汪靜輝 包佳美

【摘要】進入21世紀以后，公共衛(wèi)生事件對全球人類健康和社會發(fā)展構(gòu)成的威脅持續(xù)存在，2003年的嚴重急性呼吸綜合征，2009年H1N1人感染高致病性禽流感以及2019年新型冠狀肺炎疫情均給人們的生命安全帶來了嚴重危害。而社區(qū)是預(yù)防和應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的前沿陣地，社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。作為居民集中居住的地方，社區(qū)必須具有一套能夠應(yīng)付公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急措施，以減少其帶來的危害。在此次新冠肺炎疫情中，社區(qū)應(yīng)急發(fā)揮了很大的作用。但在疫情防控逐漸進入常態(tài)化的背景下，社區(qū)應(yīng)急的問題也逐漸顯露。在疫情防控常態(tài)化下以及未來可能發(fā)生的公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)的應(yīng)急機制該如何發(fā)展與改進，是一個值得探討的問題。

【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生事件;社區(qū);應(yīng)急機制

1.相關(guān)定義

1.1公共衛(wèi)生事件：是指對社會公眾健康造成或可能造成嚴重損害的事件，它可以包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒及其他嚴重影響公眾健康的事件。

1.2社區(qū)：是在一定地域范圍內(nèi)有若干社會群體或社會組織在生活上相互關(guān)聯(lián)的社會生活共同體，其基本要素包括一定數(shù)量的人口、一定范圍的地域、一定規(guī)模的設(shè)施、一定特征的文化、一定類型的組織。社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)單元，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)高度重視社區(qū)的基礎(chǔ)平臺作用。

1.3應(yīng)急機制：指針對特殊事件、突發(fā)事件的緊急處理機制，屬于一種應(yīng)急預(yù)案，事先做好防備及應(yīng)對策略，避免事件進一步擴大或事態(tài)加重，使損失最大化減小。

1.4三者之間的關(guān)系：在基礎(chǔ)公共設(shè)施越來越普及的社區(qū)中，科學(xué)、完善的應(yīng)急機制能有效避免重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生或減小其對居民生產(chǎn)、生活的影響。

2.研究現(xiàn)狀

2.1國外社區(qū)應(yīng)急機制研究現(xiàn)狀

目前，隨著公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)，全球范圍內(nèi)已有很多國家基于社區(qū)開始對應(yīng)急管理機制進行轉(zhuǎn)型，并取得了寶貴經(jīng)驗。在美國，整套應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦、州、縣、市和社區(qū)5個級別的機構(gòu)組成，并對于應(yīng)急管理機制的研究起步早，發(fā)展較完善，曾在2011年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）就提出了“全社區(qū)”應(yīng)急管理模式，其認為社區(qū)在應(yīng)急管理中不應(yīng)僅僅是被動響應(yīng)，而更應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)”作用，這樣就避免了因權(quán)力過分集中在上級應(yīng)急管理部門而導(dǎo)致社區(qū)公眾對應(yīng)急管理部門的過分依賴;在社區(qū)資源方面，F(xiàn)EMA充分認識到社區(qū)具備豐富的人力、物力等資源，強調(diào)應(yīng)充分利用，并實現(xiàn)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理等新理念，從中可以看出，美國的應(yīng)急管理呈現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化的特點。但是，盡管美國的應(yīng)急管理體系已較完善，也依舊沒能很好地應(yīng)對此次新冠肺炎疫情，截至現(xiàn)在，美國的死亡病例已超五十多萬，前總統(tǒng)特朗普對疫情帶來的危害意識不足，導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急缺乏戰(zhàn)略上的有效領(lǐng)導(dǎo)，再加上社區(qū)防疫資源嚴重匱乏，社區(qū)無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，即使是世界大國，美國至今也沒有完美的社區(qū)應(yīng)急機制。

