馬 彪

(鐵道警察學(xué)院軌道交通安全保衛(wèi)系，450053，鄭州∥講師)

隨著我國(guó)城市軌道交通的飛速發(fā)展［1］，其安全問(wèn)題日益突出。近年來(lái)全球范圍內(nèi)發(fā)生在城市軌道交通區(qū)域內(nèi)的重大公共安全事件更是為我們敲響了警鐘［2］。國(guó)辦發(fā)［2018］13號(hào)《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)為“13號(hào)文”)明確要求建立健全城市軌道交通反恐防暴、內(nèi)部治安保衛(wèi)、消防安全等以安全防范(以下簡(jiǎn)為“安防”)為核心的標(biāo)準(zhǔn)體系。地方標(biāo)準(zhǔn)是城市軌道交通安防標(biāo)準(zhǔn)體系的重要補(bǔ)充，但從現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，該領(lǐng)域尚屬空白。因此，開(kāi)展安防地方標(biāo)準(zhǔn)制定的研究對(duì)于完善我國(guó)城市軌道交通安防標(biāo)準(zhǔn)體系，以及推動(dòng)城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作具有一定的參考意義。

1 城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)需求分析

1.1 推動(dòng)本區(qū)域城市軌道交通安防工程高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

我國(guó)近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了一系列專門(mén)針對(duì)城市軌道交通安全防范的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為城市軌道交通安防工程建設(shè)提供了技術(shù)支撐，也為管理單位履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)提供了主要依據(jù)。如GB 51151—2016《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)工程技術(shù)規(guī)范》［3］作為城市軌道交通安防層面的綱領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)各城市已經(jīng)建設(shè)和正在建設(shè)及規(guī)劃建設(shè)的軌道交通安防工程提供設(shè)計(jì)、招標(biāo)和實(shí)施依據(jù)，引領(lǐng)城市軌道交通安防行業(yè)健康快速發(fā)展［4］，各參與方都要遵照?qǐng)?zhí)行。在執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，需要出臺(tái)符合地方實(shí)際的地方標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)充。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是在全國(guó)范圍內(nèi)適用的標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)定要求屬于最低水平。我國(guó)幅員遼闊，各省市的自然條件、技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差別很大，且已開(kāi)通或即將開(kāi)通城市軌道交通的城市在客流量、安全形勢(shì)等方面也存在差異，部分城市需要對(duì)城市軌道交通安防工程建設(shè)提出更高要求，這就需要在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)本區(qū)域城市軌道交通安防工程高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。

1.2 加強(qiáng)人力防范

現(xiàn)行城市軌道交通安防國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)對(duì)技防、物防設(shè)施的技術(shù)性能要求進(jìn)行了規(guī)范，但涉及人防層面的內(nèi)容較少，考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、安全形勢(shì)不同，尚不能以同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。人力防范是城市軌道交通安防工程的重要組成部分，對(duì)諸如安保機(jī)構(gòu)設(shè)置、安保人員配備、應(yīng)急管理等內(nèi)容可通過(guò)出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行規(guī)范，既可彌補(bǔ)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不足，也使城市軌道交通運(yùn)營(yíng)單位在履行安全主體責(zé)任時(shí)有據(jù)可依。

1.3 警務(wù)保障設(shè)施規(guī)范化建設(shè)

13號(hào)文明確了城市軌道交通規(guī)劃涉及公共安全方面的設(shè)施設(shè)備和場(chǎng)地、用房等，要與城市軌道交通工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步投入使用，為公安機(jī)關(guān)城市軌道交通安保部門(mén)警務(wù)保障設(shè)施規(guī)范化建設(shè)提供了有力的政策支撐，但尚未明確具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)車站警務(wù)室面積、派出所選址、公安網(wǎng)絡(luò)帶寬等未做具體規(guī)定。部分城市軌道交通在新線建設(shè)時(shí)期對(duì)安全需求考慮不足，導(dǎo)致后期出現(xiàn)車站警務(wù)室空間狹小、派出所選址不合理等問(wèn)題，增加了后期運(yùn)營(yíng)的安全風(fēng)險(xiǎn)。出臺(tái)相關(guān)的地方標(biāo)準(zhǔn)可對(duì)警務(wù)保障設(shè)施建設(shè)予以規(guī)范，避免后期“欠賬”問(wèn)題發(fā)生。

2 制定城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)的注意事項(xiàng)

