呂忠梅

經過多年研究，法學界對中國環(huán)境立法體系化應采取法典化方式以及環(huán)境法典編纂應采取“適度化”模式，達成了基本共識。但是，目前的研究對何謂“適度法典化”存在分歧，對于方法論意義上的“適度法典化”更缺少研究。如果這些問題不能得到解決，環(huán)境法典很可能會止步于“應該編纂”而無法實質性開展。因此，環(huán)境法典編纂研究，更需要從認識論與方法論兩個方面加以推進，為立法機關真正啟動環(huán)境法典編纂程序提供堅實的理論支撐和可操作的具體方案。

一、環(huán)境立法體系化的不同模式

從世界范圍看，環(huán)境法的體系化受到各國高度重視。1969年美國頒布國家環(huán)境政策法開啟環(huán)境基本法立法之先河，〔1〕參見呂忠梅主編：《環(huán)境法原理》（第二版），復旦大學出版社2017年版，第115頁。許多國家紛紛仿效，逐步形成了以環(huán)境基本法為龍頭，以單行環(huán)境法為主干的環(huán)境立法體系。如美國在出臺國家環(huán)境政策法之后，又先后修改和制定了清潔水法、清潔空氣法、固體廢物處置法、綜合環(huán)境反應、賠償與責任法等多部環(huán)境保護單行法，〔2〕參見張輝：《美國環(huán)境法研究》，中國民主法制出版社2015年版，引言第i—ii頁。成為普通法系國家中環(huán)境立法皆成文的典范。一些國家的環(huán)境基本法還隨著人與環(huán)境關系認識的不斷加深，經歷了修訂、整合與升級。如日本1967年頒布公害對策基本法，1972年頒布自然環(huán)境保全法，分別對污染防治和自然環(huán)境保護作出規(guī)定，被認為是公害防治與自然環(huán)境保護領域的基本法，但在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，日本將兩部基本法加以合并，于1993年頒布了環(huán)境基本法，將環(huán)境保護立法的目的從“公害防治”“自然環(huán)境保全”提升為“可持續(xù)發(fā)展”?！?〕參見杜群：《日本環(huán)境基本法的發(fā)展及我國對其的借鑒》，載《比較法研究》2002年第4期。幾乎同時，也有國家以制定法典的方式推進環(huán)境法體系化，如1974年哥倫比亞制定了可再生自然資源和環(huán)境保護國家法典，1977年菲律賓制定了環(huán)境法典；或在環(huán)境專門立法達到一定數量后，開始進行環(huán)境法典編纂，如1998年瑞典編纂完成的環(huán)境法典，2007年哈薩克斯坦編纂完成的生態(tài)法典等。一般而言，“基本法+單行法”的體系化路徑是制定一部統(tǒng)攝整個環(huán)境法領域的基本法，在這部法律中對主要理念、基本原則、基本制度、調整手段等一般性內容作出規(guī)定，基本法之外的環(huán)境單行法主要規(guī)定具體事宜，但各環(huán)境單行法應以環(huán)境基本法為共同遵循。法典化的路徑是將所有的或絕大部分環(huán)境法規(guī)范整合成一部結構完整、體系嚴謹的法典，不再保留環(huán)境單行法或者保留少量環(huán)境單行法?！?〕如法國環(huán)境法典雖將礦產及森林資源等相關內容排除在外，但總體上覆蓋了自然環(huán)境、自然空間、動植物群落以及污染、風險和妨害預防等大量法律和行政法規(guī)，參見夏凌：《法國環(huán)境法的法典化及其對我國的啟示》，載《江西社會科學》2008年第4期。又如瑞典環(huán)境法典與道路法、鐵路建設法、森林保護法等單行法并存適用。參見竺效、田時雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點及啟示》，載《中國人大》2017年第15期。

兩種模式各有優(yōu)劣?！盎痉?單行法”路徑的優(yōu)點是：不用考慮整體邏輯主線與篇章結構，只需保證各單行法不違背基本法的基本理念、基本原則和基本制度，并保持規(guī)則上的一致性。其明顯的缺點是：盡管希望所有的環(huán)境法規(guī)范都能在基本法統(tǒng)攝下保持一致，但由于結構上處于分散狀態(tài)，單項立法的時機、條件甚至具體立法目標、立法任務各不相同，老的單行法在不斷修訂過程中及新單行法的制定難以避免規(guī)則“逸出”，單行法逃離基本法約束現(xiàn)象經常發(fā)生。〔5〕參見《法國環(huán)境法典》（第一至三卷），莫菲、劉彤、葛蘇聃譯，法律出版社2018年版，譯者序第1—2頁；《意大利環(huán)境法典》，李鈞、李修瓊、蔡潔譯，法律出版社2021年版，譯者序第3—4頁。正如有學者所指出的：“無論是在理論上還是實踐上，20世紀的法律都越來越不被看作一個連貫一致的整體、一個體系和一個法令大全了，而越來越被視為一盤大雜燴，一大堆只是由共同的‘技術’聯(lián)結起來的支離破碎的特殊判決和彼此沖突的規(guī)則?！薄?〕［美］伯爾曼：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》，賀衛(wèi)方等譯，中國大百科全書出版社1993年版，第44頁。

法典化的優(yōu)缺點正好與“基本法+單行法”相反。優(yōu)點在于既具有完善的邏輯體系，體現(xiàn)立法的民主性、科學性、全面性、可預測性和易操作性，可以便利社會生活；又具有政治象征意義，通過法典編纂實現(xiàn)法律制度的統(tǒng)一，加速國家戰(zhàn)略轉型，促進社會變革；還具有法文化意義，促進國家的現(xiàn)代化?！?〕參見張小軍：《芻議中國法律法典化的價值和意義》，中外法律體系比較國際學術研討會論文集，載萬方數據，https://d.wanfangdata.com.cn/conference/7268458，2021年8月30日訪問。具體到環(huán)境法典，當然也有實現(xiàn)環(huán)境立法更高程度體系化、強化社會政治改革、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和促進環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的價值。〔8〕參見《瑞典環(huán)境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，譯者序第6—7頁。法典化最大的困難在于需要有成熟的法學理論予以支撐，足以保證將現(xiàn)有的環(huán)境法律通過篩選、整合編纂成一部具有邏輯性的規(guī)范體系。同時，這種“形式合理化”〔9〕參見蘇國勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海人民出版社1988年版，第219—222頁。的法典有可能導致法律體系的停滯、僵化，甚至使立法脫離社會生活和法律調整的實際需要。

