趙曉發(fā)
(1.深圳市地籍測繪大隊,廣東 深圳 518034)
土地調(diào)查是我國法定的一項重要制度,是全面查實查清土地資源和利用狀況的重要手段[1]。三調(diào)作為一項重大的國情國力調(diào)查,目的是在第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱“二調(diào)”)成果基礎上,全面更新和完善土地利用基礎數(shù)據(jù),掌握翔實準確的土地利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況,為科學規(guī)劃、合理利用、有效保護土地及各類自然資源提供依據(jù)[2-3]。
堅持“求真歸真保真”原則,全面查清深圳國土利用狀況,掌握翔實準確的國土基礎數(shù)據(jù),進一步完善國土調(diào)查、監(jiān)測和統(tǒng)計制度,實現(xiàn)成果信息化管理與共享,增強對生態(tài)文明建設、國土空間規(guī)劃編制、自然資源資產(chǎn)管理、全域用途管制、生態(tài)修復、宏觀調(diào)控等各項工作的支撐能力,滿足深圳經(jīng)濟社會發(fā)展和相關管理工作需要。
圍繞“三調(diào)”的目標任務,以國家下發(fā)的調(diào)查底圖為基礎,以“已有內(nèi)容的細化、變化內(nèi)容的更新、新增內(nèi)容的補充”為原則,以“市級內(nèi)業(yè)處理、檢查及建庫,區(qū)級外業(yè)調(diào)查核實”為主要工作模式,全面利用“互聯(lián)網(wǎng)+”核查技術[4]和內(nèi)外業(yè)一體化技術為支撐,實地認定地類,確保地類不重不漏全覆蓋,全面查實查清深圳土地利用基礎數(shù)據(jù)。
1)建立城市內(nèi)部調(diào)查初始庫。在深圳市2017年年底0.2 m分辨率航空影像、地形圖的基礎上,利用省下發(fā)初始庫的城鎮(zhèn)村范圍、2017年土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫、土地利用框架數(shù)據(jù),結合土地合同、登記發(fā)證、小區(qū)邊界、公園范圍等數(shù)據(jù),勾繪城市內(nèi)部調(diào)查初始庫圖斑,預判圖斑地類,提取城市內(nèi)部不一致圖斑,標注圖斑核查類型。
2)外業(yè)調(diào)查及舉證。各區(qū)采用“政務網(wǎng)+”和內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查技術,市級提供的“深圳市第三次全國國土調(diào)查外業(yè)調(diào)查舉證軟件”(以下簡稱外業(yè)調(diào)查舉證APP),依據(jù)已下發(fā)的省級初始庫本底圖斑層、市級勾繪的城市初始庫地類圖斑層、各類專項數(shù)據(jù)、國家級和省級核查問題圖斑,逐圖斑開展實地調(diào)查,核實圖斑地類,補充完善圖斑屬性,核實圖斑界線,如實記錄現(xiàn)場描述,拍攝現(xiàn)場帶定位坐標的 照片。
3)建設區(qū)級國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫。各區(qū)根據(jù)經(jīng)省級檢查通過后的外業(yè)調(diào)查成果,使用省統(tǒng)一配發(fā)的縣級建庫軟件進行國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設,區(qū)級國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫經(jīng)省級和國家級質(zhì)量檢查通過后,進行統(tǒng)計匯總和成果整理,形成“三調(diào)”初始調(diào)查成果。
4)開展統(tǒng)一時點更新調(diào)查。按照省級統(tǒng)一標準,統(tǒng)籌利用現(xiàn)有資料,以國家下發(fā)正射影像圖為基礎,提取地類變化信息,開展實地調(diào)查舉證,全面掌握“三調(diào)”初始時點和統(tǒng)一時點間每一塊變化土地的地類、范圍、權屬和面積等實際情況,更新“三調(diào)”初始調(diào)查數(shù)據(jù)庫。
5)質(zhì)量控制。調(diào)查單位對外業(yè)調(diào)查成果質(zhì)量負責,對其實行二級檢查制度,即過程檢查和最終檢查。外業(yè)調(diào)查成果經(jīng)二級檢查合格后,提交市地籍測繪大隊。外業(yè)調(diào)查成果經(jīng)市地籍測繪大隊技術檢查、各管理局審核及市國土調(diào)查辦抽查,通過以上3個階段審核的圖斑方能上報省檢查組審核。每一階段審核不通過的圖斑,均將返回外業(yè)調(diào)查單位修改完善后再次提交,以保障市區(qū)兩級調(diào)查成果匯交和成果驗收。
全市統(tǒng)一領導、市區(qū)分級負責、部門分工協(xié)作。市級負責整體統(tǒng)籌,按照國家和省要求確定全市統(tǒng)一的調(diào)查內(nèi)容、技術方案、組織模式等,以區(qū)為基本單位開展調(diào)查。
根據(jù)“三調(diào)”工作開展時序,分兩個階段:初始調(diào)查階段和統(tǒng)一時點更新階段。具體的工作流程如 圖1、2所示。
圖1 初始調(diào)查技術路線圖
圖2 統(tǒng)一時點更新調(diào)查技術路線圖
