)施機(jī)構(gòu)、修復(fù)效果評估機(jī)構(gòu)不得為同一機(jī)構(gòu)；貴州省將既不履行修復(fù)義務(wù)又不繳納賠償資金的賠償義務(wù)人納入環(huán)境信用評價體系管理；浙江省將不履行生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的單位和個人，列入誠信黑名單；山東省要求在編制修復(fù)效果后評估報告中征求公眾對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的意見，調(diào)查公眾對修復(fù)效果的滿意度等。

2.7 信息公開

各地已出臺的信息公開管理辦法明確了公開類型、內(nèi)容和程度。在公開類型上，大部分省區(qū)市都要求相關(guān)職能部門做好生態(tài)環(huán)境損害賠償信息依申請公開工作；天津市、福建省、新疆維吾爾自治區(qū)等還在相應(yīng)的辦法中對主動公開和依申請公開內(nèi)容都做了明確規(guī)定。從公開的內(nèi)容上看，不管是主動公開還是依申請公開，大部分地區(qū)都將損害鑒定評估結(jié)論、環(huán)境修復(fù)評估結(jié)論、賠償資金使用情況以及案件最終處理結(jié)果作為公開的重點(diǎn)內(nèi)容。

表3 主要省區(qū)市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法公開內(nèi)容及方式統(tǒng)計表

2.8 其他配套制度

為更好落實(shí)?生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案?，部分地區(qū)還針對起訴、機(jī)構(gòu)管理等相關(guān)環(huán)節(jié)制定了專門的政策文件。例如，江蘇省和寧夏回族自治區(qū)制定生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則，對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的起訴責(zé)任人、訟應(yīng)材料、舉證內(nèi)容、判決后的處理等進(jìn)行了規(guī)定；安徽省制定了?生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)管理辦法(試行)?，推動了全省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展；福建省出臺了?生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)第三方機(jī)構(gòu)管理辦法(試行)?，加強(qiáng)了對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)第三方機(jī)構(gòu)的管理。

3 結(jié)論與建議

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，其初衷是通過授予地方政府索賠權(quán)解決索賠主體缺位問題，從而使生態(tài)環(huán)境損害擺脫“公地悲劇”?；谝陨险{(diào)查研究，提出如下建議:

一是抓緊出臺?生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)?。磋商制度作為?方案?中的一項(xiàng)特有的制度，有助于減少行政訴訟成本，加快生態(tài)環(huán)境修復(fù)速度，是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的主要途徑。在實(shí)踐中，不同地區(qū)基于各自的理解，制定的磋商辦法有很大差異。建議從國家層面出臺?生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)?，進(jìn)一步明確和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆锨樾魏瓦m用范圍、磋商程序啟動前的流程、磋商會議的具體內(nèi)容及協(xié)議的執(zhí)行保障機(jī)制等。

二是盡快出臺?環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險條例?。環(huán)境污染責(zé)任保險是一種利用市場化手段化解環(huán)境風(fēng)險的方式，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件后，企業(yè)投保的保險公司將支付賠償金、填補(bǔ)修復(fù)費(fèi)用，幫助企業(yè)盡快處理外部索賠，節(jié)約人力、物力和時間成本。但由于缺乏明確的法律基礎(chǔ)，實(shí)踐中企業(yè)的參保意愿不高。建議從國家層面出臺?環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險條例?，明確需要強(qiáng)制參保的環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)類別，避免污染企業(yè)寧愿破產(chǎn)也拒不履行賠償義務(wù)，重回政府兜底的老路。

三是加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎üぷ鳌?中華人民共和國民法典?(2020 年)明確了造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的賠償和修復(fù)責(zé)任，但民法典主要調(diào)整平等個體之間的人身和財產(chǎn)關(guān)系，而作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的行政機(jī)構(gòu)與賠償義務(wù)人之間的主體地位并不十分平等。建議加快制定生態(tài)環(huán)境損害賠償綜合性法律，并做好與各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的銜接，夯實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆苫A(chǔ)。