文/曾凡軍 潘懿

基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點，基層有效治理的實現(xiàn)有賴于基層治理共同體的整體性建構(gòu)。近年來，基層治理在理論探究和實踐探索上取得了較大成就，但在部分領(lǐng)域存在基層治理怪象——碎片化現(xiàn)象，并滋生一系列問題，影響基層社會應(yīng)急治理效果和整體性智治的實現(xiàn)。如何真切描述基層治理碎片化現(xiàn)象，如何深究其根源，通過何種策略破解碎片化，實現(xiàn)逆部門化、逆碎片化治理，是基層治理中急需解決的問題。本研究以整體性治理理論為分析框架，從理念、主體、制度、機制、責(zé)任和技術(shù)等六個層面，對科層模式下的基層碎片化治理予以揭示和反思，提出逆碎片化治理的策略，建構(gòu)基層整體性治理共同體，實現(xiàn)基層整體性應(yīng)急治理和基層整體性智治。

詬病揭示：基層治理碎片化

整體性治理理論以滿足公民需求為主導(dǎo)治理理念，以多元主體共治為治理結(jié)構(gòu)，以協(xié)調(diào)、整合和信任為治理機制，以整體性制度和責(zé)任為治理保障，以信息技術(shù)為治理手段，是充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府組織運作模式，其敵人是“碎片化”。近年來，基層治理成就有目共睹，但在部分領(lǐng)域存在碎片化現(xiàn)象。

（一）基層治理理念碎片化

基層治理理念由基層治理主體得以呈現(xiàn)，不同基層治理主體所表現(xiàn)出的治理理念迥異。作為基層治理核心主體的基層政府受制于“政治晉升錦標(biāo)賽體制”和“目標(biāo)責(zé)任制”，基層執(zhí)政者竭盡全力在盡可能短的期限內(nèi)完成錦標(biāo)賽“競賽項目”和目標(biāo)責(zé)任制中的各項指標(biāo)，踐行著“GDP增長—政績凸顯—官員憑功升遷”的邏輯。民眾則更多謀求個體和家族在基層組織結(jié)構(gòu)中的地位提升和利益實現(xiàn)，在“事不關(guān)己”的問題上成為“沉默的大多數(shù)”。作為體制外精英的鄉(xiāng)賢憑借長期累積的家族勢力成為體制內(nèi)精英實現(xiàn)基層有效治理的重要力量，家族利益最大化現(xiàn)象嚴重影響基層民主選舉和基層自治。作為體制外精英的企業(yè)主，與體制內(nèi)精英保持著較強的“共謀”關(guān)系，依托其體制內(nèi)資源“吸附力”和體制外資源“整合力”實現(xiàn)個體效益最大化。社會組織因發(fā)育不良和常態(tài)化的“斷糧危機”，只求自保的思維較為突出。可見，基層治理主體共同體精神缺失，致使基層治理價值沖突和理念碎片化。

（二）基層治理主體結(jié)構(gòu)碎片化

基層治理主體包括基層政府、基層組織、基層民眾、體制外精英、社會組織、企業(yè)等?；鶎又卫砑姺睆?fù)雜，治理場域涉及面甚廣，需要多主體通力協(xié)作。目前，基層政府是最活躍的主體，基層民眾則處于相對被動的狀態(tài)。農(nóng)村稅費改革后基層出現(xiàn)“懸浮化”，基層政府體制外資源輸入不足和財力補給機制缺失，基層激勵杠桿喪失，基層民眾和體制外精英紛紛外出謀生，基層治理缺位和不在場等現(xiàn)象較為普遍。社會組織大多先天不足，缺精英、缺資金、缺技術(shù)，社會影響力不足，參與度較低。具有天然逐利性的企業(yè)和企業(yè)主因成本效益分析慣性左右其治理參與頻率，即使參與也較為形式化。由上，基層治理未能構(gòu)建多主體的結(jié)構(gòu)化聚合網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致治理主體間聚合關(guān)系弱化和治理主體結(jié)構(gòu)碎片化。

