姚建，肖托，田冬梅

（1.華北科技學院 安全工程學院，河北 燕郊 065201；2.應急管理部 北戴河康復院，河北 北戴河 066100）

0 引言

2019 年，我國危險化學品（以下簡稱“危化品”）產值13.67 萬億元，占全國GDP 的13.8%，全年共發(fā)生化工事故153 起、死亡230 人。?；钒踩a形勢依然復雜嚴峻。2020 年“ ‘十四五’安全監(jiān)管體制機制創(chuàng)新研究”項目課題組對近百家政府和企事業(yè)單位進行小規(guī)模樣本庫隨機調查，回收有效樣本96 家（每個行業(yè)不少于30 家），從政府監(jiān)管部門、企業(yè)和社會3 個層面深入研究了危化品安全監(jiān)管中存在的問題。

1 ?；钒踩O(jiān)管問題研究的重要意義和依據(jù)

近年來，危險化學品事故多發(fā)頻發(fā)的原因，從社會分工和安全監(jiān)管分類來看，可以從3 個維度進行分析研究，一是政府監(jiān)管層面，二是企業(yè)管理層面，三是社會參與層面。當前，監(jiān)管部門在制定行業(yè)安全發(fā)展規(guī)劃時，均從該3 個維度尋找解決問題的關鍵，取得了一定效果。但是目前來看，各項政策的制定沒有從全方位整體角度出發(fā)，與實際情況貼近程度還有待進一步提高，各項落地措施還需進一步完善提高，尤其是地方?；钒踩O(jiān)管部門和企業(yè)單位。

因此，課題組嚴格遵照法律法規(guī)和技術標準規(guī)范及相關政策文件、重要講話中指出的問題，結合課題組調研情況和歷次危化品事故調查報告等內容，剖析危化品安全監(jiān)管問題，為行業(yè)規(guī)范發(fā)展提供全面參考。

2 我國?；钒踩O(jiān)管問題分析

2.1 監(jiān)管部門層面

2.1.1 法律法規(guī)體系不夠健全[1-4]

第一，危化品安全立法相對滯后。我國尚未頒布關于危化品安全的專門法律，不同部門法規(guī)存在銜接矛盾和監(jiān)管盲區(qū)，部門規(guī)章和相關標準制修訂工作滯后。第二，法定監(jiān)管職責有待進一步理順。在綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管下，涉及?；繁O(jiān)管職責部門較多，部分行業(yè)領域和環(huán)節(jié)存在法定安全監(jiān)管職責不清、監(jiān)管缺失、責任落實不到位、監(jiān)管效能不高等問題。第三，監(jiān)管部門之間標準規(guī)范不協(xié)調。截至2019 年12 月底，歸口應急管理部門管理的危化品相關標準有247 項，存在同一個行業(yè)適用標準分別歸口不同行政主管部門的情況。第四，行政處罰缺乏統(tǒng)一執(zhí)法裁量標準。?；繁O(jiān)管處罰擁有較大自由裁量空間，易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴、處罰力度偏輕，企業(yè)違法成本低，主體責任不落實等問題。更有甚者濫用行政自由裁量權。第五，弱勢群體安全保障不全面。?；飞a風險高、安全基礎薄弱，一線員工流動性大、認知水平有限、對危害防護不足，罹患職業(yè)病概率較大。

