鄧 銳

李超骕*

2013年中國首次提出了“建立國家公園體制”這一理念[1]。國家公園體制是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)體系的主要制度設(shè)計(jì)。目前，我國正大力建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。然而，自然保護(hù)地體系的構(gòu)建僅憑國家公園層面的體制建設(shè)仍顯得單薄[2]：國家公園數(shù)量有限且保護(hù)地的生態(tài)級別較高，尺度較小或代表地方生態(tài)文化的區(qū)域一般不會(huì)被納入國家公園保護(hù)地的范疇。因此，有必要在構(gòu)建國家公園與自然保護(hù)地體系的同時(shí)，完善省域及區(qū)域?qū)哟蔚墓珗@體系，從而滿足地區(qū)的資源保護(hù)、休閑娛樂和環(huán)境教育需求，促進(jìn)國土空間可持續(xù)發(fā)展。

美國國家公園歷史悠久，其長期發(fā)展建立起一套較為完善的規(guī)劃體系。國內(nèi)外學(xué)者對美國公園的研究主要集中在國家公園層面，評析與探討美國國家公園體系建立的歷史演變[3]、美國國家公園的資源保護(hù)理念、規(guī)劃體系[4]等領(lǐng)域，研究視角較為宏觀；在州立公園的研究領(lǐng)域，劉海龍研究了美國州立公園體系的發(fā)展、特征與評估[5]，桂玲莉等研究了美國州立公園系統(tǒng)規(guī)劃的整體結(jié)構(gòu)[6]，對美國州立公園規(guī)劃的具體內(nèi)涵與政策意涵缺乏深入細(xì)致的案例探究。

與國家公園相比，美國州立公園在補(bǔ)充國家公園中保護(hù)自然生態(tài)的前提下，強(qiáng)調(diào)滿足州內(nèi)居民戶外休閑游憩的需求。由于審批難度較國家公園低很多，并且由州政府和其他資本共同運(yùn)營，州立公園數(shù)量和規(guī)模得到快速增長，并在美國公園體制中有著非常重要的位置。國家公園是從國家層面建立自然或文化遺產(chǎn)區(qū)域；而州立公園是從州的層面上建立起來的休憩娛樂場所和保護(hù)地，在分工上互相明確但又有相互補(bǔ)充的作用[7]。州立公園的出現(xiàn)拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)，緩解了區(qū)域級別的旅游休閑壓力，也促進(jìn)了教育與科研。

北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)發(fā)展歷史悠久，分類體系伴隨著州立公園法案的建立而逐步完善，成為美國最早一批有著完善規(guī)劃體系的州立公園系統(tǒng)，而州內(nèi)的米切爾公園亦是美國東南部第一個(gè)州立公園。雖然美國每個(gè)州可以根據(jù)自身的資源特色建立有針對性的州立公園規(guī)劃方案，但主要規(guī)劃方法和規(guī)劃管理框架是基本一致的。北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)作為美國最早一批完善的州立公園規(guī)劃體系，其規(guī)劃內(nèi)容與框架極具代表性與研究價(jià)值。因此，研究北卡羅來納州州立公園規(guī)劃管理有助于進(jìn)一步深入探究美國州立公園從宏觀規(guī)劃到具體布局與綜合管理狀況。而北卡羅來納州公園系統(tǒng)涵蓋豐富，包括州立公園、州立自然保護(hù)地、州立娛樂區(qū)、州立步道、州立河流和州立湖泊等多種州立公園系統(tǒng)類別[8]，其規(guī)劃體系涵蓋全州綜合戶外休閑規(guī)劃、系統(tǒng)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃和管理規(guī)劃，體系層次清晰內(nèi)容完善?；诖?，本文以美國北卡羅來納州州立公園為例，探析美國州立公園的規(guī)劃層級和規(guī)劃內(nèi)容，并簡析美國公園規(guī)劃的特征與要點(diǎn)，提出與健全我國公園規(guī)劃體系、改善規(guī)劃實(shí)施和管理相關(guān)的具體政策建議。