隨著環(huán)境法的發(fā)展，世界各國在完善環(huán)境法體系的過程中，也在不斷探索創(chuàng)新。一個非常值得關注的現(xiàn)象是：“基本法+單行法”模式與法典化模式的逐步融合，各國都在實踐中尋找兩種模式優(yōu)勢互補的途徑。一方面，一些采取“基本法+單行法”模式的國家，通過加強基本法的統(tǒng)攝力彌補結構分散帶來的弊端，尤其是確立環(huán)境法的可持續(xù)發(fā)展目的價值，建立分層次的價值體系，〔10〕參見李摯萍：《環(huán)境基本法目的探究》，載《中山大學學報（社會科學版）》2008年第6期。維系環(huán)境法規(guī)范的理念統(tǒng)一、原則統(tǒng)一、制度統(tǒng)一。許多國家的環(huán)境基本法雖然沒有使用法典的名稱，但已具有了法典的外觀、結構和實質內涵?！?1〕如瑞士1983年環(huán)境保護法、墨西哥1988年生態(tài)平衡和環(huán)境保護法、加拿大1999年環(huán)境保護法等綜合法形態(tài)的環(huán)境基本法，往往整合了原有部分立法、具有不同程度的法典編篡性質，可被視為“準環(huán)境法典”。參見李摯萍：《環(huán)境基本法比較研究》，中國政法大學出版社2013年版，第30頁。另一方面，一些采取法典化的國家，也創(chuàng)造了“適度化”的法典編纂模式，以實用主義理性和對實質正義的追求改革“形式合理化”法典編纂模式，推動法典化理論與實踐的轉向?！?2〕參見李艷芳、田時雨：《比較法視野中的我國環(huán)境法法典化》，載《中國人民大學學報》2019年第2期。典型的如瑞典環(huán)境法典，采取“適度化”編纂方式，這部法典屬于國家框架性實質編纂加授權立法的模式，放棄了傳統(tǒng)法典絕對的嚴密性與確定性，以實現(xiàn)環(huán)境法典的相對開放性和可操作性。既解決已有立法分散不便實施的問題，又在一定程度上進行革新，實現(xiàn)環(huán)境立法現(xiàn)代化目標。同時，環(huán)境法典與道路法、鐵路建設法、森林保護法等單行法平等適用，以更新特別法的方式側面弱化了法典可能存在的僵化之弊端?！?3〕參見同前注〔4〕，竺效、田時雨文。此外，有的國家的環(huán)境法典雖有“法典”之名，實際上起著基本法的作用。如菲律賓在環(huán)境法典之外，還有水法典、漁業(yè)法典、森林改革法典等多部法典，而環(huán)境法典在環(huán)境法體系中起著提綱挈領的作用?！?4〕參見《菲律賓環(huán)境保護法典》，岳小花譯，法律出版社2020年版，譯者序第9—11頁。

總體上看，各國環(huán)境立法體系化雖然根據國情與法律傳統(tǒng)，采用了不同的模式，但在本質上都體現(xiàn)了環(huán)境法將實質正義與形式正義相融合、促進國家治理現(xiàn)代化的特點，〔15〕各國環(huán)境法典編纂在提升環(huán)境法律體系性的同時，大多注重通過法典編纂推動國家戰(zhàn)略轉型。例如柬埔寨在2012年決定啟動環(huán)境治理改革，編纂環(huán)境法典也是這一改革進程中的一部分。See Matthew BAIRD,Brendon THOMAS,Developing an Environmental Code for Cambodia,Chinese Journal of Environmental Law 1(2017):99-103.建設可持續(xù)發(fā)展國家或者促進國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉型，是兩種模式的共同追求?！?6〕例如1993年通過的越南環(huán)境保護法在前言部分規(guī)定：“環(huán)境對于人類和其他生物的生存以及國家、民族和全人類的經濟、文化和社會發(fā)展極為重要。為了提高國家環(huán)境管理的效力，加強各級政府、國家機構、經濟及社會組織、人民武裝部隊和每一個人保護環(huán)境的責任，以保護人民的健康，確保人人都有權生活在健康的環(huán)境中，服務于國家的可持續(xù)發(fā)展目標，從而保護本國及全球環(huán)境，根據1992年越南社會主義共和國憲法第29條和84條，特制定本法以保護環(huán)境?！鞭D引自同前注〔10〕，李摯萍文。又如，1997年秋，瑞典政府內閣為致力于將瑞典轉變成生態(tài)可持續(xù)國家，決定編纂環(huán)境法典。參見同前注〔8〕，竺效等譯書，譯者序第2頁。

二、中國環(huán)境立法的“適度法典化”路徑

不同的國家從環(huán)境立法的需要出發(fā)來選擇本國環(huán)境立法體系化模式、范圍和內容，這些選擇并無優(yōu)劣之分，關鍵在于是否契合本國環(huán)境法治的實際，能否有效推動環(huán)境法的發(fā)展。更重要的是能否實現(xiàn)通過環(huán)境立法體系化促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。中國環(huán)境立法經過了四十多年的發(fā)展，體系化也已成為推動環(huán)境治理現(xiàn)代化的迫切需求。合理選擇體系化模式，同樣需要從中國環(huán)境立法實際和法治發(fā)展目標等方面加以考察。

（一）法典編纂是中國環(huán)境立法體系化的必然選擇

在我國，環(huán)境立法體系化可以說是自環(huán)境法產生時就確立的目標。改革開放初期，鄧小平同志明確指出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如……森林法、草原法、環(huán)境保護法……做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！薄?7〕鄧小平：《解放思想、實事求是，團結一致向前看》，載《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第146—147頁。為我國環(huán)境保護立法工作指明了方向。1979年9月11日，李伯超在五屆全國人大第十一次常委會上所作的《關于〈中華人民共和國環(huán)境保護法（試行草案）〉的說明》中，提出了在中國建立以“環(huán)境保護法”為基礎、以單行法為骨干的環(huán)境保護立法體系的構想，并明確其立法路徑是先制定環(huán)境保護基本法，然后陸續(xù)制定防治環(huán)境要素污染的單行法，體現(xiàn)了“基本法+單行法”的體系化模式?！?8〕參見李超伯：《關于〈中華人民共和國環(huán)境保護法（試行草案）〉的說明》（1979年9月11日）。轉引自汪勁：《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護法〉的修改定位》，載《中外法學》2004年第4期。沿著這種思路，在1979年環(huán)境保護法（試行）頒布以后，我國陸續(xù)制定了海洋環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等法律，但因為環(huán)境保護法（試行）與這些法律均為全國人大常委會審議通過，具有同等效力，無法體現(xiàn)“基本法+單行法”的體系化模式，理論界對此多有詬病。〔19〕參見陳茂云：《我國環(huán)境法制發(fā)展趨勢管窺——紀念〈環(huán)境保護法（試行）〉頒行十周年》，載《環(huán)境科學動態(tài)》1989年第10期。1989年頒布的環(huán)境保護法，對環(huán)境保護法（試行）作了重大修改，但依然未將其提升至“基本法”的地位?！?0〕參見汪勁：《論我國〈環(huán)境保護法〉的現(xiàn)狀和修改定位》，載《環(huán)境保護》2003年第6期。其后，我國又陸續(xù)制定了噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律，這些法律在立法體系中屬于行政立法范疇。

這個時期，環(huán)境保護法是以環(huán)境污染防治為主的法律，其基本理念、原則和制度都還局限在污染防治的“小環(huán)?！狈秶鷥?。〔21〕參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期。有關自然環(huán)境尤其是生態(tài)環(huán)境保護的法律很少，除野生動物保護法、水土保持法等幾部專項法律之外，在土地管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法、礦產資源法等法律中涉及相關內容。這些法律比較好的是有專章規(guī)定，如森林法；有的資源立法如1988年制定的水法中，缺乏水資源保護的相關規(guī)定?！?2〕1988年水法雖在目的條款中寫入“合理開發(fā)利用和保護水資源”，但其第三章主要為對水工程的保護。這些法律在立法體系中屬于經濟法范疇。

