劉學(xué)

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

土地整治是盤(pán)活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張，加上對(duì)土地的不合理利用，造成耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降、土地污染等現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，這使得土地整治的受重視程度也逐漸提高，從農(nóng)用土地整理到土地開(kāi)發(fā)整理再到土地整治，都有了更大的投入。近年，我國(guó)土地整治的內(nèi)涵已經(jīng)逐步變?yōu)榱巳蛲恋鼐C合整治。2019 年底，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，要求從2020 年開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，統(tǒng)籌解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等問(wèn)題，著力打造試點(diǎn)區(qū)域集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間。

土地綜合整治工程完成后，各方面效益的實(shí)際情況是否與預(yù)期一致需進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)作為檢驗(yàn)項(xiàng)目決策目標(biāo)的正確性、合理性和實(shí)踐性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高項(xiàng)目決策管理水平的重要手段，是衡量土地整治是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也是土地綜合整治工作持續(xù)開(kāi)展和深化的重要參考依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作體系還不夠完善，國(guó)家也尚未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有必要進(jìn)行一系列的探索與嘗試，為下一階段的土地整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)提供借鑒和指導(dǎo)意義。研究嘗試構(gòu)建遼寧省全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法體系，為合理利用資金、提高投資效益、制定相關(guān)法律法規(guī)提供相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。

一、全域綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

1.全域土地綜合整治

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃為依據(jù)，因地制宜地進(jìn)行。

（1）農(nóng)用地整理。適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，統(tǒng)籌推進(jìn)低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提升改造等，增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。

（2）建設(shè)用地整理。統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地，有序開(kāi)展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地及其它低效閑置建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，提升農(nóng)村建設(shè)用地使用效益和集約化水平。

（3）鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治等，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能。

（4）鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)，充分挖掘鄉(xiāng)村自然和文化資源，保持鄉(xiāng)村特有的鄉(xiāng)土文化，注重傳統(tǒng)農(nóng)耕文化傳承，保護(hù)歷史文脈。

2.項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

全面客觀地分析已完成項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程、完成情況、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等的過(guò)程，得到客觀、可靠的評(píng)價(jià)結(jié)果后，就能準(zhǔn)確的判斷項(xiàng)目產(chǎn)生正向效益、預(yù)期目標(biāo)的完成情況，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不足和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為未來(lái)新項(xiàng)目的決策提供建議，為決策者制定科學(xué)的管理方案提供有用的參考依據(jù)。

3.全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)稱，是基于系統(tǒng)工程的方法對(duì)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工和收尾各階段工作及其變化的成因進(jìn)行全面的跟蹤、調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，明確在項(xiàng)目竣工2～3年內(nèi)，由綜合整治工程產(chǎn)生的實(shí)際效益，與預(yù)期相比的差距，然后分析可能的原因，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)后反饋給該項(xiàng)目或準(zhǔn)備新建的項(xiàng)目，及時(shí)糾正組織實(shí)施中的偏差，促使項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)正常化、持續(xù)化，提高綜合整治效率。

該評(píng)價(jià)主要包括經(jīng)濟(jì)效益后評(píng)價(jià)、社會(huì)效益后評(píng)價(jià)和生態(tài)效益后評(píng)價(jià)三項(xiàng)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)效益后評(píng)價(jià)是在投資估算的基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)估項(xiàng)目的生產(chǎn)成本、收入、稅金、利潤(rùn)、資金利潤(rùn)率和內(nèi)部效益率等進(jìn)行計(jì)算后，對(duì)項(xiàng)目的可行性給出評(píng)判，是綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中重要的組成部分。社會(huì)效益后評(píng)價(jià)是以國(guó)家提出的各項(xiàng)社會(huì)政策為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)和產(chǎn)生的影響及其與社會(huì)相互適應(yīng)性所作的系統(tǒng)性分析評(píng)估。生態(tài)效益后評(píng)價(jià)是指對(duì)項(xiàng)目從建設(shè)到生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)環(huán)境、生態(tài)所造成的影響進(jìn)行定性化和定量化的統(tǒng)計(jì)與描述。

二、全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的原則

為了科學(xué)評(píng)價(jià)全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后的各項(xiàng)內(nèi)容，必須建立一套科學(xué)的土地整治后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立土地整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則。

1.獨(dú)立性

后評(píng)價(jià)必須由第三方獨(dú)立完成，在評(píng)價(jià)過(guò)程中不受決策者、施工者、管理者、研究人員等的干擾，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性以及公正性。

2.公正性

要保證后評(píng)價(jià)以客觀事實(shí)為依據(jù)，不可因他人左右評(píng)價(jià)的結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)論要公正，要指出土地整治項(xiàng)目的存在的問(wèn)題并分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因。既要學(xué)習(xí)項(xiàng)目中的優(yōu)點(diǎn)，也要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