（三）基層治理制度碎片化

作為高度組織化的基層政府，其基層治理方略的實施需要高度組織化的制度予以保障。受制于“政治晉升錦標(biāo)賽體制”和“目標(biāo)責(zé)任制”壓力，基層部門制度頒布隨意化、政策打架等現(xiàn)象較為嚴重，部門間政策沖突、條塊間價值沖突時常出現(xiàn)。部門碎片化容易導(dǎo)致制度碎片化、標(biāo)準(zhǔn)碎片化和政策沖突，產(chǎn)生較高的制度間轉(zhuǎn)換成本，產(chǎn)生新舊政策打架和“錢穆制度陷阱”等現(xiàn)象。在此陷阱模式下，“政府組織間的距離和隔閡將更可能導(dǎo)致碎片化結(jié)果”，促使基層治理“制度資源耗散”，破壞基層整體性治理制度的“結(jié)構(gòu)場”，進一步強化基層治理制度碎片化。

（四）基層治理機制碎片化

基層治理的有效程度，取決于如協(xié)調(diào)、整合和信任等治理機制的完善程度。從體制上看，壓力型體制下可能出現(xiàn)“功能分化造成專業(yè)化與本位主義、政府組織間難于協(xié)調(diào)與整合及政策無法連貫等困境”，形成“以隔離為主要特質(zhì)的高度分散化的組織”，由此形成的部門林立和機構(gòu)離散現(xiàn)象導(dǎo)致協(xié)調(diào)機制缺失和整合機制無法建構(gòu)。上級部門的科層權(quán)威、部分領(lǐng)域的雙重領(lǐng)導(dǎo)和縱橫交錯的部際關(guān)系也使得協(xié)調(diào)和整合機制碎片化。從治理模式上看，以運動型治理為常態(tài)的基層治理模式具有很強的任務(wù)性、階段性和時效性，部門間、機構(gòu)間很難在短時間就相關(guān)任務(wù)達成有效溝通和協(xié)同，強化部際理性算計致使治理機制碎片化。從治理層級上看，“層級差序”使未進入科層制序列的基層組織難以施展才華，上下級政府組織間協(xié)同不足。在多科層委托代理中，治理鏈條越長，信息不對稱可能性越大，多重任務(wù)間信任鏈條越不穩(wěn)固，部門隔離、服務(wù)斷裂和目標(biāo)沖突越嚴重，基層民眾越感覺到獲得感不足和剝離感有余，則越容易激發(fā)基層政府與民眾矛盾，出現(xiàn)信任機制碎片化和基層治理信任危機。

（五）基層治理責(zé)任碎片化

以“錦標(biāo)賽體制”和一票否決制為標(biāo)簽的壓力型治理強化了各基層治理單元責(zé)任履行敏感度的同時，也喚醒其風(fēng)險規(guī)避意識，出現(xiàn)相互推諉、責(zé)任規(guī)避和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象?？v向上，各治理單元遵循唯上不唯下的理性責(zé)任履行路徑，根據(jù)上級部門喜好和重視程度進行政策選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致縱向責(zé)任碎片化。橫向上，治理功能碎片化、部門權(quán)力分散和治理職能非理性設(shè)置致使橫向治理責(zé)任重疊交叉與碎片化。對于既非縱向又非橫向的“公共池塘”而言,各治理單元盡量占用和盡情消費，責(zé)任旁落而無人顧及。分級管理和屬地負責(zé)又給部門責(zé)任分治打了強心劑，致使避責(zé)型機會主義盛行。在作為基層政府派出機構(gòu)的街道辦下設(shè)居委會和社區(qū)工作站等，導(dǎo)致基層治理層級增多；同時，基層政府片面強調(diào)屬地責(zé)任，自身主管責(zé)任幻化，從而，“層級差序”導(dǎo)致“責(zé)任差序”和責(zé)任碎片化凸顯。