隨著經濟社會的發(fā)展，各方面對環(huán)境問題和環(huán)境保護的認識不斷提升，我國的環(huán)境保護也逐步由“小環(huán)保”不斷擴大。尤其是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，我國確立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境管理開始從污染防治向環(huán)境質量管理轉型，〔23〕參見徐祥民：《環(huán)境質量目標主義：關于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。自然資源保護也得到更高程度的重視。在污染防治立法方面，先后修訂的大氣污染防治法、水污染防治法等法律，增加了環(huán)境質量管理的內容?！?4〕例如，2000年修訂大氣污染防治法，新增第3條第2款規(guī)定，地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量負責，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量達到規(guī)定的標準；2008年修訂水污染防治法，新增第4條第2款規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責。在自然資源立法方面，也完善了相關內容，特別是2002年修訂的水法，不僅增加專章規(guī)定“水資源規(guī)劃”，同時將1988年水法的“水、水域和水工程的保護”一章修改為“水資源、水域和水工程的保護”，將“用水管理”一章進一步明確為“水資源配置和節(jié)約使用”，增加了水資源節(jié)約與保護的相關制度；制定了環(huán)境影響評價法、清潔生產促進法、循環(huán)經濟促進法等法律；并對部分污染防治和資源管理的法律進行了修訂。在法律不斷增加的這個過程中，由于沒有按照“基本法+單行法”的模式進行體系化，在理論和實務界引發(fā)了是否還需要環(huán)境保護法的爭論，〔25〕參見呂忠梅：《中國需要環(huán)境基本法》，載《法商研究》2004年第6期。學者們也開始提出以法典化方式完成環(huán)境立法體系化的主張，并取得了豐富的理論研究成果?！?6〕例如王燦發(fā)教授提出：“按照發(fā)達國家環(huán)境法體系發(fā)展的趨勢，中國在環(huán)境法體系的建設中也應采用系統(tǒng)方法，并應考慮在適當時機使環(huán)境法律法典化?！蓖鯛N發(fā)：《瑞典環(huán)境法的體系及其借鑒意義》，載《中國環(huán)境管理》1995年第5期。又如蔡守秋教授指出：“一些環(huán)境法學者順應潮流，提出了將系統(tǒng)論、控制論、信息論等方法引入環(huán)境立法、制定綜合性系統(tǒng)性環(huán)境法典的建議?！辈淌厍铮骸墩搰猸h(huán)境法的綜合性、一體化》，載《科技與法律》1998年第4期。2011年全國人大常委會決定啟動環(huán)境保護法的修訂工作后，不少學者從編纂環(huán)境法典的角度，提出應將環(huán)境保護法作為法典總則加以考慮，為今后編纂分則留下空間?！?7〕汪勁教授建議在環(huán)境保護法的修改過程中，注重有效銜接其他環(huán)保單行法律法規(guī)與國家有關基本法律，以便為今后整理環(huán)境法律體系或者編撰環(huán)境法典奠定立法基礎。參見汪勁：《論有限修改〈環(huán)境保護法〉的有效性課題》，載《清華法治論衡》2012年第2期。張梓太教授提出，環(huán)境保護法所涉及的立法目的、基本原則、基本制度、基本主體的法律地位、基本法律責任和適用范圍等問題將成為法典的總則部分。參見張梓太、郭少青：《結構性陷阱：中國環(huán)境法不能承受之重——兼議我國環(huán)境法的修改》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版）》2013年第2期。

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設提升至治國理政“總體布局”地位，并明確提出“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”〔28〕胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日），載《求是》2012年第22期。的新要求。黨的十九大報告則將“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念與“經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明”五大建設有機結合，按照“物質文明—精神文明—政治文明—生態(tài)文明”的思路，形成了“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局，構成完整的治國理念體系。在國家治理體系現(xiàn)代化過程中，推動生態(tài)文明體制整體性改革、生態(tài)文明建設全面展開、生態(tài)環(huán)境全過程控制、生態(tài)環(huán)境治理多元化體系，形成黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬郑?9〕參見《生態(tài)文明體制改革總體方案》，載《中華人民共和國國務院公報》2015年第28期。要求建立“導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”?！?0〕《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，載《中華人民共和國國務院公報》2020年第8期。2018年修改憲法，實現(xiàn)了“生態(tài)文明”入憲。2014年修訂的環(huán)境保護法，將“可持續(xù)發(fā)展”納入立法宗旨，明確了其作為環(huán)境保護綜合性法律的基本屬性。〔31〕參見同前注〔21〕，呂忠梅文。隨后，我國又修訂了大氣污染防治法、水污染防治法、森林法、草原法等10多部單項立法，新制定了土壤污染防治法、環(huán)境保護稅法、長江保護法、核安全法、生物安全法等近10部法律，并將濕地保護法、國家公園法等生態(tài)保護立法列入立法計劃，〔32〕與此同時，在生態(tài)保護立法領域還提出了制定自然保護地法的要求。參見《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，載《中華人民共和國國務院公報》2019年第19期。進一步加快了環(huán)境立法補短板的過程。與此同時，在民法典編纂過程中，也充分考慮“綠色發(fā)展”的立法需求，在民法典總則中專門規(guī)定了“綠色原則”，并在物權編、合同編、侵權責任編規(guī)定了專門的“綠色制度”。〔33〕參見呂忠梅：《〈民法典〉“綠色規(guī)則”的環(huán)境法透視》，載《法學雜志》2020年第10期。迄今，我國已經制定與生態(tài)文明建設有關的法律50余部，其中，專門立法40余部。國務院及其相關部門、地方人大及其政府制定了數以千計的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章，形成了數量龐大的環(huán)境法律法規(guī)群,這些立法依然分屬于行政法和經濟法兩個子系統(tǒng)?！?4〕參見王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設法律保障體系的構建》，載《中國法學》2014年第3期。