此外，加拿大、日本等國家的應(yīng)急管理體系均有三級構(gòu)成，在加拿大，應(yīng)急管理體制由聯(lián)邦、省和市郡（社區(qū)）三級組成。聯(lián)邦設(shè)置公共安全部以負責(zé)聯(lián)邦應(yīng)急管理，其下屬的政府應(yīng)對中心處于國家應(yīng)急管理體系的核心位置，負責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理，其應(yīng)急管理體系法制健全，具有標準化、效率高等特點。在日本，應(yīng)急管理體系由中央、都道府縣、市町村三級組成，有全面、立體、綜合的突發(fā)性事件響應(yīng)的機構(gòu)體系和管理架構(gòu)。但是，對于此次新冠疫情的防控，國外社區(qū)大部分還是借鑒中國經(jīng)驗，說明國外的社區(qū)應(yīng)急機制仍存在很多問題。需要指出的是，現(xiàn)階段國外對于公共衛(wèi)生事件社區(qū)應(yīng)急機制的研究還不多見，社區(qū)如何應(yīng)急公共衛(wèi)生事件仍是一個急需解決的問題。

2.2我國的應(yīng)急機制

目前我國應(yīng)急機制建設(shè)包括領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、應(yīng)急指揮機構(gòu)、辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)等，其主要內(nèi)容和作用功能為預(yù)警監(jiān)測、信息公開、預(yù)防準備、應(yīng)急保證、指揮調(diào)度，調(diào)整評估等程序。習(xí)近平總書記在十九大報告中強 調(diào)了“堅持總體國家安全觀”，并做出了重要部署，應(yīng)急管理廳（局）等專業(yè)機構(gòu)建立了24小時在崗值班值守工作機制，制定了部門應(yīng)急預(yù) 案和災(zāi)種響應(yīng)手冊等，有助于地方政府穩(wěn)妥且熟練地處理突發(fā)公共事件。

另外各社區(qū)在統(tǒng)一的部署和指揮下，開展相關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的健康法制教育、宣傳甚至科普，社會范圍內(nèi)動員群眾參與提高防范意識。

2.3我國應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀

在此次新冠疫情的防控中，我國社區(qū)發(fā)揮了不可或缺的作用，組建應(yīng)急防控小組、管控社區(qū)人員和車輛的出入、對社區(qū)進行日常消毒、初步篩查發(fā)熱患者、積極配合上級指揮等，既防止了外來病例傳入，又阻止了社區(qū)內(nèi)的疫情傳播，對新冠疫情的防控起了很關(guān)鍵的作用。但是隨著疫情形勢的好轉(zhuǎn)和對社區(qū)應(yīng)急機制的研究深入，我國社區(qū)應(yīng)急機制存在的問題也逐漸暴露，比如資源匱乏，社區(qū)的經(jīng)濟來源主要是政府補貼和基本費用的收取，導(dǎo)致很多社區(qū)在資源和財力方面不具備優(yōu)勢。其次是責(zé)任劃分不清，由于人力資源缺乏，一人管理大片區(qū)域，大部分社區(qū)防疫人員來自民眾組織，調(diào)動性大，再加上我國目前對于社區(qū)管理的績效評估等相關(guān)機制使得內(nèi)外職責(zé)無法得到明確細化，致使社區(qū)不能最大化發(fā)揮功能，常常出現(xiàn)防疫流于形式的情況。再者就是社會認同度低，很多民眾不重視不配合社區(qū)應(yīng)急，甚至敷衍、擾亂社區(qū)應(yīng)急，我們?？吹饺罕娕c社區(qū)防疫人員發(fā)生沖突的事件，居民對社區(qū)公共衛(wèi)生事件管理認同度低是防疫的一個阻礙因素，也是疫情防控進入常態(tài)化后需要重視的問題。

大量文獻研究表明，我國采取“專事專辦”的應(yīng)急管理體制，應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)分散在不同的政府職能部門，即使設(shè)立了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議、政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)等方式解決跨部門協(xié)調(diào)障礙，“碎片化”問題依舊突出。在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制中，有學(xué)者指出應(yīng)急機制缺乏創(chuàng)新和信息化、缺乏當?shù)卣闹匾暫捅O(jiān)督、應(yīng)用不到位和機制本身存在缺陷等問題。而在社區(qū)應(yīng)急方面，結(jié)構(gòu)完整、功能健全的組織體系還沒有構(gòu)成，大部分社區(qū)應(yīng)急管理是臨時組建的，其組織力量嚴重不足，人力物力供給滯后。此外，社區(qū)應(yīng)急管理缺乏規(guī)范化指導(dǎo)，管理工作和管理行為的法治化程度不高，管理的程序不規(guī)范等。