1 美國州立公園的定位

美國國家公園和州立公園分別有獨(dú)立的規(guī)劃與管理系統(tǒng)。從功能來講，國家公園的保護(hù)功能更加突出，是在保護(hù)的前提下為國民提供生態(tài)游憩服務(wù)。而州立公園則側(cè)重滿足本地居民的休閑、游憩需求；同時(shí)，州立公園對于廣大城市居民的可達(dá)性通常高于國家公園，在國家公園資源普遍不足的美國東海岸及廣袤的中部地區(qū)，州立公園是國家公園的重要補(bǔ)充。不同于城市公園，州立公園常會(huì)設(shè)立在本州歷史文化生態(tài)具有優(yōu)勢的區(qū)域，一般在郊區(qū)居多，能提供更多樣化的游憩活動(dòng)，是一種融合了城市休閑和保護(hù)地特征的公園類型。由此可見，州立公園的定位是承擔(dān)服務(wù)美國國民游憩活動(dòng)的主體，亦有補(bǔ)充保護(hù)本州重要的自然和文化遺產(chǎn)的職能[5]。

2 美國州立公園規(guī)劃層次

美國州立公園規(guī)劃體系通常是基于本州資源環(huán)境特點(diǎn)建立，州內(nèi)的多種類型公園與保護(hù)地系統(tǒng)都包含該規(guī)劃體系中。在規(guī)劃前期，通過GIS地理信息系統(tǒng)對全州公園進(jìn)行系統(tǒng)性評估，對州內(nèi)現(xiàn)有公園分布狀態(tài)進(jìn)行調(diào)查與分析并建立數(shù)據(jù)庫[9]，評估人口、土地與財(cái)政支出的關(guān)系；通過公眾參與過程確定公園規(guī)劃的優(yōu)先事項(xiàng)，并作為規(guī)劃各環(huán)節(jié)的重要參考。

州立公園規(guī)劃系統(tǒng)層級從總體到個(gè)體，由目標(biāo)提出到實(shí)施管理，有著完整的規(guī)劃層次和全面的法律保障。規(guī)劃體系依據(jù)聯(lián)邦層面的法律、法規(guī)以及州政府層面的法規(guī)進(jìn)行制定。州政府通過立法獲得財(cái)政支持并用于支出公園體系建設(shè)。

通過調(diào)研評估以及法律依托，使規(guī)劃的制定具有科學(xué)和法律的保障。如：全州綜合戶外休閑規(guī)劃(SCORP)作為州在城鄉(xiāng)社區(qū)、城市和地區(qū)中所有公共戶外休閑的指南，須每5年報(bào)備和更新一次SCORP，才有資格獲得水土保持基金的資助。

規(guī)劃的每一個(gè)層次是一定時(shí)期公園系統(tǒng)的優(yōu)化。具體而言，州立公園的規(guī)劃包括了規(guī)劃對象為整個(gè)州的全州綜合戶外休閑規(guī)劃、州立公園系統(tǒng)規(guī)劃和州立公園戰(zhàn)略規(guī)劃，以及針對個(gè)體公園的州立公園總體規(guī)劃和州立公園管理規(guī)劃(圖1)，形成了從近期到遠(yuǎn)期、從宏觀到微觀的動(dòng)態(tài)規(guī)劃體系。

圖1 美國州立公園規(guī)劃層次(作者繪)

3 北卡羅來納州州立公園概述

北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)創(chuàng)建于1916年，以米切爾山的保護(hù)和利用為目的建立了北卡羅來納州的第一個(gè)州立公園?！岸?zhàn)”后州立公園得到快速發(fā)展，建立了自然保護(hù)區(qū)域和自然遺產(chǎn)計(jì)劃。之后，隨著國家公園法案的落地，州立公園在政策、資金和土地利用上得到保障，在娛樂設(shè)施、歷史文化和環(huán)境教育方面發(fā)展迅速[10](圖2)?？梢?，州立公園的發(fā)展是伴隨著法制的健全、資金的流通、土地使用擴(kuò)展、環(huán)境教育發(fā)展而進(jìn)行的。

圖2 北卡羅來納州州立公園歷史發(fā)展(作者根據(jù)北卡羅來納州公園系統(tǒng)歷史文件繪制)

隨著公園的發(fā)展，公園的主要任務(wù)除了保護(hù)資源和環(huán)境外，更多的要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚徒膴蕵穲鏊瑫r(shí)也承擔(dān)著一部分教育研究的功能。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發(fā)展旅游、增加財(cái)政收入的需要[11]。

隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大以及政府和其他資金的支持，北卡羅來納州州立公園迅速發(fā)展，從狹義的以“州立公園”為名的自然區(qū)域擴(kuò)展到廣義的州立公園系統(tǒng)(圖3)。至2017年12月31日，北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)由79個(gè)單位組成。包括了六大類別：州立公園、州立自然保護(hù)地、州立娛樂區(qū)、州立步道、州立河流和州立湖泊。由北卡羅來納州的公園管理局(DPR)統(tǒng)籌規(guī)劃。具體管理方式有直屬管理類型和合作管理類型。多方合作是州立公園進(jìn)行組織管理的重要方式，目的在于更好地籌措資金與人員來保護(hù)自然資源。合作管理?xiàng)l款(co-management provisions)是多方合作參與治理的法律保障。

圖3 北卡羅來納州公園系統(tǒng)(作者根據(jù)北卡羅來納州公園系統(tǒng)規(guī)劃文件繪制)

公園管理局與土地信托組織合作幫助公園管理部門確定重要資源并聯(lián)系土地所有者，與基金組織的合作獲取項(xiàng)目資金資助，這可以在較短的期限內(nèi)獲得土地所有權(quán)或租售權(quán)并有了資金保障；公園管理局與科研組織或相關(guān)保護(hù)組織機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行自然資源修復(fù)與管理?？蒲袡C(jī)構(gòu)或相關(guān)組織通過向公園管理局進(jìn)行申請，得到調(diào)研的授權(quán)，所得資料用于后續(xù)資源庫的補(bǔ)充或自然資源修復(fù)管理；公園管理局與專業(yè)的商業(yè)經(jīng)銷商供應(yīng)商合作進(jìn)行商業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營，這個(gè)合作主要依靠特許經(jīng)營合同和商業(yè)使用授權(quán)來實(shí)現(xiàn)。目前有41個(gè)公園在北卡羅來納州公園管理局的直接管理下運(yùn)行，其余單位通過合作方式進(jìn)行管理運(yùn)營。

4 北卡羅來納州州立公園規(guī)劃內(nèi)容

美國國家公園體系的法律制度完善，規(guī)劃內(nèi)容和具體實(shí)施管理都在法律體系的準(zhǔn)則下進(jìn)行構(gòu)建。具體而言，美國國家公園的管理立法由多個(gè)層級構(gòu)成：1)國家公園基本法，適用于全國的國家公園系統(tǒng)，如《國家公園管理局組織法》；2)針對某個(gè)國家公園的專項(xiàng)立法；3)適用于所有公共土地和管理機(jī)構(gòu)的單行法，如《荒野法案》(The Wilderness Act)、《瀕危物種法案》(Endangered Species Act)[12]。這類全國性的國家公園立法一般不做新建設(shè)施的限制或禁止性規(guī)定，各州根據(jù)州情設(shè)置其他法律法規(guī)。北卡羅來納州根據(jù)《北卡羅來納州憲法》制定了《州立公園法》《北卡羅來納州道路規(guī)劃法》等。這些法規(guī)明確了州立公園系統(tǒng)的資源及其當(dāng)前用途，州立公園系統(tǒng)資源的使用預(yù)計(jì)趨勢，因此各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容都應(yīng)在這些法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

4.1 北卡羅來納州全州綜合戶外休閑規(guī)劃

自1965年聯(lián)邦土地和水利保護(hù)基金(LWCF)法通過以來，為了使各州有資格獲得水利保護(hù)基金的援助，需要制定一項(xiàng)全州范圍的綜合戶外休閑規(guī)劃(SCORP)，以解決與改善公共戶外休閑需求[13]。

州戶外休閑規(guī)劃的內(nèi)容由LWCF法案的計(jì)劃指南決定。主要包括評估該州戶外休閑資源和設(shè)施的需求和供應(yīng)；評估生態(tài)保護(hù)優(yōu)先事項(xiàng)；保障公眾參與執(zhí)行計(jì)劃；確定規(guī)劃過程和實(shí)施方法等。北卡羅來納州的戶外休閑規(guī)劃根據(jù)公眾調(diào)查結(jié)果確定該州未來需要重點(diǎn)規(guī)劃的戶外場所類型：線性公園、自然公園、文化歷史公園、社區(qū)公園以及野生動(dòng)物園和各類小徑和野餐場所，并制定發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，北卡羅來納州綜合戶外休閑規(guī)劃對州立公園的土地利用亦給出了明確的定位與發(fā)展指引：州立公園范圍內(nèi)80%以上的土地均須進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，另外少于20%的土地應(yīng)被高效地用于居民的戶外自然學(xué)習(xí)、野餐與露營、游泳與徒步等多元化的休閑與游憩活動(dòng)。