但是，與環(huán)境立法數量不斷增長、生態(tài)文明體制改革深度推進〔35〕2015年4月中共中央、國務院發(fā)布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，提出建立“源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)文明制度體系”，之后于同年9月印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出健全自然資源資產產權制度、建立國土空間開發(fā)保護制度、建立空間規(guī)劃體系、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、建立健全環(huán)境治理體系、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，進一步明確建設生態(tài)文明體制的“四梁八柱”；在黨的十九大報告對黨和國家機構改革的總體部署下，2018年3月中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，組建自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，組建生態(tài)環(huán)境部整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責、統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責。形成強烈反差的是，環(huán)境法律制度對于社會關系的調整與新時代對生態(tài)文明法治建設的要求難以適應。一方面，采取環(huán)境與資源分別立法方式，使得環(huán)境保護立法與資源立法的宗旨、原則、制度之間的不協(xié)調、不銜接問題十分突出；另一方面，采取行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法相結合的分散立法方式，明顯的危機應對型立法理念可以在短時間內在事項規(guī)制上取得一定成效，但對漸次顯現(xiàn)于不同階段的復雜環(huán)境問題則顯得力所不逮，使得立法將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進行分割，進而將生態(tài)環(huán)境保護的公共權力分割為部門權力，導致公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的現(xiàn)象。同時，由于法律制定的時間不同，在立法資源有限性條件下，修法不可能同時進行，導致不同法律對同一問題的規(guī)定既疊床架屋、相互重復，又前后矛盾、相互沖突，法律執(zhí)行和適用變得十分困難，以至于在執(zhí)法、司法和守法的實踐中難以把環(huán)境法當作行為依據和裁判依據?！?6〕對中國環(huán)境司法現(xiàn)狀的跟蹤調查發(fā)現(xiàn)，司法實踐中法官較少適用環(huán)境保護法律裁判案件，裁判依據偏好于幾部法律并且說理性非常薄弱，其重要原因是環(huán)境立法對于環(huán)境司法的供給不足。參見呂忠梅等：《環(huán)境司法專門化：現(xiàn)狀調查與制度重構》，法律出版社2017年版，第71頁?？傊?，在環(huán)境立法中缺乏統(tǒng)一的、根本的精神指引和原則性規(guī)范，存在將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進行分割的現(xiàn)象，也存在諸多缺漏。如自然生態(tài)保護立法依然存在不少空白，污染防治立法缺失新污染物質控制以及大規(guī)模人群環(huán)境健康受害救濟制度，環(huán)境管理立法離大環(huán)保格局和現(xiàn)代環(huán)境治理體系的要求還有很大距離，等等。

現(xiàn)實充分表明，雖然在學理上可以將我國環(huán)境立法歸納為已形成“以環(huán)境保護法為基本法，以環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、資源循環(huán)利用法、節(jié)能減排法、防災減災法等多個門類的法律為主干……多層次、體系較為完整的環(huán)境法律體系”，〔37〕黃錫生、史玉成：《中國環(huán)境法律體系的架構與完善》，載《當代法學》2014年第1期。但我國的立法實踐并沒有完全采納“基本法+單行法”的體系化模式?？陀^而言，在1979年制定環(huán)境保護法（試行）之初，對于環(huán)境法體系的考慮也僅局限在污染防治領域之內。即便是在這個領域，單行法“逸出”問題也值得高度重視。在這種情況下，進行環(huán)境立法體系化選擇，如果回到“基本法+單行法”模式，需要先將環(huán)境保護法修訂為基本法，然后對各相關法律、法規(guī)、規(guī)章逐一修改，其工作量和難度不亞于編纂法典，且無法彰顯法典編纂的促進國家治理體系現(xiàn)代化的特殊優(yōu)勢。因此，關于中國環(huán)境法體系化的方案，各方面一致的共識是選擇法典編纂模式。2021年全國人大常委會立法工作計劃明確提出：“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。”〔38〕《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，載中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8a b36f58d0c.shtml，2021年8月30日訪問。這表明了立法機關對法典化模式的認可，接下來需要論證的是，如何進行環(huán)境法典編纂以及編纂一部什么樣的環(huán)境法典？

（二）“適度法典化”是中國環(huán)境法典編纂的合理選擇

日本教授穗積陳重在《法典論》中對法典編纂類型進行了分類，也以法典編纂目的為標準，將法典編纂分為治安策略的法典編纂、守成策略的法典編纂、統(tǒng)一策略的法典編纂、整理策略的法典編纂與更新策略的法典編纂五類。同時也指出，法典編纂可選擇其中一個目的，也可以兼顧其中幾種目的，如為平息內亂而制定的十二銅表法是治安策略法典編纂的典型代表，而拿破侖法典則在守成策略之上兼顧了統(tǒng)一策略與更新策略?！?9〕參見［日］穗積陳重：《法典論》，李求軼譯，商務印書館2014年版，第26—27頁、第31頁。從目前各國環(huán)境法典編纂的目的看，以更新策略為主，也有兼顧統(tǒng)一策略與更新策略的情況。從立法技術上，法典編纂又有形式編纂與實質編纂之分。〔40〕See Bergel,J.L,Principal Features and Methods of Codification,La.L.Rev.,1987,48(5):1073-1097.有學者指出，從環(huán)境法體系革新的需求出發(fā)，實質編纂似乎是理想圖景，而從保守立場出發(fā)，匯編式法典化則可能成為環(huán)境立法的現(xiàn)實選擇?！?1〕參見黨庶楓、郭武：《中國環(huán)境立法法典化的模式選擇》，載《甘肅社會科學》2019年第1期。

1.“適度法典化”是動態(tài)開放的實質性法典編纂

目前，學者們對中國環(huán)境法典應以實現(xiàn)生態(tài)文明建設國家戰(zhàn)略已經達成共識，但對于形式編纂還是實質編纂有不同認識，在研究中兩種方法也在并行?！?2〕2020年底，在“貫徹習近平法治思想完善生態(tài)環(huán)境法律制度高層論壇”上，北京卓亞經濟社會發(fā)展研究中心提出了共7編1023條的生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿，由總則編、污染防治編、自然生態(tài)保護編、自然資源開發(fā)利用中的環(huán)境保護編、能源節(jié)約和資源綜合利用編、循環(huán)經濟與廢棄物綜合利用編、應對氣侯變化編構成，對我國現(xiàn)行環(huán)境法律進行了匯總。參見焦敏龍：《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿完成》，載《中國青年報》2020年12月18日，第7版。正如民法典編纂過程中，民法學者普遍認為：“體系是民法典的生命，缺乏體系性與邏輯性的‘民法典’只能稱為‘民事法律的匯編’，而不能稱為民法典?！薄?3〕王利明：《體系創(chuàng)新：中國民法典的特色與貢獻》，載《比較法研究》2020年第4期。大多數環(huán)境法學者也認為，環(huán)境法典編纂應該體現(xiàn)既“編”又“纂”的本質，“編”就是將已有的環(huán)境保護、污染防治、自然生態(tài)保護、資源能源等環(huán)境法律和制度加以整合，進行科學化、體系化整理?！白搿眲t需要結合我國生態(tài)文明建設實踐中出現(xiàn)的各種新情況、新問題確立新制度，以實現(xiàn)建設“美麗中國”、保障中華民族永續(xù)發(fā)展的國家目標。因此，中國環(huán)境法典編纂應借鑒瑞典的經驗，采取“適度法典化”〔44〕參見張梓太：《中國環(huán)境立法應適度法典化》，載《南京大學法律評論》2009年春季卷；呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調適》，載《中外法學》2018年第4期。的方式：一方面，通過環(huán)境法典的實質化編纂，體現(xiàn)環(huán)境法的“二次調整法”特征，〔45〕參見呂忠梅：《環(huán)境法回歸路在何方？——關于環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法關系的再思考》，載《清華法學》2018年第5期。使法典化成為促進國家治理體系變革的主要方向；另一方面，通過環(huán)境法典的“適度”編纂，體現(xiàn)環(huán)境法對實質正義的追求，使環(huán)境法典能夠克服僵化和機械的弊端。〔46〕參見李傳軒：《中國環(huán)境立法發(fā)展的路徑省思》，載《南京大學法律評論》2009年秋季卷。

