劉思宇 北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

伴隨我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人們開始重視公平及效率問題。針對各個地區(qū)來說，其公共服務(wù)的均等化，將可以反映出公平問題，而轉(zhuǎn)移支付均等化將反應(yīng)效率問題。在中央政府大力推廣分稅制之后，雖然在一定程度上對中央及地方政府的財(cái)政利益進(jìn)行了規(guī)范，并扭轉(zhuǎn)了國家財(cái)政同GDP的占比，不過伴隨財(cái)權(quán)的上收，再加上事權(quán)的下放，導(dǎo)致地方政府財(cái)力的差異越來越明顯，同時(shí)各個地區(qū)的公共服務(wù)水平也產(chǎn)生了較大的區(qū)別。中央補(bǔ)助通常也被看作地方收入，由此極易依賴于補(bǔ)助，這會弱化稅收力度，進(jìn)而降低財(cái)政努力，進(jìn)一步影響轉(zhuǎn)移支付效果。

一、轉(zhuǎn)移支付與地方政府財(cái)政努力的關(guān)系

近些年來，我國才開始研究轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政努力之間的聯(lián)系，由理論研究轉(zhuǎn)為實(shí)證研究，無論是研究的視角還是研究的方式，都處于起步階段。針對轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政努力關(guān)系而言，也有不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為這兩者有著“替代效應(yīng)”，具體而言，地方政府通常會利用轉(zhuǎn)移支付來代替地方財(cái)政收入，從而減小其對本地的征管力度，這也將進(jìn)一步降低稅收努力，使其更依賴于中央轉(zhuǎn)移支付。還有的人認(rèn)為兩者之間有著“互補(bǔ)效應(yīng)”，具體而言，對地方財(cái)力而言，中央轉(zhuǎn)移支付是對它的補(bǔ)充，致力于達(dá)到財(cái)力及事權(quán)的統(tǒng)一。根據(jù)有關(guān)研究結(jié)果顯示，雖然相關(guān)研究文獻(xiàn)較少，但是也有著很多分歧。

(一)基于地方政府財(cái)政努力的分析

1.轉(zhuǎn)移支付總量與地方政府努力的關(guān)系

針對于轉(zhuǎn)移支付體系以及財(cái)政努力，結(jié)合有關(guān)的數(shù)據(jù)來構(gòu)建相應(yīng)的理論模型，可以進(jìn)一步得知，地方財(cái)政努力與轉(zhuǎn)移支付總量存在一定聯(lián)系。具體而言，轉(zhuǎn)移支付越多，就越能降低財(cái)政努力程度。

2.地方政府努力程度的影響因素

(1)積極因素：①進(jìn)一步對地方財(cái)政努力程度進(jìn)行研究可發(fā)現(xiàn)，存在多個因素能對財(cái)政努力度帶來積極影響，例如財(cái)政自給度。②從政府經(jīng)濟(jì)行為的方面分析，轉(zhuǎn)移支付包括多種類型，而多種轉(zhuǎn)移支付所帶來的作用則相同。在財(cái)政努力方面，大多數(shù)省份的多個地區(qū)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)ζ鋷矸e極影響，而且有著突出的效果。③基于“博弈論”進(jìn)行分析，針對于某地區(qū)的財(cái)政努力，分析轉(zhuǎn)移支付對其帶來的激勵效果。在各個地區(qū)財(cái)政努力方面，轉(zhuǎn)移支付能夠帶來積極的影響，不過效果并不是很突出。

(2)消極因素：①對于財(cái)政依賴度的消極影響而言，越依賴補(bǔ)助的區(qū)域，財(cái)政努力程度就會更低。結(jié)合上述因素可以得知，在地方財(cái)政努力方面，轉(zhuǎn)移支付體系有著較大的抑制作用。②參考相關(guān)理論模型，并通過對縣級財(cái)政數(shù)據(jù)的使用，對兩者之間存在的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，會發(fā)現(xiàn)，針對于地方財(cái)政努力度，轉(zhuǎn)移支付體系會對其造成抑制作用。③在參考有關(guān)的GDP值的情況下，針對多個省的財(cái)政收入進(jìn)行估算，并建立理論模型開展有關(guān)的實(shí)證檢驗(yàn)，會發(fā)現(xiàn)，整體角度上分析，在財(cái)政努力方面轉(zhuǎn)移支付體系起到了一定的抑制作用。