2.1.2 監(jiān)管組織機制不夠完善

第一，各級?；沸姓氊熯吔绮磺濉Ｒ蛭；飞婕碍h(huán)節(jié)多，在實際監(jiān)管中，省市地縣各級行政職能邊界不清，職責劃分差異較大，監(jiān)管界限不明顯，出現(xiàn)管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經營必須管安全（簡稱“三個必須”）落實不到位，同一市不同縣準入機制差異大，執(zhí)法體系不協(xié)調等問題。第二，基層監(jiān)管組織不完善?；@區(qū)成為監(jiān)管重點區(qū)域，但基層監(jiān)管組織不完善，監(jiān)管力量不足，專業(yè)安全監(jiān)管和執(zhí)法人員缺位，化工園區(qū)隱患多，失管、漏管、不管、管不了等不作為現(xiàn)象突出。第三，監(jiān)管部門之間信息不暢通。雖搭建了各種區(qū)域性的危化品監(jiān)管平臺，但存在基礎數(shù)據(jù)不足、數(shù)據(jù)分析能力弱等問題，無法實現(xiàn)跨區(qū)域?；愤\輸監(jiān)控等功能。各部門的網(wǎng)絡僅限系統(tǒng)內部運行，所用數(shù)據(jù)庫、軟件等兼容性差，監(jiān)管和應急事件處置信息聯(lián)通困難。

2.1.3 監(jiān)管執(zhí)法工作滯后

第一，部分地方政府站位不夠高。未從新時代大應急管理的角度去謀篇布局，未結合本地實際情況優(yōu)化?；分卫眢w系和治理能力。部分地方依舊是重生產輕安全，監(jiān)管力度從上到下逐級衰減，對弱勢從業(yè)人員安全保障不到位。第二，執(zhí)法存在寬松軟現(xiàn)象。部分地區(qū)開展“打非治違”不扎實、不認真，非法生產、經營和建設問題突出、屢禁不止，部分?；菲髽I(yè)未建在化工園區(qū)內，園外違規(guī)建設化工裝置。不能正確處理“放管服”關系，執(zhí)法檢查不嚴不實不深入，不敢動真碰硬。第三，執(zhí)法一刀切問題突出。缺乏理性分析與文明執(zhí)法，沒有實行一企一策、定向監(jiān)管、精細化管理。第四，生產事故區(qū)域性集中。部分危化品事故高發(fā)地區(qū)監(jiān)管部門的政治站位不高，紅線意識、底線思維不強，安全發(fā)展理念樹立不牢，事故發(fā)生規(guī)律研究不深，風險管控和隱患排查不全面、不徹底，重特大事故沒有得到有效遏制。第五，事故源頭管理失控。部分化工園區(qū)規(guī)劃不符合地方發(fā)展要求，招商引資不符合園區(qū)產業(yè)定位，化工企業(yè)和園區(qū)外部安全防護距離不符合標準要求、不做安全風險評估等。部分中西部地區(qū)盲目引進高風險、高污染、高能耗化工和危化品項目，帶來嚴重的安全隱患。

2.1.4 基層監(jiān)管隊伍不完備

第一，人員不足。部分縣級?；繁O(jiān)管人員多是兼職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；钒踩O(jiān)管人員還是空白。在2018 年機構改革后，本就人員不足的基層?；穲?zhí)法隊伍還要肩負起防汛、救災、森林滅火等任務。第二，專業(yè)結構不合理。根據(jù)2019 年應急管理部人事司《應急管理領域專業(yè)人才資源現(xiàn)狀及需求調查研究報告》（以下簡稱《應急管理人才報告》），?；钒踩O(jiān)管隊伍年齡總體偏大，部分省份50 歲以上人員超40%。?；穼I(yè)技術人員偏少，高層次專業(yè)技術人才不足，專業(yè)對口性不強，具有?；穼I(yè)背景人員不到20%。第三，業(yè)務能力不強。?；钒踩O(jiān)管人員大都“半路出家”、邊干邊學，如江蘇作為化工大省，一直存在監(jiān)管壓力大、專業(yè)人員少、執(zhí)法裝置配備弱等問題。第四，專業(yè)人員引進渠道狹窄。監(jiān)管隊伍人才引進靠軍轉干部安置、公務員招錄和選調等少數(shù)幾條途徑，招錄模式單一且以前兩者為主，社會專業(yè)優(yōu)秀人才很難進入系統(tǒng)內，專業(yè)人才引進壓力較大。第五，考核機制不完善。部分地方未結合危險化工行業(yè)特點建立科學的安全考核評價體系，或建立了考評體系但指標設計不合理、安全評價權重偏低，激勵作用不強等。

