□ 劉小云 李 杰

綜合管廊是指城市中將各類管道集中埋設(shè)于地下的基礎(chǔ)設(shè)施，通過在城市地面以下開挖出一定長度的隧道空間，并將原本分散的供熱、給水、排水、通信、電力、燃?xì)獾雀鞣N管道整合在一起，同時配套設(shè)置相應(yīng)的檢修口、檢測系統(tǒng)及吊裝口，從而解決原本城市各類管道建設(shè)存在的規(guī)劃不統(tǒng)一、建設(shè)管理混亂等問題。城市綜合管廊建設(shè)是新形勢下城市發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作，對城市的建設(shè)和發(fā)展起著重要的支撐和引領(lǐng)作用，城市綜合管廊能否安全可靠并經(jīng)濟合理地運行，關(guān)系到城市基礎(chǔ)設(shè)施功能的正常發(fā)揮和未來可持續(xù)的發(fā)展，當(dāng)前城市綜合發(fā)展能力以及現(xiàn)代化建設(shè)，與城市綜合管廊服務(wù)水平高低密不可分。

在城市綜合管廊全生命周期管理過程中，規(guī)劃階段的科學(xué)管理是保障城市綜合管廊做好頂層設(shè)計與系統(tǒng)化設(shè)計的關(guān)鍵，可以在一定程度上避免城市綜合管廊建設(shè)的碎片化、零星化，能夠滿足城市建設(shè)與發(fā)展對市政配套基礎(chǔ)設(shè)施的要求[1]。從實踐上來看，由于城市綜合管廊項目在規(guī)劃階段的管理尚沒有形成統(tǒng)一的、規(guī)范的模式，政府在決定投資建設(shè)時應(yīng)秉持謹(jǐn)慎態(tài)度，避免盲目跟風(fēng)與激進(jìn)，防止出現(xiàn)投資效率的降低及資源的巨大浪費。

1 城市綜合管廊規(guī)劃階段管理存在的問題

城市綜合管廊規(guī)劃管理綜合性強，需要將涉及的國家層面宏觀規(guī)劃、地方國土空間總體、土地利用、各類管線建設(shè)中宏觀規(guī)劃和各管線技術(shù)規(guī)范等微觀的具體要求進(jìn)行有機整合[2]，明確建設(shè)區(qū)間、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)時序，研判初步建設(shè)方案，綜合管廊規(guī)劃管理體系如圖1所示。目前在城市綜合管廊的規(guī)劃管理中，仍存在規(guī)劃成果質(zhì)量不高，變更與調(diào)整規(guī)劃階段成果頻發(fā)，多部門管理、審批導(dǎo)致體系紊亂，城市綜合管廊建設(shè)情況信息更新不及時，實地建設(shè)對規(guī)劃成果不“按圖建設(shè)”，建成后仍出現(xiàn)管線“碰撞”，運行后部分管線無法入廊和投資回報期過長等問題[3]。

圖1 綜合管廊規(guī)劃管理體系

2 城市綜合管廊規(guī)劃階段管理存在問題的原因分析

2.1 城市綜合管廊規(guī)劃管理水平不高

高質(zhì)量的城市綜合管廊工程規(guī)劃成果，應(yīng)明確總體和分期建設(shè)規(guī)模，確保管廊的開發(fā)與現(xiàn)場管道的敷設(shè)不發(fā)生沖突，規(guī)劃編制效果滿足合理性及可行性的要求。