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市軌道交通建設(shè)速度的加快，部分城市相繼出臺(tái)了地方層次的安防標(biāo)準(zhǔn)，使得城市軌道交通安防標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)得到了快速發(fā)展。但同時(shí)也帶來(lái)一些問(wèn)題，如標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不完善、與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容重復(fù)較多、技術(shù)參數(shù)存在問(wèn)題，以及起草參與度不夠?qū)е潞笃跇?biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果低下等。這些問(wèn)題都成為困擾城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)發(fā)展的瓶頸，因此，在制定地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)注意如下問(wèn)題:

1)地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)家和省市相關(guān)法律法規(guī)、政策相協(xié)調(diào)。這是各地在制定城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)遵循的最基本原則。制定地方標(biāo)準(zhǔn)之前，應(yīng)充分掌握本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)、政策，做到相互銜接，避免脫節(jié)、沖突，讓標(biāo)準(zhǔn)能夠更好地為本區(qū)域行業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)支撐。

2)地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與現(xiàn)行相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有區(qū)別。制定地方標(biāo)準(zhǔn)前的首要工作是搜集、整理、參考相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，熟悉掌握國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的條文內(nèi)容、技術(shù)參數(shù)以及強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求等，以此作為制定地方標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，確保制定的地方標(biāo)準(zhǔn)與后兩者有所區(qū)別，突出地方特色，或者高于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求。

3)借鑒其他省市城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)驗(yàn)。制定地方標(biāo)準(zhǔn)前，前往已出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)的城市相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，了解標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題、注意的事項(xiàng)，以及標(biāo)準(zhǔn)條文說(shuō)明制定時(shí)的考慮等，既減少標(biāo)準(zhǔn)制定的工作量，提高效率，也可以確保制定的標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、完善，以及出臺(tái)后更具有實(shí)施性。上海、深圳、天津和北京等城市開(kāi)通城市軌道交通時(shí)間較早，在公共安全防范方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)安防工程的建設(shè)規(guī)模和水平要求較高，相繼出臺(tái)了地方層次的安防標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，隨著部分城市開(kāi)通城市軌道交通線路里程的不斷增加，以及網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的逐步實(shí)現(xiàn)，四川、鄭州等省市也根據(jù)本省市城市軌道交通實(shí)際出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表1)。各城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)具體涵蓋內(nèi)容見(jiàn)表2。

表1 我國(guó)部分城市出臺(tái)的城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statistics of security standards for local rail transit in some cities of China

表2 城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容Tab.2 Contents of local security standards for urban rail transit

4)廣泛參與。城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)的制定要做到廣泛征求意見(jiàn)，既要站在管理者的角度，也要從實(shí)施者的角度考慮，立足實(shí)用。城市軌道交通安全不是一家職責(zé)，而是多方參與的綜合治理體系，該內(nèi)容在13號(hào)文里也已經(jīng)明確:多元主體共同治理，做到政府主導(dǎo)、行業(yè)主管、部門(mén)監(jiān)管、企業(yè)主責(zé)、公眾參與，實(shí)現(xiàn)群防群治、協(xié)同共治，形成整體合力。在治理過(guò)程中，各主體之間難免因關(guān)注角度和追求目標(biāo)的不同產(chǎn)生矛盾和利益沖突，因此公安部門(mén)在牽頭制定城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分征求運(yùn)營(yíng)單位、交通、應(yīng)急、環(huán)境、發(fā)改等部門(mén)意見(jiàn)，并鼓勵(lì)科技企業(yè)、科研院所積極參與到標(biāo)準(zhǔn)的制定當(dāng)中。

