朱留華
2018年9月,國務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國國土調(diào)查。今年以來,國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組會議、國務(wù)院常務(wù)會議、中共中央政治局常委會議、中共中央政治局會議,先后聽取并原則同意了第三次全國國土調(diào)查主要情況匯報。中共中央政治局會議指出,第三次全國國土調(diào)查是近年來開展的一次重大國情國力調(diào)查,也是黨和國家機構(gòu)改革后統(tǒng)一開展的自然資源基礎(chǔ)調(diào)查,對調(diào)查中反映出的問題,要高度重視、深入分析,采取有針對性措施切實加以解決。
為認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署,我們對“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果進行了深入分析,就嚴(yán)格耕地保護、統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)、加強節(jié)約集約用地等提出相關(guān)舉措。日前,國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布了《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》。
“三調(diào)”與以往的調(diào)查相比,有哪些不同和特點?
這次調(diào)查,立足支撐生態(tài)文明建設(shè)、服務(wù)自然資源統(tǒng)一管理,將土地調(diào)查調(diào)整為國土調(diào)查,查清了各類國土資源在空間上的分布和邊界。和以往的土地調(diào)查相比,在調(diào)查內(nèi)容、技術(shù)方法、組織模式等方面都有較大的調(diào)整和提升。主要體現(xiàn)在以下四個方面:
一是,適應(yīng)新要求,修訂了調(diào)查分類,豐富了調(diào)查內(nèi)容。按照山水林田湖草系統(tǒng)治理、推進“多規(guī)合一”以及機構(gòu)改革要求,“三調(diào)”統(tǒng)一了陸海分界、明晰了林草分類標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化了城鎮(zhèn)建設(shè)用地分類,并將“濕地”列為一級地類。同時,摸清了地類之間的轉(zhuǎn)換變化情況,掌握了耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”情況,還把耕地變?yōu)槠渌r(nóng)用地的情況,按恢復(fù)耕種的難易程度進行了區(qū)分和標(biāo)注。
二是,運用新技術(shù),提高了調(diào)查數(shù)據(jù)精度?!叭{(diào)”在遙感、衛(wèi)星定位和地理信息系統(tǒng)等常規(guī)調(diào)查技術(shù)基礎(chǔ)上,進一步整合了移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、無人機等新技術(shù),全面采用優(yōu)于1米分辨率的衛(wèi)星遙感影像,“二調(diào)”時主要用的是2米分辨率的影像?!叭{(diào)”將建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地圖斑的最小上圖面積標(biāo)準(zhǔn)從“二調(diào)”時的400平方米提高到200平方米,耕地等農(nóng)用地圖斑從600平方米提高到400平方米,其他地類圖斑精度也有相應(yīng)提升。“三調(diào)”查清并匯集的調(diào)查圖斑數(shù)達(dá)2.95億個,比“二調(diào)”時的1.45億個增加了一倍多。
三是,建立新機制,提升了調(diào)查工作效能?!叭{(diào)”建立并全面應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”機制,通過全國統(tǒng)一的“國土調(diào)查云”平臺,實現(xiàn)了外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)核查、數(shù)據(jù)建庫等工作的上下聯(lián)動、遠(yuǎn)程對接和實時印證。外業(yè)調(diào)查中,同步拍攝實地照片,全面反映地塊全貌、利用特征,以及拍攝坐標(biāo)、方位角和時間等信息,通過云平臺實時上傳、比對、校核?!叭{(diào)”通過實地拍照、無人機拍照和高分辨率航空遙感影像舉證的圖斑有1.74億個,占總數(shù)的60%?!盎ヂ?lián)網(wǎng)+調(diào)查”機制的應(yīng)用,有力支撐了調(diào)查效能提升,特別是有效地克服了新冠肺炎疫情帶來的外業(yè)核查困難。
四是,堅持全程質(zhì)量管控,強化督察制衡,確保調(diào)查數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確?!叭{(diào)”執(zhí)行分階段和分層級質(zhì)量檢查驗收制度,每一階段成果檢查合格后才能轉(zhuǎn)入下一階段,只有檢查合格的數(shù)據(jù)才能建庫逐級匯交。同時,我們堅持“刀刃向內(nèi)”,組織自然資源督察機構(gòu)在縣級初始調(diào)查、初始調(diào)查國家級核查、初始調(diào)查國家級復(fù)核和統(tǒng)一時點更新調(diào)查4個關(guān)鍵節(jié)點,開展了4輪專項督察,先后覆蓋了394個縣級調(diào)查單元。第一輪督察在初始調(diào)查過程中開展,無法計算差錯率,后三輪督察發(fā)現(xiàn)的差錯率分別是0.73%、0.34%和0.11%,呈逐次降低的態(tài)勢??梢哉f,專項督察在保證成果質(zhì)量方面發(fā)揮了重要的制衡作用。
近年來,我國持續(xù)加大生態(tài)建設(shè)力度,從“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果中,能否反映出生態(tài)保護和建設(shè)方面取得的成效?還有哪些問題和不足?