全州綜合戶外休閑規(guī)劃是州立公園規(guī)劃的綱領(lǐng)，是作為全州范圍內(nèi)游憩資源保護(hù)、規(guī)劃和發(fā)展的總體指導(dǎo)文件[14]。戶外休閑規(guī)劃的制定為其他規(guī)劃做出了基本的目標(biāo)導(dǎo)向，也提供了基礎(chǔ)的公眾調(diào)查信息。規(guī)劃的內(nèi)容和目標(biāo)指導(dǎo)其他規(guī)劃的開展和執(zhí)行。

4.2 北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)規(guī)劃

州立公園系統(tǒng)規(guī)劃關(guān)注全州范圍內(nèi)公園各個(gè)要素之間的相互關(guān)系與作用，強(qiáng)調(diào)州立公園作為一個(gè)系統(tǒng)的整體性和協(xié)同性。北卡羅來納州根據(jù)該州的州立公園法案要求，州立公園系統(tǒng)規(guī)劃于每5年編寫一次，其任務(wù)有：評估現(xiàn)有公園在全州范圍內(nèi)的作用；確定當(dāng)前州立公園系統(tǒng)中的不足并提出糾正建議；評價(jià)現(xiàn)有州立公園系統(tǒng)的資源及用途，識別由這些用途造成的沖突并提出解決方案；評估資源使用趨勢，詳細(xì)說明這些趨勢可能對州立公園系統(tǒng)產(chǎn)生的影響，并提出應(yīng)對方法[15]。

北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)規(guī)劃在規(guī)劃內(nèi)容上主要有3個(gè)板塊的內(nèi)容：保護(hù)自然和文化資源；評價(jià)現(xiàn)有州立公園的主題并加以利用；完善自然教育體系。

自然資源保護(hù)管理的主要目標(biāo)是對自然進(jìn)化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行長期保護(hù)[16]；文化資源管理的主要目標(biāo)是保護(hù)和保留具有歷史意義的特征。在自然資源保護(hù)管理中有以下幾類措施：生態(tài)燃燒措施、入侵物種管理、生態(tài)恢復(fù)策略、自然資源清單和檢測以及科學(xué)研究等(圖4)。

圖4 北卡羅來納州州立公園自然資源保護(hù)管理措施(作者根據(jù)北卡羅來納州州立公園系統(tǒng)規(guī)劃文件繪制)

為了讓每個(gè)州立公園的自然和文化資源能夠被充分保護(hù)和利用，北卡羅來納州成立了專門的委員會(huì)對本州的考古、地質(zhì)、風(fēng)景、娛樂和生物資源進(jìn)行評價(jià)，并根據(jù)公眾需求和評價(jià)結(jié)果對各個(gè)公園進(jìn)行主題劃分，這使每個(gè)公園能提供獨(dú)特的自然資源和公共娛樂項(xiàng)目。

自然教育體系規(guī)劃是美國州立公園系統(tǒng)規(guī)劃中不可缺少的一部分。大多數(shù)州立公園都有自己獨(dú)特的課程指南，稱為環(huán)境教育學(xué)習(xí)體驗(yàn)(EELEs)。EELEs與北卡羅來納州標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)課程相互配合，針對北卡羅來納州小學(xué)及初高中分年級及主題制定了相關(guān)課程，旨在提高學(xué)生探索科學(xué)、社會(huì)研究、生物和語言藝術(shù)方面的能力。

4.3 北卡羅來納州州立公園戰(zhàn)略規(guī)劃

州立公園戰(zhàn)略規(guī)劃的對象為全州州立公園，一般以5年為一個(gè)規(guī)劃周期對全州公園進(jìn)行戰(zhàn)略指引和宏觀方向把控。戰(zhàn)略規(guī)劃會(huì)提出州立公園的總體發(fā)展目標(biāo)，并提出相應(yīng)的行動(dòng)策略以及如何評價(jià)這些行動(dòng)實(shí)施的績效標(biāo)準(zhǔn)。