總體上看，“適度法典化”是對當前已有環(huán)境法律進行一定程度的法典化，可以適當降低理想化法典的條件和邏輯要求，以緩解環(huán)境法理論支撐與實踐需求之間的緊張關系。同時，“適度法典化”也應該是動態(tài)的法典化，可以根據環(huán)境法理論的成熟而不斷提升法典化的程度甚至調整法典化形式，以增強環(huán)境法典的適應性和靈活性，這也意味著我國環(huán)境法典編纂可以借鑒法國經驗，采取漸進式、開放式路徑，不必一蹴而就。

客觀而言，在目前條件下，環(huán)境法典編纂不一定必須面面俱到，包羅所有的環(huán)境法淵源，取代所有的環(huán)境單行法。更應該做的是，選擇體現(xiàn)環(huán)境法本質和實現(xiàn)國家任務最為根本和精要的部分加以整合，對其基礎性范疇、制度和內容進行全面規(guī)定，為促進環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建立一個全面具體、有機協(xié)調的法律框架體系。這個考慮的理由有三：一是目前環(huán)境立法還存在一些薄弱環(huán)節(jié)甚至空白，如自然保護地、國家公園等單行法在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性保護領域仍有較大的作用空間。二是存在一些環(huán)境法典還不能完全取代單行法全部作用的領域，如長江流域、黃河流域保護的立法內容不可能完全被納入環(huán)境法典。三是存在一些與環(huán)境法相關聯(lián)但又屬于其他領域的單行法，如生物安全法、核安全立法、防災減災法等，不可能納入環(huán)境法典。因此，無論是為了充分發(fā)揮環(huán)境法典的實際功能，還是為了真正實現(xiàn)環(huán)境立法體系化目標，都需要在法典之外，保留一些單行法，以補充、完善和具體化環(huán)境法典的原則、制度和條款規(guī)定。在這個意義上，單行法存在并不斷完善，也是“適度法典化”的應有內涵。當然，在這個“法典+單行法”構成的體系中，環(huán)境法典的主要地位和最高效力毋容置疑，單行法屬于環(huán)境法典的配套部分，是對法典的有機補充和具體化。〔47〕參見張梓太：《論我國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學》2008年第4期。

由此可見，“適度法典化”實際上是一種使現(xiàn)行環(huán)境法律從分離、分散變?yōu)閮炔繀f(xié)調一致的立法方案。通過法典編纂將歷史起源不同、立法目的各異、立法技術和政策工具混合的各種相關立法加以梳理整合，運用整體性、系統(tǒng)性思維重構環(huán)境法邏輯體系和法律條文，提升環(huán)境立法對現(xiàn)代環(huán)境治理體系的駕馭能力，為環(huán)境法得到有效實施提供良法。在已有環(huán)境立法主要按照環(huán)境要素進行規(guī)制的現(xiàn)實條件下，環(huán)境法典編纂也不可能完全拋棄這種立法方法，但可以通過確定環(huán)境法的總目標和基本原則、建立基本制度和治理工具統(tǒng)一運用規(guī)則，有效地改變環(huán)境立法分離、分散現(xiàn)狀，實現(xiàn)環(huán)境立法價值的體系化和層次化；通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制和決策程序、法律的執(zhí)行以及司法適用規(guī)則，實現(xiàn)環(huán)境法實施手段的有機銜接，提升制度效率和效能；通過將大多數現(xiàn)行法律有機整合于成一個法律文本，避免對同一行為由不同法律進行規(guī)制而產生的矛盾與沖突問題，提高環(huán)境法律規(guī)定的內在統(tǒng)一性，降低執(zhí)法司法成本。

2.“適度法典化”是以理念變革、方法創(chuàng)新為基礎的法典編纂

如果說，“適度法典化”是環(huán)境法典編纂的一種方案，那么要實現(xiàn)這個方案，除了要對何謂“適度”達成基本共識外，更重要的是在勘定“適度”的邊界基礎上對如何實現(xiàn)“適度”提出具體技術路徑，這就需要有方法論上的高度自覺。目前，學者們雖然提出了體系化、開放性與階段性層面上的適度，〔48〕參見張忠民、趙珂：《環(huán)境法典的制度體系邏輯與表達》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第6期。調整范圍與編纂程度上的適度，〔49〕參見何江：《為什么環(huán)境法需要法典化——基于法律復雜化理論的證成》，載《法制與社會發(fā)展》2019年第5期。動態(tài)進程上的適度，〔50〕參見張梓太、陶蕾、李傳軒：《我國環(huán)境法典框架設計構想》，載《東方法學》2008年第2期。以法典體系效益為基礎的三個維度上的適度〔51〕參見同前注〔12〕，李艷芳、田時雨文。等“適度化”方案，但基本上停留于認識論，尚未進入方法論層面，離真正解決環(huán)境法典編纂的“適度化”問題還有相當距離。從環(huán)境法學理論發(fā)展的脈絡看，環(huán)境法因應對嚴峻而迫切的環(huán)境問題而生，對策論色彩濃厚，方法論研究相對薄弱。雖然學者們高度認同實質化編纂，但現(xiàn)有環(huán)境法理論基礎上的法典化進程天然趨向基于現(xiàn)有立法的形式匯編路徑，如果不能很好解決法典編纂的方法論問題，很容易出現(xiàn)由純粹問題導向支配法典編纂理性的情形，使得“適度法典化”難以超越“法律匯編”而真正邁向“法典編纂”。

法典是大陸法系國家法律體系化的“經典”模式，開啟法典編纂之門的“鑰匙”在于法教義學方法。世界各國環(huán)境法典也莫不采取“總則—分編”結構，具有潘德克頓體系的顯著特征，也充分體現(xiàn)了法典編纂的理性主義本質。由于環(huán)境法的使命在于對民法的個人自由、形式公平、自己責任等理念的矯正，是追求實質正義的新型法律，使得環(huán)境法典編纂在借鑒潘德克頓體系和教義學方法的同時，還必須根據環(huán)境法的特點進行理念變革和方法創(chuàng)新，這也是“適度法典化”的題中應有之義。