2.1.5 專業(yè)教育培訓不強

第一，培訓體系需完善。危化品安全監(jiān)管專業(yè)人才培養(yǎng)模式、競爭機制、成長渠道等方面缺乏頂層設計規(guī)劃。地方執(zhí)法人員培訓系統(tǒng)性、針對性不強、效果不佳，培訓次數(shù)較少、形式單一、理論聯(lián)系實踐脫節(jié)，不適應綜合能力提升和個性化學習需要。第二，工學矛盾需解決。?；芬痪€執(zhí)法人員無法從現(xiàn)有繁重的工作任務中抽取足夠的培訓時間，如2019 年江蘇省應急管理廳委托南京科技職業(yè)學院開展化工安全基礎知識培訓，培訓時間由原來的3 個月縮短至1.5 個月，最后實際僅培訓了15 天。第三，網(wǎng)絡培訓需推廣。國家應急管理干部網(wǎng)絡學院尚未全面實現(xiàn)省市縣三級應急管理人員“一人一賬號”，網(wǎng)絡培訓“覆蓋面廣、共享性好、靈活性強、成本較低”的特點還未能充分發(fā)揮。此外危化品專題班級開展頻次、開放對象、課程設置等方面不夠科學，課程質量還需進一步提升。第四，培訓平臺資源需整合。國家和地方各級應急管理教育培訓機構、項目、平臺、師資、設備設施等優(yōu)質資源較分散，政府、社會、企業(yè)、學校等培訓資源沒有共建共享，尚未形成統(tǒng)一、有力的人才培訓平臺。

2.1.6 各類保障協(xié)調機制不健全

第一，人才保障機制不完善。一是薪資待遇需提高，人才流失嚴重。二是責任機制需改革，應急管理系統(tǒng)工作人員特別是基層人員面臨包括黨紀政紀和刑事責任等事故問責的巨大壓力。三是社會認同需增強，一般對應急管理工作存在誤解和負面看法，人員大量流失以及不愿意調入造成人員緊缺、管理弱化的嚴峻局面。

第二，設備設施保障體系不健全。部分地區(qū)對?；繁O(jiān)管執(zhí)法未做到專車使用，如河北省石家莊市大部分縣區(qū)的應急執(zhí)法車輛只有2 ～3 輛，河北省邯鄲市執(zhí)法用車大多采取租賃方式，沒有統(tǒng)一制式服裝。?；繁O(jiān)管信息共享平臺和風險監(jiān)測預警系統(tǒng)建設不完善，化工園區(qū)安全、環(huán)保、節(jié)能一體化管理平臺建設滯后。

第三，監(jiān)管信息不協(xié)調共享。?；犯鞑煌O(jiān)管部門實行不同的信息化標準，系統(tǒng)不能對接、信息不協(xié)調共享。

2.1.7 應急救援機制不健全

?；窇本仍瓒嗖块T分工合作、綜合協(xié)調，部分地方?；肪C合應急救援協(xié)作效率不高，未形成快速反應的救援體系，沒有因地制宜地制定本地區(qū)、本行業(yè)領域?；肥鹿蕦ｍ棏鳖A案，或編制的預案適用性不高。部分地方?；穼ｍ棏毖菥毑坏轿?，定期演練未開展，?；肪仍畬I(yè)人員不足，不能滿足處置多種?；肥鹿誓芰σ?。

2.2 企業(yè)層面

我國現(xiàn)有危化品企業(yè)約21 萬家，其中90%左右屬于中小型民營企業(yè)，普遍存在生產規(guī)模較小、品種結構單一、技術力量不足、安全管理水平參差不齊、安全基礎相對薄弱等問題。主要有以下6 個方面：