北卡羅來納州州立公園的戰(zhàn)略圍繞規(guī)劃與休閑娛樂、自然資源保護(hù)與利用以及教育科研進(jìn)行目標(biāo)制定，并包含了內(nèi)部運(yùn)營和管理的相關(guān)內(nèi)容。具體有：增加公園游樂設(shè)施可用性；優(yōu)化娛樂和休閑設(shè)施；改善自然和文化資源保護(hù)利用；培養(yǎng)高績效員工以及志愿者及資本運(yùn)營管理(圖5)。為了計(jì)劃的落實(shí)，戰(zhàn)略規(guī)劃還為以上目標(biāo)制定了評價(jià)方法，以年度為單位進(jìn)行評估和總結(jié)。

圖5 北卡羅來納州州立公園戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)及策略(作者根據(jù)北卡羅來納州州立公園戰(zhàn)略規(guī)劃文件繪制)

可以看出，北卡羅來納州州立公園的戰(zhàn)略規(guī)劃從目標(biāo)的制定到目標(biāo)的實(shí)施和評價(jià)有很強(qiáng)的可操作性。在內(nèi)容上除了結(jié)合系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容外還增加了管理方面的內(nèi)容，資本的介入讓州立公園土地利用最大化，培養(yǎng)高績效的員工和志愿者使公園內(nèi)部長久穩(wěn)定的發(fā)展。這樣從內(nèi)部和外部有效解決了公園運(yùn)營與管理的問題。

4.4 北卡羅來納州州立公園總體規(guī)劃和管理規(guī)劃

總體規(guī)劃和管理規(guī)劃的對象都為州立公園個(gè)體?？傮w規(guī)劃本質(zhì)上是公園發(fā)展的藍(lán)圖，會(huì)隨著公園自然資源和娛樂需求的發(fā)展而發(fā)展。管理規(guī)劃則更偏向于公園日常管理和運(yùn)營的指導(dǎo)手冊，為公園資源環(huán)境管理的優(yōu)先事項(xiàng)和特定管理方向提供概念管理框架，并與總體規(guī)劃的目標(biāo)相一致[17]。

總體規(guī)劃一般5年進(jìn)行一次調(diào)整，規(guī)劃內(nèi)容會(huì)根據(jù)每個(gè)公園自身開發(fā)情況而有所不同，但主要內(nèi)容都會(huì)包括如土地開發(fā)的評估、生態(tài)資源的評估、周邊社區(qū)與環(huán)境開發(fā)的評估、游憩場所的評估和擴(kuò)建以及公園基礎(chǔ)設(shè)施的完善等[18]。涉及的部門包括國家公園和娛樂管理部門、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、公園工作人員、國家公園咨詢委員會(huì)、社區(qū)、區(qū)域研討會(huì)負(fù)責(zé)部門以及項(xiàng)目網(wǎng)站負(fù)責(zé)部等。

管理規(guī)劃(General Management Plan，GMP)的主要目標(biāo)仍是圍繞著州立公園自然資源保護(hù)；推動(dòng)休閑娛樂系統(tǒng)；增加環(huán)境教育機(jī)會(huì)幾個(gè)方面進(jìn)行。北卡羅來納州的州立公園法案要求，每個(gè)屬于北卡羅來納州公園系統(tǒng)的單位都需設(shè)有單獨(dú)的管理規(guī)劃，每5年進(jìn)行修訂。在管理規(guī)劃修訂之前，會(huì)有管理規(guī)劃GMP會(huì)議，會(huì)議主要目的是了解游客和公園咨詢委員會(huì)(PAC)的意見，并結(jié)合公眾調(diào)查意見和其他公共會(huì)議數(shù)據(jù)最終生成管理規(guī)劃方案。管理規(guī)劃會(huì)根據(jù)系統(tǒng)規(guī)劃將公園進(jìn)行主題分類，對公園的現(xiàn)有資源和設(shè)施進(jìn)行分析，同時(shí)附上管理運(yùn)營說明[19]。

5 北卡羅來納州州立公園的規(guī)劃特點(diǎn)評析

5.1 多層次的規(guī)劃體系

北卡羅來納州州立公園點(diǎn)狀分布在全州各個(gè)區(qū)域，使其對于不同地區(qū)的居民均有較好的可達(dá)性，是對國家公園的重要補(bǔ)充。其同時(shí)具備重要的游憩娛樂價(jià)值，亦對區(qū)域生態(tài)環(huán)境和歷史文化有一定的保護(hù)作用。