盡管法教義學基于法律實證主義的立場而在其方法上主要呈現(xiàn)為“司法中心主義”，〔52〕參見凌斌：《什么是法教義學：一個法哲學追問》，載《中外法學》2015年第1期。但在“立法—司法—立法”的實踐往復中，立法科學化的追求逐漸認可“法教義學能為立法作出貢獻”的主張。〔53〕參見雷磊：《法教義學能為立法貢獻什么？》，載《現(xiàn)代法學》2018年第2期。在阿列克西看來，法教義學“是至少三種活動的混合體”，即描述現(xiàn)行法、研究法律的概念與體系、提出疑難案件的解決建議?！?4〕參見［德］羅伯特·阿列克西：《法律論證理論》，舒國瀅譯，中國法制出版社2002年版，第311頁。由此意味著，法教義學在法典化緣起動因、編纂過程與規(guī)范適用的全過程中均可發(fā)揮重要功能。正如“法教義學的體系化思維使得民法的法典化成為可能”，〔55〕劉敏：《論法教義學的體系化功能——以民法為中心》，載《西南政法大學學報》2014年第1期。環(huán)境法的編纂也需要通過概念與體系上的思維變革與方法重構，從而“發(fā)現(xiàn)單個的法規(guī)范相互之間和規(guī)則體相互之間，以及它們與法秩序的主導原則之間的意義脈絡”?！?6〕［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務印書館2020年版，第548—549頁。在法教義學的體系化思維中，法典總則是從各類規(guī)范中“提取公因式”〔57〕［德］茨威格特、克茨：《比較法總論》（上），潘漢典等譯，中國法制出版社2017年版，第273頁。的結果，匯集了法典“最基礎、最通用、最抽象的部分”，也是“對民法典分則全部內容的抽象和概括”。〔58〕王利明：《民法總則：民法的“公因式”》，載《北京日報》2017年8月28日，第16版。由此可見，法典體系性主要取決于總則對分則的涵攝性以及分則之間的協(xié)調性，前者主要通過基礎概念實現(xiàn)，而后者則交由基本邏輯展開，基礎概念的內涵與外延關乎法典調整范圍的完備性與法典結構的開放性，而圍繞概念所展開的基本邏輯主線則是法典體系性的重要體現(xiàn)。將這個規(guī)律運用于環(huán)境法典編纂，表明了“適度法典化”的雙重方法論含義，即在基礎概念統(tǒng)領下實現(xiàn)法典調整范圍適度和在基本邏輯指引下的體系嚴密適度，其本質是環(huán)境法典在概念與體系上所秉承的理性主義尺度。正如薩維尼所言：“體系方法的本質在于對內在關聯(lián)或者親和性進行認識和描述，通過這種內在關聯(lián)或親和性，具體的法概念和法規(guī)則連接成一個大的統(tǒng)一體?！薄?9〕［德］薩維尼：《當代羅馬法體系I》，朱虎譯，中國法制出版社2010年版，前言第14—15頁。

環(huán)境法的產生源于對工業(yè)革命以來基于個人主義價值取向、還原主義方法論的法律制度的反思和重構。與傳統(tǒng)法律尤其是民法更加強調形式理性不同，屬于“發(fā)展的終極目的（價值）”問題探尋的實質法治。〔60〕參見高鴻鈞：《現(xiàn)代西方法治的沖突與整合》，載高鴻鈞主編：《清華法治論衡》（第一輯），清華大學出版社2000年版，第1—59頁。這種法治要求以目的（或價值）作為評價標準，超越還原主義和整體主義方法，將實質正義納入法律規(guī)范并統(tǒng)合于一定制度之內，形成國家治理體系的自我評價、自我約束、自我反省、自我規(guī)范機制。在這種法治模式下，必須建立“由目的引導制度”的新型法律?！?1〕參見［美］諾內特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，代譯序第7頁。因此，各國在環(huán)境法典編纂過程中，莫不以“可持續(xù)發(fā)展”這個當代人類發(fā)展的最大共識作為目的價值，體現(xiàn)法律的實質正義。同時，以法律規(guī)范與生俱來的公平、正義、秩序等作為工具價值，體現(xiàn)形式正義，為實現(xiàn)目的價值提供手段與方式。由此可見，可持續(xù)發(fā)展在各國環(huán)境法典中作為價值目標的過程，不僅完成了可持續(xù)發(fā)展自身的法律淵源化，而且實現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境法價值體系的重構。這充分體現(xiàn)了環(huán)境立法的雙重理性：可持續(xù)發(fā)展是居于主導地位的目的價值，是環(huán)境法典所追求的目的與理想，體現(xiàn)的是價值理性；而生態(tài)安全、環(huán)境公平、公益保障是環(huán)境法為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的工具性價值，是環(huán)境法典應有的基本法律屬性或共性價值，體現(xiàn)的是工具理性。目的性價值決定并統(tǒng)合現(xiàn)代環(huán)境法的動態(tài)運作，但實現(xiàn)其目的性價值離不開工具性價值的支持與具體實施。

將法教義學方法運用于環(huán)境法典編纂，必須體現(xiàn)環(huán)境法的實質法特性，〔62〕參見同前注〔45〕，呂忠梅文。構建以目的價值為核心、以工具價值為技術方法的基礎概念與基本邏輯體系。在這個意義上，“適度法典化”應包括兩個方面的含義。在認識論上體現(xiàn)為調整范圍適度、體系嚴密適度，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標，既促進立法內容創(chuàng)新，也保持現(xiàn)有環(huán)境法律體系相對穩(wěn)定。在方法論上體現(xiàn)為對概念法學的揚棄，既突破概念法學過于強調法典是概念演繹下邏輯產物的窠臼，將法典理解為純粹以基礎概念為主線的規(guī)則體系；又借鑒概念法學的基礎概念核心地位和基本邏輯思維方式，將法典理解為以一定立法技術建構的類型化、邏輯化規(guī)則體系。這是一種“環(huán)境法典概念與邏輯”與“環(huán)境法典編纂的概念與邏輯”的有機結合：前者以“可持續(xù)發(fā)展”為核心展開，圍繞可持續(xù)發(fā)展價值目標，以可持續(xù)發(fā)展的基本內涵——可持續(xù)經濟、可持續(xù)生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)社會構架環(huán)境法典的分編體系，充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以生態(tài)可持續(xù)為基礎、經濟可持續(xù)為條件的環(huán)境與發(fā)展綜合決策理念方法，強調人類在發(fā)展中系統(tǒng)考慮經濟效率、關注生態(tài)和諧和追求社會公平的系統(tǒng)性、整體性思維方法，以促進人的全面發(fā)展為最高目標，明確環(huán)境法典的“價值半徑”；后者以“生態(tài)環(huán)境”為基石概念，以法律關系為基本邏輯，將可持續(xù)發(fā)展確定的“價值半徑”具體化為環(huán)境法典的調整范圍、調整對象及主客體關系，在立法技術上實現(xiàn)“適度法典化”目標。

三、“適度法典化”模式下的環(huán)境法典編纂方法

環(huán)境法典的體例可借鑒我國民法典編纂的路徑和方式，采取“總則—分編”結構?？倓t以現(xiàn)行環(huán)境保護法為基礎“提取公因式”，設定對整部法典具有統(tǒng)領性和全局性意義的立法宗旨、基本原則、管理體制，規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護領域具有普遍適用性和引領性的制度，分編主要是以不同主題的形式，整合部分現(xiàn)行的污染防治和自然資源和能源單行法，對法典調整的事項加以詳細規(guī)定，使總則的內容具體化。從編纂方法上看，重點應解決如下問題：