3 城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)的制定要素

3.1 適用范圍

地方標(biāo)準(zhǔn)是某一地區(qū)范圍內(nèi)適用的標(biāo)準(zhǔn)，可以由市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)制定，也可以由省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)制定。當(dāng)前或未來(lái)一段時(shí)期，部分有一個(gè)或幾個(gè)城市開(kāi)通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的省份，在制定安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，并具體做到以下3點(diǎn):一是標(biāo)準(zhǔn)未來(lái)的適用范圍局限于市行政區(qū)域內(nèi)，其制定部門(mén)可以是市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)，也可以是省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容也只考慮本市實(shí)際情況即可;二是標(biāo)準(zhǔn)未來(lái)的適用范圍是省級(jí)行政區(qū)域，其制定部門(mén)是省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的考慮要做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因?yàn)椴糠质》萃瑫r(shí)有幾個(gè)城市開(kāi)通城市軌道交通，各市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、客流量等方面存在差異，標(biāo)準(zhǔn)送審前，應(yīng)充分向本省區(qū)域內(nèi)已開(kāi)通和未來(lái)要開(kāi)通城市軌道交通的城市相關(guān)行政主管部門(mén)、各運(yùn)營(yíng)單位等征求意見(jiàn)，確保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后的可實(shí)施性;三是部分省市制定安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要統(tǒng)籌考慮市域通勤運(yùn)輸方式，未來(lái)大都市圈內(nèi)城市軌道交通跨市、跨省運(yùn)行成為常態(tài)，制定地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也要綜合考慮相關(guān)省市在經(jīng)濟(jì)水平、客流量、科學(xué)技術(shù)發(fā)展等方面的差異，力求在防范系統(tǒng)、設(shè)施的技術(shù)性能要求上達(dá)到各方平衡。

3.2 防范對(duì)象

標(biāo)準(zhǔn)具體內(nèi)容要緊緊圍繞防范的對(duì)象進(jìn)行考慮，即城市軌道交通區(qū)域潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，具有較強(qiáng)的復(fù)雜性?，F(xiàn)有的研究成果［5-7］將其分為人員、設(shè)備、環(huán)境和管理等4類，《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理管理辦法》將運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分為設(shè)施監(jiān)測(cè)養(yǎng)護(hù)類風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備運(yùn)行維修類風(fēng)險(xiǎn)、行車組織類風(fēng)險(xiǎn)、客運(yùn)組織類風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行環(huán)境類風(fēng)險(xiǎn)等5大類，其中，既有設(shè)備故障、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，又面臨恐怖襲擊、個(gè)人極端犯罪等外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，任何一類風(fēng)險(xiǎn)的惡化都可能引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。制定城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不可能將各類風(fēng)險(xiǎn)的防范都考慮在內(nèi)，應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)某一類或幾類風(fēng)險(xiǎn)考慮相應(yīng)的防范措施，這一點(diǎn)在現(xiàn)有的地方安防標(biāo)準(zhǔn)中已得以體現(xiàn)(見(jiàn)表3)。

表3 城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)涉及的風(fēng)險(xiǎn)類型Tab.3 Risk types involved in local security standards for urban rail transit

3.3 重點(diǎn)目標(biāo)及部位分級(jí)

城市軌道交通具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)，局部安全事件極易升級(jí)和擴(kuò)散，產(chǎn)生重大安全威脅，因此需要防范的目標(biāo)、部位繁多，如車站(出入口、通道、站廳和站臺(tái)、辦公用房等)、行車線路、風(fēng)亭、變電站、運(yùn)營(yíng)控制中心、車輛基地等。突發(fā)事件發(fā)生的部位不同，造成的后果嚴(yán)重程度差距亦很大，對(duì)于應(yīng)急處置能力的要求也不盡相同，對(duì)應(yīng)采取的安防措施也不能一概而論。因此，重點(diǎn)目標(biāo)、部位是否進(jìn)行分級(jí)管理，是制定安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要考慮的一個(gè)因素。如不分級(jí)，表明城市軌道交通區(qū)域內(nèi)各目標(biāo)、部位重要性一致。若分級(jí)，可以從以下3方面進(jìn)行考慮:一是各重點(diǎn)目標(biāo)之間的重要性分級(jí)，如車站、運(yùn)營(yíng)列車、變電站、運(yùn)營(yíng)控制中心、車輛基地等目標(biāo)之間進(jìn)行重要性排序;二是各類型的城市軌道交通車站之間的重要性分級(jí)，如樞紐站、換乘站、一般站等;三是城市軌道交通車站內(nèi)部重點(diǎn)部位之間的重要性分級(jí)，如車站出入口、通道、站廳、站臺(tái)、設(shè)備用房等。