1)全州綜合戶外休閑規(guī)劃是對不同綠地系統(tǒng)功能和娛樂活動(dòng)的平衡，對土地資源保護(hù)和娛樂活動(dòng)劃分進(jìn)行總體定位，屬于綜合性的框架規(guī)劃。其受到法律文件保護(hù)，全州需首先報(bào)備州立公園系統(tǒng)規(guī)劃才能獲得水土保持基金的資金資助，以此來確定全州休閑游憩類用地的土地利用方式，以便后續(xù)規(guī)劃。

2)州立公園系統(tǒng)規(guī)劃比戶外休閑規(guī)劃更加具體，內(nèi)容上偏重于全州范圍資源清單的梳理。它將全州范圍內(nèi)州立公園進(jìn)行資源整合，制定特色主題，以便更好地對資源進(jìn)行利用，達(dá)到休閑娛樂和生態(tài)文化保護(hù)的目的。

3)州立公園的戰(zhàn)略規(guī)劃是對全州綜合戶外休閑規(guī)劃和系統(tǒng)規(guī)劃的實(shí)施提出戰(zhàn)略行動(dòng)方法和具體的績效評價(jià)指標(biāo)，這樣便能更好地將規(guī)劃方案進(jìn)行落地。

4)州立公園的總體規(guī)劃是針對每個(gè)公園具體的規(guī)劃方案，為了確保方案的實(shí)施和后續(xù)公園運(yùn)營中的具體問題，每個(gè)州立公園亦有單獨(dú)的管理規(guī)劃。

5)總體而言，州立公園規(guī)劃體系以全州綜合戶外休閑規(guī)劃作為全州土地功能利用和管理休閑娛樂活動(dòng)的綱領(lǐng)文件，是州立公園系統(tǒng)利用國家財(cái)政基金的基礎(chǔ)，是先導(dǎo)性的規(guī)劃文件。州立公園系統(tǒng)規(guī)劃是以全州州立公園為對象的，圍繞資源系統(tǒng)進(jìn)行展開的規(guī)劃，與綜合戶外休閑規(guī)劃在對州立公園功能規(guī)劃上有著平行關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，戰(zhàn)略規(guī)劃對上述規(guī)劃的行動(dòng)方案進(jìn)行制定，對方案實(shí)施后如何評價(jià)進(jìn)行說明，在層次關(guān)系上有著自上而下的邏輯關(guān)系。在規(guī)劃層次的末端，是針對每個(gè)州立公園的總體規(guī)劃和管理規(guī)劃，其內(nèi)容是按照上層規(guī)劃提出的目標(biāo)和要求對每個(gè)州立公園的具體項(xiàng)目和運(yùn)營管理進(jìn)行規(guī)劃。

6)州立公園的規(guī)劃擁有完善的規(guī)劃層級，從宏觀到具體，從總體戶外活動(dòng)規(guī)劃到每個(gè)公園的管理規(guī)劃界限清晰，有著自上而下的規(guī)劃體系，同時(shí)在規(guī)劃內(nèi)容上也有平行的關(guān)系。多角度保證了州立公園規(guī)劃體系的正常運(yùn)行，且通過立法作為保障。每項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)具有關(guān)聯(lián)性和及時(shí)性，當(dāng)自然和文化資源情況變化時(shí)，各項(xiàng)規(guī)劃能及時(shí)調(diào)整，具有靈活性。規(guī)劃內(nèi)容上涵蓋了從規(guī)劃前調(diào)研到后期實(shí)施管理，這對項(xiàng)目的落實(shí)和運(yùn)營有重要意義。