而在多數(shù)情況下的城市綜合管廊工程規(guī)劃編制過程中，由于任務(wù)量大、時間短，地下情況極為復(fù)雜，銜接與協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃中涉及城市綜合管廊規(guī)劃內(nèi)容與各類規(guī)劃困難。早期在地下管線開發(fā)建設(shè)過程中，政府有關(guān)部門未對地下管線的建設(shè)檔案進(jìn)行及時歸納移交，導(dǎo)致對地下管線底數(shù)不清，造成現(xiàn)行規(guī)劃編制成果與實際市政管線存在沖突。規(guī)劃主管部門專業(yè)技術(shù)人員缺乏，過于依賴規(guī)劃編制單位，無法給規(guī)劃編制單位提供行政角度指導(dǎo)。有的編制單位未仔細(xì)調(diào)研當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對城市綜合管廊規(guī)劃設(shè)計“紙上談兵”，受上述因素影響，規(guī)劃編制成果的合理性及可行性無法把控，規(guī)劃階段的管理工作質(zhì)量有待于提高和優(yōu)化。

2.2 影響城市綜合管廊規(guī)劃實施因素多

在城市建設(shè)未來發(fā)展部分無法預(yù)見的因素影響下，城市綜合管廊項目規(guī)劃階段能夠比較詳細(xì)地將建設(shè)成果繪制成“一張藍(lán)圖”，但存在較大的局限性，難以對整體布局實現(xiàn)行之有效的把控。影響城市綜合管廊規(guī)劃建設(shè)的因素包括檢修不徹底、新城區(qū)開發(fā)、市政項目建設(shè)、舊城區(qū)改造等現(xiàn)實因素，以及地方負(fù)責(zé)人重招商引資，而過于頻繁調(diào)整規(guī)劃成果或上級主管部門指導(dǎo)政策有變動。此外，隨著城市發(fā)展更新而衍生的新的功能配套也對城市綜合管廊規(guī)劃階段的管理提出了要求。

2.3 城市綜合管廊牽涉部門多且信息更新不及時

牽涉城市地下管線的綜合管理單位數(shù)量眾多，如水務(wù)公司、燃?xì)夤尽V電公司、電力公司和政府單位等，各產(chǎn)權(quán)管理單位自行承擔(dān)所屬管道的建設(shè)和運營維護(hù)，導(dǎo)致城市綜合管廊在管理過程中造成大量資源浪費，無法及時全面地記錄地下管線信息。

隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市綜合管廊項目也呈現(xiàn)出規(guī)劃系統(tǒng)化、建設(shè)復(fù)雜多元化、運營動態(tài)化等特征，這一變化對城市綜合管廊項目規(guī)劃工作要求更高，城市綜合管廊需確保規(guī)劃以及投入使用后具有時效性，避免因長期未更新而導(dǎo)致管廊規(guī)劃管理工作的滯后。當(dāng)前城市綜合管廊信息存在建設(shè)階段信息記錄不及時、新建項目信息更新不及時等問題，影響后續(xù)新建管廊的協(xié)調(diào)管理，降低綜合管廊的整體實際應(yīng)用價值。

2.4 政府對城市綜合管廊監(jiān)管缺位

城市綜合管廊規(guī)劃許可的決定應(yīng)是在進(jìn)行核對專項規(guī)劃、組織專家評審會等眾多流程后，綜合管廊的開工建設(shè)才不會出現(xiàn)較為嚴(yán)重的政策或技術(shù)問題。因城市綜合管廊項目的規(guī)劃許可管理審批涉及多個部門，如通管部門、電力部門、建設(shè)部門等職責(zé)范圍，容易導(dǎo)致多部門審批、多部門管理的問題。城市綜合管廊投入建設(shè)后，因政府監(jiān)管缺位，大多在建設(shè)完成甚至是在申請竣工規(guī)劃條件驗收后，規(guī)劃主管部門才發(fā)現(xiàn)綜合管廊項目在建設(shè)過程中出現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計隨意變更調(diào)整、無法按審批規(guī)劃要求落實到位的問題。

為優(yōu)化我國營商環(huán)境，政府部門大力推進(jìn)“放管服”改革，對審批尤其是類似綜合管廊公益性項目的審批推行承諾制審批，即在申請單位承諾符合規(guī)范規(guī)定情況下當(dāng)場獲得批復(fù)。倘若有關(guān)部門仍未開展事中事后監(jiān)管，或者事后監(jiān)管的抽查中未抽查到綜合管廊，將會降低綜合管廊的實際價值。