（一）界定“生態(tài)環(huán)境”基石概念，厘清環(huán)境法律關系

在方法論意義上，確定的概念可以為法典制定與解釋提供工具，運用好這個工具，對于環(huán)境法典編纂的意義重大。正如學者指出的：“環(huán)境法學基礎理論構建中的最大問題在于沒有設計出一個能夠包含環(huán)境法價值與目的并貫穿環(huán)境法學始終的根本性概念?！薄?3〕焦艷鵬、戚道孟：《論法益學說對環(huán)境法學研究的價值》，載《生態(tài)文明與林業(yè)法治——2010全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集（下冊）》，第814頁。環(huán)境法是以環(huán)境社會關系為研究對象的法學領域，如何界定“環(huán)境”，當然具有根本性。目前，學者們頻繁使用了“環(huán)境”“生態(tài)環(huán)境”“環(huán)境資源”“資源環(huán)境”等多種概念，但少有論證?！?4〕參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學學報（社會科學版）》2019年第4期；郭曉虹：《“生態(tài)”與“環(huán)境”的概念與性質》，載《社會科學家》2019年第2期。現(xiàn)行環(huán)境保護法以“概括+列舉”的方式對“環(huán)境”進行了界定，〔65〕環(huán)境保護法第2條規(guī)定，本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。但其大體上仍然停留在法律概念形成的事實類型化階段，〔66〕法律概念的形成以事實類型化為預備階段，同時還需要實質性的評價觀點以及形式性的概念范疇方能得以展開，前者決定從何種價值角度對事實進行歸類，后者使得類型化及概念形成能以法律要求的形式進行。參見毋國平：《法律概念的形成思維》，載《北方法學》2017年第5期。難以為法典體系建構提供指引。在某種意義上說，環(huán)境法典編纂如果不能以確定的基礎概念統(tǒng)領編纂思路，僅對現(xiàn)有環(huán)境法律進行環(huán)境污染防治、自然資源保護等簡單的類型化處理，實質上是在重復“要素問題—立法應對”的碎片化立法思路，根本無法滿足法典的周延性與協(xié)調性。因此，界定“環(huán)境”的概念是實現(xiàn)法典調整范圍適度的前提條件。同時，方法論上確定的“環(huán)境”概念也必須與認識論上的“可持續(xù)發(fā)展”能夠高度契合。

根據我國憲法第26條規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境”，是實現(xiàn)“人與自然和諧共生”的現(xiàn)代化目標，最能體現(xiàn)將生態(tài)文明建設貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程的治國理念，契合通過法典編纂“著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，推動形成具有中國特色的生態(tài)文明建設新模式”〔67〕《關于建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的意見》，載《中華人民共和國國務院公報》2021年第14期。的體制革新需求。應對“生態(tài)環(huán)境”的概念進行充分論證，在確定其法律內涵與外延的基礎上，作為環(huán)境法典的基石概念，為“適度法典化”提供概念工具，以確定環(huán)境法典的調整范圍?！?8〕關于“生態(tài)環(huán)境”的界定，將另文專門展開。

基于“生態(tài)環(huán)境”而產生的各種社會關系，在為法律規(guī)范所調整后，即形成以權利義務為內容的法律關系?！胺申P系”作為法學知識中的“最大公約數”，〔69〕參見呂忠梅：《環(huán)境法律關系特性探究》，載《環(huán)境法評論》2018年第1期。也是環(huán)境法典編纂體系化工具。一方面，環(huán)境法律關系作為“邏輯中項”〔70〕參見雷磊：《法的一般理論及其在中國的發(fā)展》，載《中國法學》2020年第1期。有助于促進環(huán)境法典體系融貫，如環(huán)境行政行為可以被理解為因國家意志而引發(fā)法律關系變動之原因，而生態(tài)利益也被視為環(huán)境法律關系之客體。〔71〕參見王剛：《環(huán)境法律關系客體新論》，載《中國海洋大學學報（社會科學版）》2010年第6期。環(huán)境法律關系由此具備了協(xié)調法典內部公法與私法關系的潛質，進而使環(huán)境法典進入與民法典、行政法典進行協(xié)調溝通的話語體系。另一方面，環(huán)境法律關系的多元性與現(xiàn)代環(huán)境治理體系的發(fā)展方向相契合，對促進“形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”〔72〕同前注〔30〕。具有重要作用。環(huán)境法律關系通過“在一個連續(xù)統(tǒng)一的生活關系中提取出一部分，進行法律觀察。”〔73〕［德］迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2001年版，第51頁。重新定位政府、企業(yè)與公眾的角色，建立環(huán)境法多元主體之間的立體關系，協(xié)調其所涉及的復雜利益沖突。

環(huán)境法律關系與可持續(xù)發(fā)展，實際上本源相通：法律關系自始是對社會關系之法理抽象，而可持續(xù)發(fā)展也緣起于“自然的、社會的、生態(tài)的、經濟的以及利用自然資源過程中的基本關系”。〔74〕早在1980年3月5日，聯(lián)合國大會就曾向全世界發(fā)出呼吁，研究這些基本關系，確保全球持續(xù)發(fā)展。參見劉東輝：《從“增長的極限”到“持續(xù)發(fā)展”》，載北京大學中國持續(xù)發(fā)展研究中心：《可持續(xù)發(fā)展之路》，北京大學出版社1994年版，第34頁。一方面，環(huán)境法律關系需要在可持續(xù)發(fā)展價值統(tǒng)領下完成自身重構。以其“人—自然—人”的間接性社會關系、承認自然的主體性價值、具有廣泛復雜性和時空延拓性等特征，〔75〕參見同前注〔69〕，呂忠梅文。區(qū)別于傳統(tǒng)的民事法律關系、行政法律關系、經濟法律關系……可持續(xù)發(fā)展成為環(huán)境法律關系得以凝聚并顯著區(qū)別于其他法律關系的精神內核。另一方面，可持續(xù)發(fā)展也需要通過環(huán)境法律關系實現(xiàn)其治理維度?？沙掷m(xù)發(fā)展強調的經濟、社會、環(huán)境三個支柱的協(xié)調發(fā)展，必須在治理維度上指向主體之間的關系及其行為準則。否則，“只是發(fā)展層面的思考，如果沒有治理層面的保障，可持續(xù)發(fā)展其實是不可能實現(xiàn)的”?！?6〕諸大建、劉強：《在可持續(xù)發(fā)展與綠色經濟的前沿探索——諸大建教授訪談》，載《學術月刊》2013年第10期。可持續(xù)發(fā)展在法典語境下即是通過環(huán)境法律關系之治理，而環(huán)境法律關系亦是可持續(xù)發(fā)展法治化的形式載體。因此，可以通過不同的標準，對環(huán)境法律關系進行污染防治關系與自然生態(tài)保護關系、平權型環(huán)境法律關系與隸屬型環(huán)境法律關系、絕對環(huán)境法律關系與相對環(huán)境法律關系、抽象環(huán)境法律關系與具體環(huán)境法律關系等類型化論證，〔77〕參見同前注〔69〕，呂忠梅文。從立法技術上保證環(huán)境立法的“適度法典化”。