習(xí)近平強調(diào)，完善重大疫情防控體制機制健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。

2.4面對公共衛(wèi)生事件時社區(qū)應(yīng)急機制發(fā)展趨勢

現(xiàn)代信息技術(shù)引入公共治理領(lǐng)域改變了社會治理共同體間的互動關(guān)系和互動模式，拓展了社會治理的新視野。健康碼、疫情實時更新地圖為本次疫情防控工作立下了汗馬功勞，利用科技精確應(yīng)急防控已成為應(yīng)急機制大勢所趨。湘雅醫(yī)院副院長陳子華提倡“堅持科學(xué)防控”，有關(guān)部門應(yīng)及時公開信息，加強政策解讀，加強對群眾防控知識的普及和宣傳防控。對防控人員培訓(xùn)加強：加強對基層社區(qū)醫(yī)護人員的專業(yè)培訓(xùn)，不僅提升其專業(yè)能力，為百姓提供社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，并且能做到在重大公共衛(wèi)生安全事件爆發(fā)時的及時預(yù)防與管控。制定基于重大傳染病的應(yīng)急、防治培訓(xùn)計劃，還要根據(jù)以往的重大傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急管理案例經(jīng)驗來編寫培訓(xùn)教材，長此以往，我國基層衛(wèi)生健康保障得到加強。完善規(guī)章制度：依法有序開展社區(qū)防控 ，構(gòu)建和諧社區(qū) ，實現(xiàn)社區(qū)治理方式法治化。推行相關(guān)法律法規(guī)， 工作人員職責(zé)與權(quán)力越來越明確，更有助于防疫工作的開展。

3.總結(jié)與展望

綜合上述文獻可知，構(gòu)建人類命運共同體是世界發(fā)展的必然趨勢，故而社區(qū)公共衛(wèi)生事件也逐步被人們關(guān)注。從國家報告病例中我們可得出世界上還有許多未被確認的病例，它們正以各種途徑在社區(qū)內(nèi)繁殖與傳播，危害人體的健康、生活，故社區(qū)是促使公共衛(wèi)生事件發(fā)生發(fā)展的關(guān)鍵。擁有良好的社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制能有效減緩或阻礙病原體的傳播。如何制定完善的應(yīng)急機制，越來越值得人們的思考。而在當今世界，縱然各國依據(jù)自己的國情出臺了不同的應(yīng)急機制，但在應(yīng)急體制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急流程等方面仍存在缺陷。以COVID-19感染為例，美國雖然響應(yīng)了應(yīng)急機制，但其受感染人數(shù)仍然難以遏制。雖然在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國通過封鎖疫源地、綠碼登記與體溫測量來切斷傳播途徑，以及積極研發(fā)疫苗來保護易感人群等措施，有效阻止了感染人數(shù)的攀升，減少了損失。但從此次疫情防控中我們?nèi)阅芸闯鰬?yīng)急機制的缺陷，特別是在社區(qū)這一塊，社區(qū)應(yīng)急缺乏規(guī)范化管理、應(yīng)急資金短缺和物質(zhì)匱乏、社會認同度低等問題尤為突出。在之后的發(fā)展中，社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制將向數(shù)字化時代發(fā)展。但如何運用好取得信息的便利以及進一步完善、細化社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制，減少損失，是在經(jīng)歷此次疫情后，現(xiàn)今人們需要反思的問題。

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[作者簡介]

【1】汪靜輝（2000～），女，?？疲谛Ｉ?，專業(yè)為臨床醫(yī)學(xué)

【1】包佳美（2001～），女，本科，在校生，專業(yè)為兒科學(xué)