(二)基于轉(zhuǎn)移支付的分析

1.稅收返還與轉(zhuǎn)移支付

根據(jù)有關(guān)的調(diào)查研究表明，常見的轉(zhuǎn)移支付方式較多，比如稅收返還，針對地方政府來說，這些支付方式對其財(cái)政努力都有一定的積極作用，其中稅收返還同財(cái)政努力度之間的關(guān)系還是正向的，換句話來講，若是其得到的稅收返還很多，則說明地方政府付出了很多努力；針對財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來說，這二者對其財(cái)政努力都有著一定的消極作用，具體而言，若這兩種轉(zhuǎn)移支付越多，則說明財(cái)政努力就更低。通過上述分析可以看出，多種轉(zhuǎn)移支付都可以對財(cái)政努力造成積極影響。但是根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來說，稅收返還的正向影響是非常明顯的，這也就是說稅收返還的數(shù)額越多，財(cái)政努力度越大，而其它轉(zhuǎn)移支付的效果并不是很突出。

但是需要注意的是，稅收返還的性質(zhì)，同樣會對其與轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系造成影響。針對于稅收返還，若將其當(dāng)作條件性支付，則會對財(cái)政努力帶來正向的影響，而針對非條件性轉(zhuǎn)移來說，會在多種程度上對財(cái)政努力帶來負(fù)影響。

2.稅收返還比例與轉(zhuǎn)移支付

稅收返還可代替條件轉(zhuǎn)移支付，稅收返還的比例，會對地方財(cái)政努力造成一定的消極影響，這也在一定程度上反映出中央政府若是提高稅收返還比重，對地方政府而言，將減少其財(cái)政努力；無論是地區(qū)富裕度，還是人口規(guī)模，兩者的變量都會給財(cái)政努力帶來負(fù)影響，這也充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平越高，且市場規(guī)模越大的地區(qū)，其政府很難提高動力去征收財(cái)政稅收；針對少數(shù)民族地區(qū)來說，將地方政府同其他地區(qū)的政府進(jìn)行對比，還是有一定動力去增加財(cái)政努力度的。

3.不同類型轉(zhuǎn)移支付與稅收

不同的轉(zhuǎn)移支付會對財(cái)政努力造成不同的影響，得知財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對財(cái)政努力造成的影響較為突出，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不但有消極影響，還存在一定的積極影響；對部分區(qū)域而言，稅收返還對其財(cái)政努力帶來的正向影響，要比我國別的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的低，所以均等化效果并不十分顯著。這幾種轉(zhuǎn)移支付形式，也會對縣級地方稅收體系造成的影響，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有著十分顯著的積極影響，也可以推動地方稅收，而對于其余轉(zhuǎn)移支付來講，會對稅收收入帶來負(fù)影響，不利于稅收收入的提高。

二、降低轉(zhuǎn)移支付對地方政府財(cái)政努力影響的建議

針對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對于怎樣降低其對財(cái)政努力的影響，本文主要從設(shè)置轉(zhuǎn)移支付條件、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度以及轉(zhuǎn)移支付公式的優(yōu)化等方面進(jìn)行探討，以供參考。

(一)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付條件。對中央政府來說，它可借助完善轉(zhuǎn)移支付制度的方式，降低其對地方財(cái)政努力造成的負(fù)面影響。比如印度政府，對地方政府來說，它就明確指出若是其財(cái)政努力偏高，那么其轉(zhuǎn)移支付數(shù)量就會很多；而韓國政府則是先明確了標(biāo)準(zhǔn)稅率，指出若是地方實(shí)際稅率偏低，那么對中央政府來說，其轉(zhuǎn)移支付也會相對較低。