3.4 防范措施等級(jí)劃分

制定安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還需要考慮的一個(gè)重要方面，就是防范措施是否劃分等級(jí)的問(wèn)題。現(xiàn)行的部分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)防范措施實(shí)行了等級(jí)管理，但主要針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)類別是恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)，其他類型風(fēng)險(xiǎn)暫未體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。不同等級(jí)的防范措施，其寬松程度差距亦較大，且主要體現(xiàn)于人防層面。因此，標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)若不對(duì)防范措施進(jìn)行分級(jí)，則只需考慮日常防范措施即可。若進(jìn)行等級(jí)管理，可以考慮以下幾種情形:一是重要時(shí)期，如重大活動(dòng)、重大節(jié)日、重要階段等需要采取加強(qiáng)型防范措施;二是近期在城市軌道交通區(qū)域內(nèi)發(fā)生過(guò)公共安全事件且引起社會(huì)強(qiáng)烈反應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)在日常措施的基礎(chǔ)上加強(qiáng)防范;三是經(jīng)過(guò)公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)為有必要加強(qiáng)防范措施的情形。

3.5 安防系統(tǒng)的配置要求

根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》對(duì)于地方標(biāo)準(zhǔn)是否為推薦性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)屬性為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。另外，GB/T 1.1—2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分:標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》［8］規(guī)定:標(biāo)準(zhǔn)中的條款有要求、指示、推薦、允許和陳述之分，表述不同類型的條款使用的能愿動(dòng)詞不同。制定城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)亦是如此，在進(jìn)行安防系統(tǒng)配置時(shí)須重點(diǎn)考慮以下兩個(gè)因素:一是本行政區(qū)域內(nèi)安全形勢(shì)、客流量、經(jīng)濟(jì)承受能力等發(fā)展實(shí)際;二是現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)相關(guān)安防系統(tǒng)配置的要求。同時(shí)，安防系統(tǒng)既要避免配置不足，也要防止配置多余，造成不必要的投資浪費(fèi)。如DB 51/T 2529—2018《城市軌道交通公共安全防范需求規(guī)范》對(duì)于車站出入口要求設(shè)置防止人員非法入侵的柵欄門(mén)或卷簾門(mén)等隔離設(shè)施，并推薦安裝入侵探測(cè)裝置和聲光報(bào)警裝置。DB 4101/T 9.2—2019《反恐怖防范管理規(guī)范第2部分:地鐵》對(duì)于一級(jí)、二級(jí)目標(biāo)車站出入口要求設(shè)置防沖撞裝置，對(duì)于三級(jí)目標(biāo)車站出入口推薦設(shè)置防沖撞裝置。

3.6 安防系統(tǒng)的技術(shù)要求

城市軌道交通安防技術(shù)系統(tǒng)既要積極應(yīng)用新技術(shù)，滿足現(xiàn)代化和信息化的要求，又要綜合考慮技術(shù)的成熟度、可靠性等，做到經(jīng)濟(jì)合理。當(dāng)前我國(guó)發(fā)布了部分國(guó)家層面的城市軌道交通安防標(biāo)準(zhǔn)，在一定意義上規(guī)范了城市軌道交通建設(shè)，但由于各地實(shí)際發(fā)展情況存在差異，故對(duì)城市軌道交通安防系統(tǒng)的性能要求也有高低之分，其衡量依據(jù)可以現(xiàn)行城市軌道交通國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)。各地制定地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)城市軌道交通安防系統(tǒng)的技術(shù)性能要求不能低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求。另外，《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第5條規(guī)定:“地方標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求不得低于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)要求，并做到與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)配套?！币虼?，地方標(biāo)準(zhǔn)涉及的安防系統(tǒng)的技術(shù)性能至少要與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求持平，如條件允許，其部分系統(tǒng)性能要求應(yīng)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語(yǔ)

1)安防地方標(biāo)準(zhǔn)是城市軌道交通安防標(biāo)準(zhǔn)體系的重要補(bǔ)充，對(duì)于推動(dòng)城市軌道交通安防工程高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、人力防范加強(qiáng)、警用保障設(shè)施規(guī)范化建設(shè)具有重要作用。

2)制定城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到與國(guó)家和省市相關(guān)法律法規(guī)、政策相協(xié)調(diào)，并與現(xiàn)行相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有區(qū)別，同時(shí)應(yīng)借鑒其他省市城市軌道交通安防地方標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)驗(yàn)并廣泛征求各方意見(jiàn)。

3)各地在推動(dòng)城市軌道交通安防標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)考慮標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍、防范對(duì)象、重點(diǎn)目標(biāo)及部位分級(jí)、防范措施等級(jí)劃分、安防系統(tǒng)配置要求及安防技術(shù)系統(tǒng)性能要求等6個(gè)核心要素。