李 鋒

（長沙城市發(fā)展集團有限公司，湖南 長沙 410000）

國土空間規(guī)劃分區(qū)是國土空間規(guī)劃的重要依據(jù)，也是國土空間規(guī)劃優(yōu)化的核心內(nèi)容。其能夠在經(jīng)濟社會發(fā)展以及自然條件基礎(chǔ)上對區(qū)域國土資源進行統(tǒng)籌開發(fā)利用，實現(xiàn)社會活動、經(jīng)濟活動與生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)發(fā)展，其具有較強的引導性、戰(zhàn)略性和約束性。

1 國土空間規(guī)劃意義與發(fā)展概述

我國的國土空間規(guī)劃有一個較長的發(fā)展過程，在總體發(fā)展中有三段進程和三種實施方式：第一段進程是工業(yè)化初期，城市規(guī)劃實施“一規(guī)統(tǒng)攬”方式；第二段進程是工業(yè)化中期，針對土地利用進行規(guī)劃，執(zhí)行“雙規(guī)協(xié)同”方式；第三段是新時期，細化了國土空間規(guī)劃，遵循國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體方向，在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，采用多規(guī)共管方式，合理進行國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)和環(huán)境規(guī)劃等各項規(guī)劃工作，并構(gòu)建相應的國土空間規(guī)劃體制。

2 國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)存在問題

2.1 治理體系

國土空間規(guī)劃與國家或地區(qū)政治、行政體制聯(lián)系緊密，包括空間發(fā)展、空間布局兩層內(nèi)容，具備綱領(lǐng)性和法定性的特征?，F(xiàn)有的各類各級法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等與建設(shè)“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系相矛盾，同時缺少統(tǒng)領(lǐng)國土空間規(guī)劃的主干法律、存在現(xiàn)有法律法規(guī)的要素不全、可操作性差等現(xiàn)象。

2.2 “短期發(fā)展”與“長期規(guī)劃”的錯位銜接

《若干意見》及相關(guān)配套文件要求，涉及空間利用的各類規(guī)劃的規(guī)劃期限統(tǒng)一至2035年，新時期國土空間規(guī)劃目標年為2035年，近期目標為2025年，遠景可展望至2050年，屬于長期性空間規(guī)劃，這就造成了兩者編制期限的錯位銜接問題。一方面，短期性的經(jīng)濟與社會發(fā)展要求無法提供長遠性的國土空間開發(fā)保護指導；另一方面，在本輪國土空間規(guī)劃編制期限內(nèi)需要經(jīng)過至少三個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的更替，容易造成發(fā)展意圖變化與空間管控是否調(diào)整的矛盾，從而導致“一張藍圖干到底”的動態(tài)變化［1］。

2.3 技術(shù)應用

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展為國土空間規(guī)劃的編制和實施帶來新的契機，國土空間規(guī)劃體系建設(shè)無疑將成為智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)性智慧項目，是一個全局性的自組織與他組織共存的巨型系統(tǒng)工程和改革工作過程，需要成熟、規(guī)范的技術(shù)支撐。數(shù)字孿生體、數(shù)據(jù)中臺等架構(gòu)和技術(shù)尚處于技術(shù)成熟度曲線的過高期望的峰值（PeakofInflatedExpectations），還需不斷沉淀和積累；5G通信的應用正處于推廣階段，二、三線城市的建設(shè)還需一定的時間；國土空間時空大數(shù)據(jù)平臺的主要支撐軟件GIS系統(tǒng)，國外軟件占據(jù)了較大市場份額。當前，國產(chǎn)替代化的需求對系統(tǒng)和平臺建設(shè)需要的計算、存儲、數(shù)據(jù)庫、中間件技術(shù)和設(shè)備提出更為迫切的要求。