（六）基層治理技術(shù)碎片化

近年來，各級政府在基層技術(shù)治理上大膽探索，提出了如“一網(wǎng)辦”“最多跑一次”“一事聯(lián)辦”“跨省通辦”等諸多概念，不用到現(xiàn)場辦理成為改革主旋律。但各相關(guān)部門根據(jù)部門需求開發(fā)不同的APP用以辦理不同事項，基層治理技術(shù)碎片化從一種形態(tài)轉(zhuǎn)向另一種形態(tài)。從縱向上看，技術(shù)治理層級不僅包括政府層級，也包括未進入科層序列的社區(qū)和居委會等非政府層級，縱向信息傳遞層級多，治理信息碎片化、信息壁壘硬化、信息不對稱常態(tài)化等現(xiàn)象更易出現(xiàn)。從橫向上看，部門分治和分利驅(qū)動給基層治理信息共享和技術(shù)共享帶來嚴重影響，部門間信息與技術(shù)共享度和協(xié)同性偏低，以信息孤島、平臺孤島和技術(shù)孤島為特征的電子政務(wù)碎片化凸顯。

深層機理：科層權(quán)威、分利秩序與相機避責(zé)

（一）科層權(quán)威

科層權(quán)威下的政治晉升錦標(biāo)賽體制塑造了基層政府的政績至上思維和對上負責(zé)行動邏輯。基層政府基于強激勵和高壓鞭策，運用趨利避害式策略主義，優(yōu)選出與政績導(dǎo)向、目標(biāo)責(zé)任制和晉升激勵相一致的治理選項進行選擇性政策執(zhí)行。為此，基層執(zhí)政者動用“個人魅力”進行高度組織化動員，利用自身優(yōu)勢動員體制內(nèi)資源，動用科層權(quán)威吸納體制外資源，并將各種制度安排從制度文本嵌入基層治理全過程，實行基層嵌入式治理。各部門在政策執(zhí)行過程中出工不出力和象征性合作，照本宣科式傳達文件，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)目標(biāo)替代和價值沖突，行動邏輯背離公共性和公共精神。從治理結(jié)果上看，以上基層治理行為邏輯缺少共建共享共治理念，公共精神弱化，治理權(quán)力懸浮，出現(xiàn)“碎片化的組織偏好和資源配置”，對資源進行強動員的同時無法對資源進行強吸納和深嵌入，出現(xiàn)“強動員、低成效”的治理失靈現(xiàn)象。

（二）分利秩序

分利秩序、科層權(quán)力結(jié)構(gòu)和稅費改革強化了中央政府資源動員能力和科層權(quán)威，弱化了基層政府資源動員能力和財政支配力，基層治理能力持續(xù)下降。從定位上看，基層治理是上級政權(quán)在基層場域得以實現(xiàn)的有效手段，是解決基層政權(quán)懸浮化的有力途徑。從過程上看，為了緩解財政壓力，基層政府以利益俘獲為目的的自利性動機和牟利性行為開始盛行，選擇性執(zhí)行易成新常態(tài)。各行為主體因其自利性動機和功利性偏好而被動嫁接體制內(nèi)、外資源，扮演基層治理“不在場”或“選擇性在場”角色。具有自利性特質(zhì)的基層組織，基于利益考量而在對上負責(zé)和對下負責(zé)間不斷搖擺。基層組織人員通過政治權(quán)力或社會權(quán)力進行尋租，成為追求利益最大化的干部經(jīng)營者，基層組織的公共職責(zé)發(fā)生位移和選擇性目標(biāo)替代，正所謂杜贊奇描述的經(jīng)紀(jì)模式。

（三）相機避責(zé)——有組織地不負責(zé)任

隨著中央“國八條”等反腐政策施行，高壓反腐和審計加碼持續(xù)推進，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的行為取向發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，由邀功轉(zhuǎn)向了避責(zé)。如“國八條”前，爭相“跑步錢進”；“國八條”后，中央重拳反腐，個別領(lǐng)導(dǎo)干部主動申請到“清水衙門”任職，認為“干多錯多”，踐行“合理履責(zé)”與“相機避責(zé)”邏輯。隨之而來的是相機避責(zé)的策略主義，有的部門不再主動申請項目經(jīng)費，由政績最大化逐漸轉(zhuǎn)向風(fēng)險最小化。譬如，責(zé)任上移式的事無巨細向上請示，責(zé)任平移式的部門間相互推諉，責(zé)任下移式的以會議、文件落實精神等。由上，“有組織地不負責(zé)任”——相機避責(zé)為基層治理碎片化奠定了組織行為學(xué)基礎(chǔ)。