（二）以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，采取“雙法源”模式

自2017年開始，中國環(huán)境資源法學研究會組織翻譯了一些國家的環(huán)境法典?！?8〕目前，瑞典、法國、菲律賓、意大利四國環(huán)境法典中譯本已正式出版，其余國家的法典中譯本也將陸續(xù)出版。我們發(fā)現(xiàn)，與民法典的名稱具有普遍共識不同，各國環(huán)境法典的名稱各異，如哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護法典、瑞典環(huán)境法典、法國環(huán)境法典、柬埔寨環(huán)境與自然資源法典（草案）。名稱的背后，是對環(huán)境法典調整范圍和環(huán)境法律關系的基本界定，〔79〕如哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護法典將立法重心放在自然資源保護上，在對之前面向資源利用的法律進行修改的同時對自然資源之間的相互依存關系給予全面考慮。參見格·吉·卡諾：《拉丁美洲開展自然資源立法的進展》，王正立譯，載《礦產保護與利用》1986年第1期。再如獨聯(lián)體生態(tài)示范法典開篇表明其用以調整自然資源使用領域、環(huán)境保護和生態(tài)安全保障領域的生態(tài)法律關系。參見劉洪巖、馬鑫：《獨聯(lián)體是怎樣為生態(tài)立法的？》，載《中國人大》2017年第23期。需要高度重視。

中國進入生態(tài)文明時代，環(huán)境保護的內涵與外延已經有了新的拓展，“人與自然是生命共同體”〔80〕習近平：《加強生態(tài)文明建設必須堅持的原則》（2018年5月18日），載《習近平談治國理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第360頁。的理念以及“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”〔81〕《中共十九屆五中全會在京舉行中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，載《人民日報》2020年10月30日，第1版。目標重新定義了“發(fā)展與保護”的關系，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也提出了全新的法治需求。隨著“大環(huán)?！备窬种饾u形成以及與之相適應的生態(tài)文明體制改革和機制轉型持續(xù)推進，〔82〕參見孫金龍、黃潤秋：《回顧光輝歷程 汲取奮進力量建設人與自然和諧共生的美麗中國》，載《光明日報》2021年6月22日，第6版。也需要有更能契合時代需求的法典名稱。在這樣的歷史條件下，將環(huán)境保護立法以污染防治法為主的立法模式“平移”至法典編纂，顯然不合適，環(huán)境立法領域的法典編纂更不能成為以某個部門職責為中心的法律匯編。

必須考慮的現(xiàn)實情況是，環(huán)境保護有關的法律在我國現(xiàn)行立法體系中分屬行政法、經濟法兩個部門。其中，污染防治立法的內容相對集中于環(huán)境監(jiān)管制度，大部分內容可納入法典編纂。而自然資源和能源立法則涉及權屬確定、開發(fā)利用以及交易等廣泛內容，有的自然資源和能源立法中，有關生態(tài)保護與節(jié)約利用的內容僅占其中很小部分，〔83〕如在共計53條的礦產資源法中僅有個別條款涉及環(huán)境保護，主要包括設立礦山企業(yè)時審批機關對其環(huán)境措施等進行審查（第15條）、關閉礦山時提出有關土地復墾和環(huán)境保護的資料報請審查批準（第21條）、開采礦產資源必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定防止污染環(huán)境（第32條）。但這部分內容對以可持續(xù)發(fā)展為價值目標的法典編纂不可或缺。這也從立法技術上提出了需要一個能夠統(tǒng)攝污染防治、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展相關立法的法典名稱。以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，有憲法依據，〔84〕憲法第26條第1款規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。既能彰顯生態(tài)文明時代特色，又能契合可持續(xù)發(fā)展目標價值，還能標識本質的基石概念，是最佳選擇。

值得注意的是，當前我國的生態(tài)文明體制改革還正在進行中，一些“補短板、強弱項”的生態(tài)環(huán)境立法還在研究制定過程中。這在客觀上要求環(huán)境法典編纂在注重確保體系穩(wěn)定的同時，必須保持對改革實踐的開放性。如前所述，環(huán)境法典編纂的任務主要在于將新時代國家戰(zhàn)略和憲法確定的“美麗中國”建設目標法律化，整合提升現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范的基本價值、共性原則，改變分散立法、分別立法所帶來的法律沖突和重疊等問題，形成具有基礎涵蓋力與綜合協(xié)調力的框架體系型環(huán)境法典。同時，也需要適當保留部分環(huán)境單行法，以規(guī)范處于復雜、變動狀態(tài)的局部領域，補充、完善和細化環(huán)境法典，并利用單行法進行適應性增刪或修正的簡便性，減少法典封閉、僵化等弊端。采取這種方式，也有利于妥善處理環(huán)境法典與民法典、刑法、訴訟法、生態(tài)環(huán)境政策、國際條約之間的關系。

（三）以可持續(xù)發(fā)展為價值目標，以“生態(tài)環(huán)境”為基石概念，以法律關系為體系化工具，構建環(huán)境法典框架體系

“目的是全部法律的創(chuàng)造者?！薄?5〕［美］E.博登海默：《法理學：法律哲學和法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第115頁。環(huán)境法典編纂以可持續(xù)發(fā)展為目的價值，統(tǒng)轄整個法典，其效力主要源自法典目的對可持續(xù)發(fā)展規(guī)范內涵之詮釋。與此同時，通過確定“生態(tài)環(huán)境”概念和環(huán)境法律關系，確保環(huán)境法典的內容完備與結構均衡，形成由“總則、污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責任編”的框架，〔86〕該結構是中國法學會環(huán)境資源法學研究會組織的“環(huán)境立法法典化研究”課題組的集體攻關成果，具體展開，參見汪勁：《論中國環(huán)境法典框架體系的構建和創(chuàng)新——以中國民法典框架體系為鑒》（未刊文）。全面呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展綜合決策、時空延拓、多元治理的方法論內涵，促進社會理性、生態(tài)理性與經濟理性在法典中的有機融合。

環(huán)境法典總則根據憲法確定的國家戰(zhàn)略，以2014年修訂的環(huán)境保護法為基礎，整合相關綜合性立法，總結生態(tài)文明體制改革新成果，結合時代、人民需求，抽象環(huán)境法體系中的共通性內容，確立環(huán)境法典的價值體系、調整范圍、基本原則、管理體制和治理體系、基本制度，形成總則與分則各編之間的統(tǒng)轄遵從關系?！?7〕參見孫憲忠：《中國民法典總則與分則之間的統(tǒng)轄遵從關系》，載《法學研究》2020年第3期。

在對法律規(guī)范“提取公因式”形成總則的基礎上，根據可持續(xù)發(fā)展的可持續(xù)經濟、可持續(xù)環(huán)境、可持續(xù)社會“三大支柱”，按照“保障人群健康”“維持生態(tài)平衡”“實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展”的順序，體現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境”所具有的生態(tài)系統(tǒng)平衡、自然資源的生態(tài)要素屬性、環(huán)境的資源屬性三重含義，形成面向社會可持續(xù)發(fā)展的污染控制編、確保生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)保護編、實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展的綠色低碳發(fā)展編。

最后是全過程保障可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境責任編。按照“風險預防—過程控制—損害救濟”〔88〕同前注〔44〕，呂忠梅、竇海陽文。的規(guī)制邏輯，建立環(huán)境法特有的責任體系。創(chuàng)設必要的銜接規(guī)則以實現(xiàn)行政救濟責任與民事救濟責任的無縫對接，同時對公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等新型訴訟類型予以整合，對環(huán)境領域的責任承擔方式、司法救濟程序等作出專門規(guī)定，體現(xiàn)環(huán)境法典實體法與程序法相銜接、行為法與裁判法相融合、保護法與促進法相統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展法特性。