3 優(yōu)化城市綜合管廊規(guī)劃階段管理工作的建議

3.1 因地制宜編制城市綜合管廊專項規(guī)劃

城市綜合管廊的建設(shè)和完善是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。城市綜合管廊的建設(shè)涉及部門多、資金投入大、建設(shè)周期長、運營維護(hù)復(fù)雜，并且具有不可逆轉(zhuǎn)的顯著特征，因此要求在項目建設(shè)前期做好城市地下空間高質(zhì)量規(guī)劃、強化規(guī)劃階段的建設(shè)管理工作，充分利用有限的地下空間資源、合理地確定建設(shè)投資。此外，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，因此需要因地制宜地劃定規(guī)劃區(qū)域及建設(shè)規(guī)模。對于發(fā)展問題較多、經(jīng)濟實力較強的城市可進(jìn)行較大規(guī)模的規(guī)劃建設(shè)，但應(yīng)該從項目前期決策到實施包括具體的規(guī)劃設(shè)計階段都需要開展詳細(xì)的論證工作。就算有的城市目前沒有條件建設(shè)，也要結(jié)合城市國土空間總體規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，避免盲目開發(fā)建設(shè)，樹立城市建設(shè)全局意識和繪制長遠(yuǎn)藍(lán)圖。城市綜合管廊規(guī)劃需充分結(jié)合電網(wǎng)規(guī)劃、給水工程、燃?xì)夤こ?、防洪排澇、通信工程等市政專項?guī)劃，將當(dāng)前所需與未來發(fā)展需求進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。因地制宜強化管廊規(guī)劃成片成網(wǎng)的系統(tǒng)性以及對地下管線系統(tǒng)的統(tǒng)籌，構(gòu)建層次分明、結(jié)網(wǎng)成環(huán)、輻射整個城市的綜合管廊體系[4]。

3.2 加快構(gòu)建多規(guī)合一平臺

與一般的規(guī)劃項目不同，多規(guī)合一平臺本身不屬于一個規(guī)劃項目。多規(guī)合一平臺主要依據(jù)社會發(fā)展和國民經(jīng)濟規(guī)劃，更加注重“合一”的協(xié)調(diào)整合過程，“合一”不僅包括不同階段與不同部門之間的合一，還包括階段規(guī)劃與管理事權(quán)的整合，從而實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理[5]。綜上，多規(guī)合一的條件應(yīng)是生成一張規(guī)劃圖，所有的規(guī)劃都要在這一張圖的框架內(nèi)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行管理事權(quán)的劃分，只有這樣才能防止規(guī)劃與管理打架、空間規(guī)劃沖突等問題。從現(xiàn)在各地的多規(guī)合一成熟度看，廈門等城市“多規(guī)合一”平臺的經(jīng)驗已較為成熟，有些尚未開展該工作的地市可以借鑒學(xué)習(xí)。與以往建立項目庫方式不同，多規(guī)合一平臺通過構(gòu)建空間戰(zhàn)略管控規(guī)劃，統(tǒng)籌各規(guī)劃的關(guān)系，將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地邊界、用地分類標(biāo)準(zhǔn)三者進(jìn)行關(guān)聯(lián)，實時更新各規(guī)劃圖紙坐標(biāo)系，完成涵蓋整個城市的“一張藍(lán)圖”。

城市綜合管廊項目基于城市規(guī)劃“一張藍(lán)圖”，改進(jìn)項目生成機制，規(guī)劃統(tǒng)籌項目生成，建立市政地下管線一張圖、保密專網(wǎng)和協(xié)同平臺，確定管廊坐標(biāo)、標(biāo)高等數(shù)據(jù)，納入全區(qū)地下管線三維數(shù)據(jù)庫中，實現(xiàn)管廊與地下空間統(tǒng)籌，確保地上地下設(shè)施的落地。