破解理路：基層整體性治理共同體建構(gòu)

（一）培育基層整體性治理理念共同體

治理理念決定著基層治理的定位和走向，整體性治理理論強調(diào)公民身份和公民需求最大化實現(xiàn)。基層政府應(yīng)將民眾生活事項的解決作為首選項，在制度設(shè)計上將民眾生活事項的解決列為“目標(biāo)責(zé)任狀”中的重要考核指標(biāo)，并據(jù)此通過“遠程遙控”督促其落實到位和有效回應(yīng)?；鶎咏M織應(yīng)堅持民眾導(dǎo)向，樹立基層整體性治理理念?；鶎用癖姂?yīng)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的“低度回應(yīng)”，主動對接國家治理的資源輸入，不做“沉默的大多數(shù)”。體制外精英應(yīng)通過樹立整體性治理共同體理念，破解“資源下鄉(xiāng)”過程中的資源流變困境，實現(xiàn)資源最大化利用?；鶎又卫碇黧w需保持對公共性和公共精神的信仰與堅守，培育具有廣泛認同感的整體性治理共同體理念。

（二）打造基層整體性治理主體共同體

治理主體參與度與治理績效之間有較強的關(guān)聯(lián)度。整體性治理倡導(dǎo)多個獨立行為主體通力合作，實現(xiàn)合作互惠的治理策略?；鶎诱戎卫碇黧w需主動扮演基層治理場域的倡導(dǎo)者和執(zhí)行者，從科層治理中的單向度治理邁向整體性治理模式中的雙向度互動式治理，動員基層治理單元積極扮演相互“補位”和共同“在場”角色?；鶎诱畱?yīng)吸納體制外精英、基層組織、基層民眾等參與基層治理，建構(gòu)基層整體性治理主體共同體，夯實“懸浮”的基層政權(quán)，防止基層治理“內(nèi)卷化”，提升基層整體性治理能力。

（三）建立基層整體性治理制度共同體

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，決定經(jīng)濟增長的不是專業(yè)化和分工等，而是制度。整體性治理也強調(diào)對碎片化的制度進行有效整合。當(dāng)前的基層治理需理性剖析導(dǎo)致制度碎片化的科層式制度設(shè)計、功能碎片化和部門主義等因素，增強正式制度的剛性力量，發(fā)揮非正式制度效應(yīng)，追求制度的整體性和統(tǒng)一性；運用誘致型制度變遷和強制型制度變遷模式推動傳統(tǒng)的“嵌入性”制度實現(xiàn)“脫嵌”，將相關(guān)制度進行整合和迭代，從整體主義視域進行基層治理的制度創(chuàng)新，強化新舊制度間的有效銜接，破除“錢穆制度陷阱”；運用整體性制度塑造治理場域中行動者的認知和行為，建立基層“整體性預(yù)算、人事、采購和法律制度”，建構(gòu)整體性治理制度共同體。

（四）建構(gòu)基層整體性治理機制共同體

基層整體性治理共同體高度依賴資源的整體性分配及其協(xié)調(diào)和整合機制。各治理單元需彌合橫向部門間部門爭利、利益封鎖和責(zé)任規(guī)避的籌碼和借口——“結(jié)構(gòu)縫隙”，建構(gòu)整體性協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)組織間、治理主體間關(guān)系重構(gòu)；通過治理功能、層級和公私合作伙伴關(guān)系的整合，構(gòu)建基層治理整體性整合機制，破除部門政治、政出多門和權(quán)責(zé)壁壘等現(xiàn)象；通過跨部門、跨區(qū)域和跨層級的整合與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)橫向跨部門聯(lián)動和縱向跨層級協(xié)同，提高各治理單元間交互與共享的數(shù)據(jù)密度和質(zhì)量；將常態(tài)化的部門分治式碎片化治理向部門合治的整體性治理轉(zhuǎn)變，有效抑制片面追求效率和效益最大化的投機行為；解決動態(tài)化的機制頑疾、靜態(tài)化的結(jié)構(gòu)弊病，破解橫向部門間的組織性分歧，理順縱向?qū)蛹夐g的政治性分歧，建立以功能整合、組織重塑和耦合協(xié)同為特質(zhì)的基層整體性治理機制共同體。