5.2 獨(dú)立的綜合管理規(guī)劃

GMP是州立公園的每個(gè)具體單元都需要具備的獨(dú)立規(guī)劃。它的價(jià)值在于明確每個(gè)州立公園系統(tǒng)單位的功能、運(yùn)營方式以及向立法者和公眾明確公園具體計(jì)劃。GMP的設(shè)置使得每一個(gè)公園可以根據(jù)自己的資源特色和開發(fā)現(xiàn)狀進(jìn)行針對性管理，是美國州立公園從規(guī)劃到管理方式的重要體現(xiàn)。管理規(guī)劃分析每個(gè)公園的外部及內(nèi)部威脅并處理資本運(yùn)營需求，因此各公園管理部門可對管理規(guī)劃流程進(jìn)行修改，以便更加靈活地應(yīng)對突發(fā)情況。此外，GMP還承擔(dān)了每個(gè)公園在運(yùn)營管理中與游客溝通的重要職能，游客可以通過每個(gè)公園獨(dú)立的GMP的具體管理運(yùn)營內(nèi)容了解各公園的開發(fā)過程和運(yùn)營實(shí)施計(jì)劃，并將意見或建議反饋到公園管理部門以便制定新一輪的GMP，形成管理到規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)。

在全州層面上，州立公園的管理規(guī)劃會(huì)延續(xù)系統(tǒng)規(guī)劃的主要目標(biāo)，承接具體項(xiàng)目任務(wù)；并結(jié)合每個(gè)公園單位的具體情況將自身發(fā)展目標(biāo)反饋給全州的系統(tǒng)規(guī)劃，形成一個(gè)獨(dú)立個(gè)體到全州整體的協(xié)作規(guī)劃關(guān)系。

5.3 多方合作與協(xié)調(diào)

在保護(hù)當(dāng)?shù)刭Y源方面，北卡羅來納州與當(dāng)?shù)馗黝愋捅Ｗo(hù)組織有著密切合作。建立自然資源庫，讓公園管理局及時(shí)掌握州立公園的資源變化、生態(tài)變化、環(huán)境承載力等動(dòng)態(tài)信息，也為科學(xué)研究提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測、研究、評估、管理的綜合體系。在州立保護(hù)地的管理上，與多機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，如林業(yè)部門、漁業(yè)部門等，進(jìn)行合作管理。在土地開發(fā)管理上，地方土地信托基金可以幫助州立公園確定土地關(guān)系①，便于后期開發(fā)與管理。在娛樂休閑功能利用方面，商業(yè)機(jī)構(gòu)和各類私人組織與州立公園合作，進(jìn)行場地的租賃、設(shè)備的提供或者共同管理。在環(huán)境教育方面，設(shè)置多個(gè)環(huán)境教育中心，并與社區(qū)進(jìn)行合作，延續(xù)國家公園應(yīng)行使的教育職能，使得環(huán)境教育更貼近社區(qū)，為全州各地兒童提供方便；在科研方面，州立公園與大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)的合作，注重公園服務(wù)于科學(xué)，科學(xué)服務(wù)于公園的準(zhǔn)則[20]。

可見，在美國州立公園的規(guī)劃中，不僅有各級別的政府參與，還涉及社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)非營利組織、教育和科研機(jī)構(gòu)以及廣大群眾。這樣的多組織參與可以實(shí)現(xiàn)資金保障、人員保障、科研保障等，是推進(jìn)社會(huì)共同進(jìn)步的共贏措施。

5.4 基于線上線下的多元公眾參與

1969年通過的全國性的《環(huán)境政策法》明確要求將公眾參與機(jī)制納入規(guī)劃決策，因此不管是國家公園還是州立公園都充分保證了公眾參與性。

美國州立公園的公共參與作為規(guī)劃的重要部分，體現(xiàn)在規(guī)劃前期的公眾投入調(diào)查、規(guī)劃過程中公眾游憩意愿調(diào)查以及規(guī)劃管理實(shí)施中對招商的決策參與。公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)、會(huì)議和演講等多種途徑參與，參與范圍廣泛，參與度高。同時(shí)，從前期信息公開到咨詢結(jié)果的反饋和溝通都有固定程序和模式。在北卡羅來納州立公園的規(guī)劃中公眾參與主要有4個(gè)階段(圖6)。首先是宣傳，通過項(xiàng)目網(wǎng)站、新聞稿和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行；之后的階段為信息交流以及反饋?zhàn)稍?，主要通過開放日、聽課、公眾評論、社區(qū)小組等形式，過程中需與市民隨時(shí)溝通，讓市民了解項(xiàng)目的多種方案并提供咨詢，同時(shí)及時(shí)吸收市民的意見反饋；最后選擇最優(yōu)方案與公眾達(dá)成共識[21]。

圖6 北卡羅來納州州立公園公眾參與的4個(gè)階段(作者繪)