“三調(diào)”結(jié)果顯示,10年間,生態(tài)功能較強的林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等地類合計凈增加了2.6億畝,可以看出生態(tài)建設(shè)上取得的積極成效。
同時,“三調(diào)”成果也反映出,10年間,全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態(tài)功能較強的地類,而又有2.17億畝上述地類流向耕地,說明當(dāng)前我國國土利用和生態(tài)建設(shè)格局在局部地區(qū)還不穩(wěn)定。一些地方還暴露出生態(tài)建設(shè)的盲目性、生態(tài)布局不合理的現(xiàn)象。比如,“三調(diào)”發(fā)現(xiàn)有880多萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地,而同時,又發(fā)現(xiàn)有1.8億畝坡度25度以下的耕地上種了樹,其中有6200多萬畝是坡度2度以下的平地。年降水量400mm以下地區(qū)新增喬木林地4900萬畝、灌木林地1.8億畝;年降水量200mm以下地區(qū),約6500萬畝草地流向林地。這些與自然地理格局不相符合的做法,既影響國家糧食安全,又影響國土綠化成效長期鞏固。這個問題必須高度重視。
下一步,我們將以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),堅持系統(tǒng)觀念,尊重自然規(guī)律,統(tǒng)籌好生態(tài)建設(shè)與其他土地利用。
一是,在“三調(diào)”形成的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上,科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線,合理安排生態(tài)建設(shè)布局,納入各級國土空間規(guī)劃并嚴(yán)格實施。
二是,對不符合自然地理格局的土地利用方式,按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則,逐步進行調(diào)整。
三是,在“三調(diào)”形成的統(tǒng)一底圖上,科學(xué)安排并帶位置下達(dá)新的生態(tài)退耕、國土綠化任務(wù)。
“三調(diào)”數(shù)據(jù)是我國國情國力調(diào)查的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù),成果來之不易,請問:下一步在推動成果共享應(yīng)用方面有哪些考慮?
在“三調(diào)”成果共享應(yīng)用方面,我部目前正在積極推進三方面工作。
一是,共享“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)庫。在國土空間規(guī)劃編制工作中,已充分利用“三調(diào)”成果作為體現(xiàn)國土空間唯一性的一張底圖。同時,我們也根據(jù)不同的管理需要,制作了可提供給各有關(guān)部門共享應(yīng)用的“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)庫。
二是,建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺。以“三調(diào)”成果為統(tǒng)一底版,結(jié)合數(shù)字高程模型(DEM),更新高分辨率遙感影像,開展大數(shù)據(jù)深度挖掘,集成國土空間規(guī)劃、用地用海審批和實施監(jiān)管等相關(guān)數(shù)據(jù),構(gòu)建國土空間基礎(chǔ)信息平臺。結(jié)合年度國土變更調(diào)查,實現(xiàn)對各類空間利用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、空間分析、共享服務(wù)等功能。
三是,構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”。集成各級國土空間規(guī)劃和各類相關(guān)專項規(guī)劃成果,納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺,構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”,實現(xiàn)相關(guān)空間規(guī)劃在“一張圖”上的協(xié)調(diào)銜接,解決過去各類規(guī)劃底圖不一,多規(guī)沖突,數(shù)、線、區(qū)分離等突出問題,實現(xiàn)所有國土空間統(tǒng)一用途管制和實施情況的動態(tài)監(jiān)管。(本刊編輯 林鳳鳴整理)
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.002