基層治理機制共同體的構(gòu)建離不開整體性信任機制的建構(gòu)。有必要將培育高信任度和構(gòu)建整體性信任機制作為基層整體性治理和構(gòu)建基層治理共同體的良好基石，從“失范結(jié)構(gòu)”的碎片化信任機制邁向“規(guī)范結(jié)構(gòu)”的整體性信任機制，規(guī)避執(zhí)政合法性資源流失風(fēng)險，避免“塔西佗陷阱”，建構(gòu)互信、互賴和互助的基層治理信任機制共同體。

（五）型構(gòu)基層整體性治理責(zé)任共同體

責(zé)任碎片化是整體性治理要解決的關(guān)鍵性問題。整體性治理從責(zé)任產(chǎn)生的管理、法律和政治等層次上尋求責(zé)任感。要實現(xiàn)基層有效治理，就應(yīng)強調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，厘清各治理主體的責(zé)任邊界，實行“責(zé)任下沉”，將責(zé)任嵌入基層治理場域中，建立合理的責(zé)任追究機制。按照行政包干制原則施行“定人、定位、定崗、定責(zé)、定時”的整體性責(zé)任包干制，確?！跋蛳仑撠?zé)、對公眾負責(zé)，而非向上負責(zé)、對政府負責(zé)”，避免人為劃定利己性責(zé)任邊界以推諉責(zé)任和構(gòu)筑責(zé)任“掩體”以相機避責(zé)等現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)運用變通方式轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的態(tài)勢，規(guī)避“有組織的無序”，凸顯整體性責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（六）打造基層整體性治理技術(shù)共同體

整體性治理強調(diào)以現(xiàn)代化技術(shù)為支撐，建構(gòu)基層整體性治理技術(shù)共同體，打造整體性智治政府，實現(xiàn)整體性智治。首先，需在戰(zhàn)略上進行頂層設(shè)計，制定中長期規(guī)劃和行動實施計劃，明確基層整體性治理技術(shù)共同體的基本架構(gòu)、實施方案和績效考核體系，通過程序簡化、內(nèi)容集成、“刀刃向內(nèi)”的改革方式革除政府治理歷史頑疾和組織的“構(gòu)造性無知”，實現(xiàn)技術(shù)與服務(wù)質(zhì)量的精準(zhǔn)迭代和螺旋式上升，實行高度整合化的無縫隙服務(wù)和在線治理。其次，在數(shù)據(jù)共享上突破“部門主義”慣性，加強科層體制中的“技術(shù)嵌入”，妥善處理科層權(quán)力規(guī)制與整體性智治間的組織性分歧，革除信息和數(shù)據(jù)交互中部門權(quán)力最大化驅(qū)使的“主觀不情愿”和科層權(quán)力規(guī)制的“客觀不允許”。最后，加快業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)整體性共享，實現(xiàn)流程高質(zhì)量再造和線上線下融合，使基層治理主體“對公民需求和偏好采取更為整體性的看法”，提升用戶體驗和用戶黏性。通過“技術(shù)賦能”完善基層公共數(shù)據(jù)治理體系，將“智慧共享”的創(chuàng)新性行為作為解決公共池塘中集體行動低效率、智治政府建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性弊病、基層整體性治理過程中的技術(shù)性難題的有效手段，將基層治理技術(shù)共同體打造成基層整體性治理共同體構(gòu)建的技術(shù)驅(qū)動力和技術(shù)后盾，實現(xiàn)基層整體性智治。