3.3 制定與印發(fā)相關(guān)管廊政策

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部明確指出，要貫徹所有城市管線統(tǒng)一入廊的原則，禁止出現(xiàn)建設(shè)城市綜合管廊的同時，將各類管線埋設(shè)于管廊外。為確保城市綜合管廊項目立項、建設(shè)和運營任務(wù)能夠順利完成，需制定完善的管理方針。在已建管廊的區(qū)域，專項規(guī)劃中規(guī)定的所有管道必須按要求進(jìn)入廊道。為保證后期可持續(xù)建設(shè)，需制定嚴(yán)格管廊的管理政策。政府部門加強對管廊行政許可的監(jiān)管，要求在城市綜合管廊內(nèi)預(yù)設(shè)好有關(guān)管線位置，必須統(tǒng)一進(jìn)入地下綜合管廊，否則規(guī)劃主管和建設(shè)主管部門在核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證時不予通過，道路監(jiān)管部門不允許進(jìn)行道路開挖，行政執(zhí)法部門將嚴(yán)格執(zhí)行管道違法建設(shè)執(zhí)法，確保各類管道有序進(jìn)入；各級政府及相關(guān)部門按照實施方案中各自職責(zé)協(xié)作促進(jìn)管線入廊，加強協(xié)同監(jiān)管、上下聯(lián)動、橫向聯(lián)通，確保管線入廊工作能夠順利完成。

3.4 規(guī)范政府及相關(guān)部門管理與監(jiān)督

城市綜合管廊在審批、管理與監(jiān)督過程中，各地市政府及相關(guān)部門之間不能各自為政，要以工作作風(fēng)和工作觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點，注重多部門的協(xié)調(diào)配合[6]。落實具體工作時，要明確具體牽頭單位以及職責(zé)劃分，避免多頭管理及多頭審批現(xiàn)象的產(chǎn)生；深化“放管服”城市綜合管廊的規(guī)劃審批改革的同時，還應(yīng)加強其事中事后監(jiān)管，合理配置行政資源，更多向事中事后監(jiān)管傾斜。當(dāng)前我國優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革的重要任務(wù)就是加強事中事后監(jiān)管，這對于激發(fā)當(dāng)前市場的活力、降低下行壓力意義重大。同時，還應(yīng)加大城市綜合管廊的事中事后抽查力度，確保城市綜合管廊真正服務(wù)到城市。推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、終身禁入等懲戒機制，把事中事后監(jiān)管的結(jié)果聯(lián)系起來，確保城市綜合管廊規(guī)劃管理成為城市規(guī)劃管理的基石。

城市綜合管廊項目完成情況應(yīng)作為政府部門考核評價的指標(biāo)之一，建立有效的監(jiān)督制度，并定時定人對城市綜合管廊項目進(jìn)展情況進(jìn)行專項督查。各地下管線行業(yè)主管部門、管理單位等要履職盡責(zé)，加強合作，通力合作平穩(wěn)推進(jìn)城市綜合管廊項目，協(xié)助政府部門開展好對應(yīng)地下管線入廊工作。

4 結(jié)論

城市綜合管廊作為城市市政道路地下空間開發(fā)與利用的要點之一，為了確保其在建設(shè)用地范圍內(nèi)的合規(guī)合理化，需要合理解決城市空間規(guī)劃與市政管道發(fā)展間的矛盾，還要對地下空間進(jìn)行高效集約化利用[7]。城市綜合管廊的規(guī)劃與管理，與整個城市發(fā)展直接相關(guān)，也與人們的日常生活密不可分，我們必須提高整個城市綜合管廊的規(guī)劃管理水平，針對規(guī)劃階段存在的各類問題進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化，從而提升城市綜合管廊的規(guī)劃管理水平。