(二)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。通常情況下，條件性轉(zhuǎn)移支付一般都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對中上級政府來說，他們幾乎都不能很好地控制支付數(shù)額，因而他們經(jīng)常會給下級政府提供超出他們實(shí)際需要的數(shù)額，這將會導(dǎo)致其財(cái)政努力程度偏低。但實(shí)際上，不管是該轉(zhuǎn)移支付的激勵作用，還是約束機(jī)制的設(shè)計(jì)都是非常方便的，一般都能直接對這一轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行條件設(shè)置，以便對下級政府進(jìn)行限制或是激勵。在這一過程中，對下級政府而言，需提供所需的資金，這樣想要得到該轉(zhuǎn)移支付資金，他就會利用自身的努力去獲得配套的部分，進(jìn)而發(fā)揮激勵的作用。當(dāng)然該激勵方式的作用，和對總額的控制情況有著很大的聯(lián)系，同時(shí)也和監(jiān)督程度有聯(lián)系。若是可以有效判斷這一項(xiàng)支出的實(shí)際需求，同時(shí)合理明確配套比例，則這一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠帶來積極的影響；反之亦然，則會產(chǎn)生消極作用。以日本為例，其國庫支出金制度的構(gòu)建，就在其中結(jié)合了地方分擔(dān)比例，對數(shù)百種項(xiàng)目進(jìn)行了分析，并對其制定了相應(yīng)的分擔(dān)比例，然后為下級政府撥付相應(yīng)的資金補(bǔ)助，其補(bǔ)助率通常在60%左右；對于美國這一國家來說，實(shí)施了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然有著撥付百分之一百資金的項(xiàng)目，但是很多項(xiàng)目資金源于下級政府，聯(lián)邦補(bǔ)助約為一半。

(三)轉(zhuǎn)移支付公式的優(yōu)化。沒有條件的轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付，對于約束以及激勵機(jī)制而言，兩者的設(shè)計(jì)較為復(fù)雜而且隱蔽，每一個國家的情況存在很大的差異。從整體上來看，一般主要包括兩種方式，具體而言，針對于轉(zhuǎn)移支付公式，以直接的形式，向其中添加有關(guān)的財(cái)政努力因素；基于財(cái)政努力的努力，設(shè)置一種可以自動彰顯的公式。①基于相關(guān)的分配依據(jù)，以直接的形式，添加相關(guān)的財(cái)政努力因素。以法國這個國家來分析，在所有的轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比例超過了90%，其中包含很多類的轉(zhuǎn)移支付，例如地方分權(quán)支付。對于這些資金的分配，包含了一系列的因素，比如有財(cái)政努力因素，對于某一地區(qū)的財(cái)政努力來講，就是指多種稅收合計(jì)額，所占財(cái)力的比重，這一數(shù)值越高，則表明稅收努力越大，獲取的支付數(shù)額就更多。②設(shè)計(jì)可以彰顯財(cái)政努力積極影響的公式。使用該方式的國家有日、韓及英國等。他們在運(yùn)用公式對常規(guī)型轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分配時(shí)，針對公式的設(shè)計(jì)都會全面分析影響下級政府進(jìn)行財(cái)政努力的原因。

三、結(jié)語

綜上所述，在地方財(cái)政努力方面，轉(zhuǎn)移支付總量會帶來負(fù)向的影響，即轉(zhuǎn)移支付越多，就越能降低財(cái)政努力程度；在稅收收入方面，轉(zhuǎn)移支付能夠帶來積極的影響，但是效果并不顯著；稅收返還的正向影響是非常明顯的，換句話來講，稅收返還的數(shù)額越多，則地方財(cái)政努力就會越高；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠帶來正向影響，能夠推動地方稅收的提高，而剩余兩種轉(zhuǎn)移支付，在稅收收入方面會造成負(fù)影響，有礙于提高稅收收入；可以通過設(shè)置轉(zhuǎn)移支付條件、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度、轉(zhuǎn)移支付公式的優(yōu)化等手段，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政努力影響的降低?！?/p>