通過線上線下多元的參與方式讓信息途徑最大化，參與公民多元化。通過信息宣傳交流，到咨詢反饋，最后達(dá)成共識這樣的過程，讓公眾參與的有效性大大增加。這樣廣泛多元有效的參與，既可以讓民眾了解規(guī)劃的全過程，提升市民的責(zé)任感和支持度，也有助于形成對國家資源管理的廣泛投資[22]。

6 討論與啟示

美國州立公園系統(tǒng)建立歷史悠久，規(guī)劃系統(tǒng)完善。本文以美國北卡羅來納州州立公園為例，針對其規(guī)劃的內(nèi)容層級、特征與要點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)研議。值得注意的是，美國州立公園的規(guī)劃管理相對獨(dú)立，大多由州公園管理局主導(dǎo)，因此在管理和運(yùn)營中也面臨以下問題與挑戰(zhàn)。1)由于州政府和公園管理局在公園管理職權(quán)上有所交叉，如土地管理權(quán)限、自然資源保護(hù)與開發(fā)權(quán)限等，這會(huì)導(dǎo)致在土地開發(fā)管理中出現(xiàn)一些隱患。如州立公園立法中雖然禁止州政府為發(fā)展州立公園的休閑娛樂功能而損害生態(tài)環(huán)境，但沒有明確州政府參與自然資源管理的權(quán)力邊界，因此在面對部分資源敏感型的土地開發(fā)，政府和公園管理局會(huì)面臨保護(hù)與開發(fā)的矛盾。2)運(yùn)營維護(hù)資金不足亦是州立公園的常見問題，由于州立公園的資金一部分依靠土地信托組織與基金扶持，存在不確定性和不穩(wěn)定性。每年州政府的財(cái)政撥款一部分來源于聯(lián)邦，形成聯(lián)邦-州合作制的關(guān)系，因此州政府的財(cái)政來源也存在政治不穩(wěn)定的因素，這就造成州立公園運(yùn)營維護(hù)資金的問題。

雖然中美兩國公園系統(tǒng)在空間類型、與人居要素的相互關(guān)系、土地產(chǎn)權(quán)及利用等方面存在較大差異，但在生態(tài)保護(hù)、休憩與環(huán)境教育的主體目標(biāo)上是一致的，因此可考慮借鑒其經(jīng)驗(yàn)。目前我國在進(jìn)行公園體制改革中，省級層面體制建設(shè)仍有待完善，并亟須解決規(guī)劃體系和政策法規(guī)較為缺失、自然資源的保護(hù)歸屬不清以及開發(fā)和保護(hù)間的矛盾。須改變當(dāng)前省級公園重疊多牌設(shè)置、多頭管理的現(xiàn)象，建立統(tǒng)一的規(guī)劃框架及體系以保障和規(guī)范省級自然保護(hù)地。在這一過程中，應(yīng)打造完整的規(guī)劃體系、精準(zhǔn)定位規(guī)劃層次與對象，健全自上而下規(guī)劃體系的同時(shí)亦應(yīng)重視公園綜合管理規(guī)劃的編制；落實(shí)從國家層面到地方層面的相關(guān)法規(guī)和政策，并進(jìn)行責(zé)權(quán)細(xì)分。下放部分職權(quán)到地方政府，健全有省級特色的地方制度。協(xié)同各利益相關(guān)方綜合處理土地、資金、環(huán)境保護(hù)等多維度的問題，促成多元合作方案。此外，應(yīng)結(jié)合多種手段將公眾參與過程融入公園規(guī)劃的編制與決策。擴(kuò)展公眾參與渠道，通過網(wǎng)絡(luò)與社交媒體、公共咨詢等多種途徑豐富公眾參與途徑；同時(shí)建立完整的信息溝通和雙向反饋機(jī)制，促使公眾主動(dòng)有效地參與公園的規(guī)劃與管理。

注釋：

① 美國土地信托模式是開發(fā)者(委托人)購買一塊生地(raw land)，再將該土地所有權(quán)信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發(fā)行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場上的投資人，受益憑證代表對信托財(cái)產(chǎn)(土地所有權(quán))的受益權(quán)，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發(fā)者組成的公司。受托人收取租金，負(fù)有給受益憑證持有人固定報(bào)酬的義務(wù)，并將剩余租金用來買回受益憑證。