3.科學(xué)性

后評(píng)價(jià)要運(yùn)用科學(xué)的方法，依據(jù)科學(xué)的評(píng)價(jià)程序，建立合理的評(píng)價(jià)體系，收集的資料來(lái)源必須真實(shí)可靠，才能得到最科學(xué)的結(jié)果。

三、全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法的選擇

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的多指標(biāo)、多條件的綜合性評(píng)價(jià)。目前常用的土地整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)有對(duì)比法、邏輯框架法、成功度法和模糊綜合評(píng)價(jià)法等。

1.對(duì)比法

土地整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中的對(duì)比法主要分為前后對(duì)比和有無(wú)對(duì)比。前后對(duì)比主要是將整治項(xiàng)目完成后的實(shí)際效益與項(xiàng)目可行性報(bào)告中的預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，分析未完成部分的原因；有無(wú)對(duì)比主要是對(duì)整治前后的土地質(zhì)量、產(chǎn)生的效益等進(jìn)行對(duì)比。該方法可直觀地分析整治項(xiàng)目產(chǎn)生的影響和效益，但其較難得到精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，只是一個(gè)概念上的比較。

2.邏輯框架法

邏輯框架法是一種常用的以目標(biāo)為導(dǎo)向的后評(píng)價(jià)研究方法，它提供一整套互相關(guān)聯(lián)的元素，通過(guò)識(shí)別原因和結(jié)果的傳導(dǎo)機(jī)制和內(nèi)在聯(lián)系，關(guān)注項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的宏觀導(dǎo)向、利益各方在項(xiàng)目中的參與度和角色定位、全流程的監(jiān)控效益等方面的內(nèi)容。通過(guò)分析基于假設(shè)的原因和該原因?qū)е碌慕Y(jié)果，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管控和修正（表1）。

表1 邏輯框架的基本結(jié)構(gòu)

該方法主要依靠假設(shè)，但假設(shè)的條件較難控制。此外，該方法只能對(duì)政策做出一般分析，如進(jìn)行更深層次的分析，還需運(yùn)用其他方法。

3.成功度法

也稱專家打分法，以專家經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，結(jié)合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的各類指標(biāo)，對(duì)整治項(xiàng)目的成功程度做一個(gè)定性分析。該方法操作簡(jiǎn)單，結(jié)論明晰準(zhǔn)確，但必須在其他評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上進(jìn)行，且主觀性較強(qiáng)，比較適用于專家參與度高，前預(yù)測(cè)結(jié)果較準(zhǔn)確的項(xiàng)目。

4.模糊綜合評(píng)價(jià)法

基于模糊數(shù)學(xué)的評(píng)價(jià)方法，運(yùn)用精確的數(shù)字方法使模糊的評(píng)價(jià)對(duì)象發(fā)生變化，使定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，對(duì)指標(biāo)中的一些模糊性資料做出比較貼近實(shí)際和科學(xué)的定量評(píng)價(jià)。該方法具有結(jié)果明晰準(zhǔn)確、系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，適用于不能確定類型的問(wèn)題，是土地整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的有效方法。

通過(guò)對(duì)比分析以上四種常用的土地整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法，確定最適合的全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法是模糊綜合評(píng)價(jià)法。

四、全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

參考已有對(duì)于農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)效益評(píng)價(jià)的相關(guān)研究成果，根據(jù)遼寧省資源和環(huán)境特點(diǎn)，結(jié)合對(duì)土地整治方面的專家和自然資源部門(mén)相關(guān)人員的咨詢，確定評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括技術(shù)管理、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益4類。根據(jù)系統(tǒng)性、典型性、動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性、可操作性和綜合性原則，對(duì)4類評(píng)價(jià)內(nèi)容選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建目標(biāo)層-準(zhǔn)則層-指標(biāo)層的全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表2）。

根據(jù)構(gòu)建的全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選取合適的方法確定各指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用選定的模糊綜合評(píng)價(jià)法，通過(guò)建立評(píng)價(jià)因素集合、指標(biāo)權(quán)重集合、評(píng)價(jià)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)集合，構(gòu)建評(píng)價(jià)隸屬度矩陣，確定模糊算子來(lái)構(gòu)建多層次模糊評(píng)價(jià)模型，進(jìn)行全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)階段把盤(pán)活農(nóng)村土地，節(jié)約集約利用土地，建立生產(chǎn)、生活、生態(tài)深度融合的“三生空間”放在首要位置，這些任務(wù)的主要實(shí)現(xiàn)手段就是全域土地綜合整治，而正確精準(zhǔn)的綜合整治后項(xiàng)目評(píng)價(jià)就是保障全域土地綜合整治不斷向前發(fā)展的前提。建立一套適用于我國(guó)全域土地綜合整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法體系迫在眉睫且任重道遠(yuǎn)。