2.4 數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全

新時期基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的國土空間規(guī)劃的編制和實施依賴于地理信息、測繪、規(guī)劃、交通、社會經(jīng)濟等相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的集成和共享也是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。從統(tǒng)計來看，國土空間規(guī)劃項目是智慧城市建設(shè)的一個智慧項目，但從政府開放數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，有11個省或自治區(qū)、3個直轄市建立了自己的省級行政大數(shù)據(jù)平臺，共有65個市建立了自己的市級行政大數(shù)據(jù)平臺，這種現(xiàn)狀與國家要求建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系（見《意見》）還有較大的差距。由于國土資源數(shù)據(jù)大多屬于保密數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享的同時，還要充分加強數(shù)據(jù)安全、隱私保護、數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)倫理等方面的研究和建設(shè)［2］。

3 對策與思考

3.1 健全與完善國土空間規(guī)劃法律體系、法制能力

1）立法本質(zhì)上，以提高現(xiàn)代化治理能力為目標，推動國土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展運用法律法規(guī)去完善國土空間規(guī)劃管理和治理能力，是國土空間規(guī)劃立法的根本出發(fā)點，相關(guān)的法律法規(guī)制度是國家法治體系現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的一環(huán)，是國土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展、治理能力全面提高、多部門參與、充分發(fā)揮國土空間治理效益的有力保障。因此，制定橫向全面兼顧，縱向上下銜接的《國土空間規(guī)劃法》是健全國土空間規(guī)劃法律體系的首要任務［3］。

2）法律關(guān)系上，強調(diào)《國土空間規(guī)劃法》與配套法律的無縫對接從規(guī)劃管理體系的頂層設(shè)計來看，合理劃分層級進行規(guī)劃管控是落實法律保障的重要手段。將許可事項和土地處置權(quán)力過于集中的下放給地方，容易使城市發(fā)展邊界無序擴張、國有土地資源浪費、環(huán)境治理效果不佳、農(nóng)田總量難以保證等問題。而將規(guī)劃的權(quán)力統(tǒng)一收至中央，又會造成審批程序繁雜，辦事效率低下、管理手段單一等問題。

3.2 強化頂層設(shè)計，理清各類規(guī)劃定位與分工

一方面，需要進一步明確國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃等規(guī)劃的編制內(nèi)容與深度要求，劃定清楚各類規(guī)劃的任務分工邊界，如國家發(fā)展規(guī)劃中對空間布局的深度要求，如何與國土空間規(guī)劃的空間布局要求相銜接，要預留規(guī)劃接口。另一方面，部門間仍存在職能分工的交叉現(xiàn)象，需要高位統(tǒng)籌，如當前生態(tài)環(huán)境部門推進的“三線一單”工作與自然資源部門推進的生態(tài)保護紅線劃定工作，兩項工作均從各自技術(shù)角度對自然資源進行評估，在一定程度上存在重復工作。再者，是城市設(shè)計的歸屬問題，鑒于城市設(shè)計特殊的空間屬性，自然資源部門從空間管控角度可以納入國土空間規(guī)劃體系，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門亦可以從開發(fā)建設(shè)、城市更新角度納入其部門職能管理范疇，這一問題需要從國家層面提出解決方案，減少部門間矛盾。僅從技術(shù)角度而言，針對城市立體空間建設(shè)管控，建議由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門會同自然資源部門共同負責建設(shè)方案審批工作，一旦審批通過，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責實施管理［5］。

4 結(jié)語

在當今新基建條件下，國家宏觀政策和技術(shù)發(fā)展為國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)帶來了新機遇，而國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)對于規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督起著舉足輕重的作用。通過分析建設(shè)國土空間規(guī)劃系統(tǒng)過程中存在的問題，提出在完善治理法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，制定出各部門統(tǒng)一的建設(shè)管理標準，運用人工智能、數(shù)字孿生、云計算等新技術(shù)手段，借助大數(shù)據(jù)分析和地理信息系統(tǒng)的海量數(shù)據(jù)支撐，實現(xiàn)多規(guī)合一，用一張藍圖管理國土空間規(guī)劃，以期實現(xiàn)規(guī)劃的最大效益。