2.2.1 安全生產主體責任缺位

第一，主體責任落實不到位。許多企業(yè)日常生產事故呈規(guī)律性發(fā)生，一到大型節(jié)假日復工生產、年末趕工等超負荷生產關鍵時間點，事故就多發(fā)頻發(fā)，暴露出企業(yè)安全生產主體責任、“三個必須”落實不到位，安全發(fā)展底線不牢固，風險管控、隱患排查治理不徹底。第二，安全法制意識淡薄。隨著國內經濟轉型發(fā)展增速放緩，有些危化品企業(yè)效益下滑，導致?lián)尮て?、搶進度以及層層轉包、以包代管的現(xiàn)象十分普遍。有些企業(yè)存在僥幸心理，片面追求最大化利潤忽略安全生產，申報與實際運營不相符，巧立名目逃避監(jiān)管不履行備案手續(xù)等。第三，主要負責人履職不到位。未簽訂安全生產責任書，安全責任覆蓋不全、不符合工作實際。未落實“一崗雙責”要求，未建立企業(yè)安全生產責任考核機制，或不嚴格落實崗位獎懲措施。

2.2.2 安全生產基礎設施薄弱

第一，生產工藝技術落后。部分?；菲髽I(yè)工藝技術落后，一些高危企業(yè)設備老化陳舊、安全投入不足、欠賬較多。第二，本質安全水平不高。部分企業(yè)在役設備裝置未經正規(guī)設計且未進行安全設計診斷，未按要求開展反應風險評估、隱患排查等工作， “自動化換人、機械化減人”要求落實不到位。

2.2.3 安全管理不到位

第一，安全管理不規(guī)范。部分企業(yè)重點裝置、關鍵設施管理不到位，“三違”現(xiàn)象突出，動火、受限空間作業(yè)等不規(guī)范，工藝操作規(guī)程執(zhí)行不嚴格，承包商管理不到位，安全生產標準化、雙重預防體系建設、運行等程序走過場。第二，隱患排查治理流于形式。部分企業(yè)存在隱患整改不及時、不徹底等現(xiàn)象，與企業(yè)安全生產標準化要求差距很大，違法成本低。第三，應急預案不科學。部分企業(yè)編制前未進行安全風險辨識、評估和應急資源調查，應急預案的針對性、操作性不強，未按法規(guī)要求及時進行修訂，應急預案不評審和備案。第四，應急演練與處置不到位。部分企業(yè)應急專業(yè)人才缺乏、救援裝備不足，未制定應急預案演練計劃，未按規(guī)定開展應急預案、應急知識、自救互救和避險逃生技能的演練、培訓，或演練后未進行效果評估，應急處置能力差。

2.2.4 人才隊伍不強

根據(jù)“應急管理人才報告”顯示，我國?；沸袠I(yè)從業(yè)人員約有600 萬，初中及以下文化水平人員高達34%。具有化學化工背景的安全生產監(jiān)管和應急管理人員約4 000 人，僅占管理人員的20%左右。一大批安全技能“零基礎”的進城務工人員成為產業(yè)工人（占40%左右），其中絕大部分成為一線操作人員。

2.2.5 安全培訓不到位

第一，培訓任務欠賬多。根據(jù)《應急管理人才報告》顯示，我國?；菲髽I(yè)中只有約20%的從業(yè)人員受過正規(guī)的職業(yè)技能培訓，比全國平均水平低10%左右，部分企業(yè)培訓經費投入不足，不培訓、假培訓、低標準培訓問題突出。第二，培訓考核不過關。企業(yè)主要負責人（包括實際控制人）和安全管理人員未經考核或考核不合格上崗，特種作業(yè)人員學歷不符合要求或未持證上崗，從業(yè)人員實操能力和應急處置能力不過關。

2.2.6 第三方服務機構作用發(fā)揮不明顯

第一，服務不到位。監(jiān)管部門對安全檢測檢驗和安全評價服務機構的管理機制尚不完善，行業(yè)組織、中介機構以及專家隊伍在?；钒踩a和應急救援中發(fā)揮作用不突出。第二，服務質量不高。部分企業(yè)安全評價存在評價不到現(xiàn)場、評價內容不完整、對策措施針對性和操作性不強等問題，更有甚者出具虛假或嚴重失實報告。第三，從業(yè)不規(guī)范。部分第三方服務機構存在轉包評價項目、轉租資質證書，擅自減少和簡化程序等不規(guī)范行為。

2.3 社會層面

2.3.1 行業(yè)協(xié)會作用發(fā)揮不明顯

我國除有綜合協(xié)調性質的中國安全生產協(xié)會、中國職業(yè)安全健康協(xié)會外，還有中國化學品安全協(xié)會，以及中國石油和化學工業(yè)聯(lián)合會、中國純堿工業(yè)協(xié)會等13 家協(xié)會。從整體構架而言，?；废嚓P協(xié)會數(shù)量不少，層次分布比較明顯，但作用還不夠明顯。

2.3.2 危化品安全意識不強

大部分民眾?；钒踩皯碧幹玫确矫嬷R不足、意識不強，存在不了解或一知半解情況，缺少必要的?；坊馂谋ㄊ鹿首跃?、互救等能力，難以有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

2.3.3 輿論監(jiān)督效果不突出

安全生產相關媒體監(jiān)督以事后報道居多，缺乏預防預測類監(jiān)督報道，罕見分析事故規(guī)律后的定向監(jiān)督報道。未充分利用好宣傳媒體和窗口，社會轉發(fā)、學習的氛圍不夠濃厚。

2.3.4 社會參與度不高

社會公眾信息掌握不對稱，缺乏獲取有關?；繁O(jiān)管有效信息，或主動獲取有效信息的成本太高，導致社會公眾參與度不高，科學意見無有效渠道表達。

3 建議和措施

針對我國危險化學品安全監(jiān)管在政府監(jiān)管、企業(yè)和社會3 個層面存在的問題，本文從立法、監(jiān)管、救援等維度提出針對性的建議和措施。

3.1 健全完善危化品法律法規(guī)體制建設

要以2+N（《安全生產法》和《危險化學品安全法》）的法律體系建設為基礎，健全無縫銜接、全覆蓋的法制體系，重點完成好?；钒踩ǖ确煞ㄒ?guī)、部門規(guī)章、標準規(guī)范修訂任務。

3.2 健全完善?；方M織協(xié)調機制

要健全綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管互聯(lián)的機制，健全國家監(jiān)察與地方監(jiān)管互動機制，健全政府監(jiān)督與其他監(jiān)督互補機制。

3.3 健全完善?；繁O(jiān)管執(zhí)法機制

要健全事前行業(yè)準入機制、事前安全生產承諾制，事中行政監(jiān)管機制，完善事中安全生產容錯機制、應急處置機制、事后行業(yè)淘汰退出機制。

3.4 健全完善?；氛展芾矸諜C制

要健全企業(yè)本質安全服務機制，建立危化品安全知識普及與宣貫服務機制，健全化工園區(qū)與化工企業(yè)規(guī)范化標準化服務機制，健全專家專項指導服務機制，建立安全教育培訓線上線下聯(lián)合培訓機制。

3.5 健全完善危化品應急救援機制

要健全統(tǒng)一協(xié)調的?；窇鳖A案制度，建立全程管理和預防為主的運行機制，健全?；凤L險防范化解機制、?；凤L險早期識別和預警預報機制、?；肥鹿蕡蟾婧徒y(tǒng)計管理機制，健全高效應急處置救援機制，建立事故責任追究長效機制。

3.6 健全完善?；沸畔⑤浾摫O(jiān)測機制

要健全媒體監(jiān)督機制，健全社會群眾參與監(jiān)督機制，完善一盤棋的社會動員機制，健全?；繁O(jiān)管信息公開機制。

3.7 健全完善?；钒踩Ｕ蠙C制

要健全監(jiān)管人才保障機制，完善監(jiān)管效率保障機制，健全化工技術更新保障機制，健全危化品安全文化保障機制，健全立足底線、運轉高效的?；窇辟Y源保障機制，建立?；肥鹿史地毞婪稒C制。