細化標準,拓展內(nèi)容。為保障深圳市第三次全國國土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)地類認定的準確性、科學性,提升調(diào)查成果質(zhì)量,更好地服務于深圳市規(guī)劃和自然資源管理以及經(jīng)濟社會發(fā)展,結合深圳實際,在國家規(guī)定基礎上細化調(diào)查標準,制定深圳市三調(diào)工作分類及使用說明。增加圖斑標注和單獨圖層,制定操作指引,同時滿足國家和地方精細化管理需求,實現(xiàn)一查多用。
細化地類認定原則。①實地現(xiàn)狀原則:堅持按實地現(xiàn)狀認定地類的基本原則,確保調(diào)查成果客觀真實。實地調(diào)查能確認地類的,不得使用用地管理信息認定地類。②綜合判斷原則:實地調(diào)查不能確認地類的,若現(xiàn)狀未實質(zhì)性建設,參考土地變更調(diào)查、地理國情監(jiān)測、歷年遙感影像認定地類;若現(xiàn)狀實質(zhì)性建設或已建成,參考地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記、用地審批等認定地類。③重要性原則:線狀地物垂直空間上存在交叉的,按照重要性原則認定地類。不同類型線狀地物交叉,重要性按照鐵路用地、軌道交通用地、公路用地、城鎮(zhèn)村道路用地、農(nóng)村道路、管道運輸用地、河流水面、溝渠、過街天橋等排序,保持鐵路、公路貫通。線狀地物平面交互時,保持高等級的線狀地物貫通。其他情況,保持地面的線狀地物貫通。④主要性原則:實地現(xiàn)狀為多用途復合用地的,按主要用地類型認定地類并標注次要地類;實地無法區(qū)分主要地類的,參考用地審批、權屬等管理信息認定主要地類及次要地類。⑤歷史追溯原則:現(xiàn)狀推土區(qū)但未實質(zhì)性建設的用地按2016年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫地類認定地類,拆除未盡區(qū)按拆除前原建(構)筑物認定地類。
編制地類認定指引。為便于調(diào)查作業(yè)人員開展地類認定工作,在梳理和總結國家和省地類認定相關技術規(guī)范的基礎上,研究制定《深圳工作分類》地類認定指引表、指引圖。地類認定指引表共計梳理形成地類認定規(guī)則95條,其中根據(jù)國家和省相關規(guī)范梳理規(guī)則45條, 根據(jù)《深圳工作分類》細分地類制定細化認定規(guī)則 50條。地類認定指引表將地類認定為分兩個階段,外業(yè)調(diào)查舉證階段,主要按實地現(xiàn)狀情況認定地類;數(shù)據(jù)庫建設階段,以外業(yè)調(diào)查認定的地類為基礎,結合相關用地管理信息、相關部門意見綜合認定地類。同時,對地類認定中的重點難點問題進行補充說明,增強可操作性。
增加圖斑標注和單獨圖層。三調(diào)在地類調(diào)查的基礎上,采用圖斑標注、單獨圖層等方法采集和表達多重信息,豐富調(diào)查成果內(nèi)容。
國家規(guī)定的圖斑標注:耕地種植屬性、耕地位置和立地條件、種植園用地、草地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、工業(yè)用地、廢棄地塊等圖斑標注具體要求按照《第三次全國國土調(diào)查技術規(guī)程》執(zhí)行。深圳市補充的圖斑標注:為支撐相關業(yè)務精細化管理,深圳市補充幼兒園、多用途復合用地標注。住宅用地、教育用地等圖斑中,涉及附屬幼兒園或獨立占地幼兒園的,標注“幼兒園”。商業(yè)服務業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地等建設用地多用途復合利用的,以建筑面積(難以判斷建筑面積的按樓層數(shù))最多的認定為主要地類,并按從多到少的順序標注次要地類。實地無法判斷主次順序的,參考用地審批、權屬、規(guī)劃等管理信息中的土地用途順序認定主要地類并標注次要地類。
國家規(guī)定的單獨圖層:國家規(guī)定城鎮(zhèn)村范圍、臨時用地、光伏板區(qū)、推土區(qū)、拆除未盡區(qū)、各類自然資源保護區(qū)等以單獨圖層的方式存儲在三調(diào)數(shù)據(jù)庫中。其中,臨時用地(1301)、光伏板區(qū)(1302)、推土區(qū)(1303)、拆除未盡區(qū)(1304)必須進行外業(yè)調(diào)查舉證。深圳市補充的單獨圖層:為便于調(diào)查后對相關用地進行研判和處理,支撐相關管理工作,深圳市補充 5個單獨圖層,外業(yè)調(diào)查時采集相關信息。①簡易棚房(1321),是指以居住為主要功能的,達不到臨時用地、設施農(nóng)用地認定要求的簡易板房、棚房、集裝箱等臨時簡易建(構)筑物。②硬化護坡(1322),是指為防治地質(zhì)災害、保障安全,對道路兩側(cè)、山體或工程不穩(wěn)定處形成的高陡邊坡采取人工硬化防護措施形成的無植被覆蓋地表。③未硬化護坡(1323),為防治地質(zhì)災害、保障安全,對道路兩側(cè)、山體或工程不穩(wěn)定處形成的高陡邊坡采取人工防護措施形成的有植被或裸土裸巖未完全硬化的覆蓋地表。④互通綠地(1324),是指道路、鐵路、軌道交通互通內(nèi)被完全封閉的綠地。⑤工廠大棚(1325),是指建設大型鋼結構、玻璃或PC板聯(lián)排溫室用于工廠化種植、養(yǎng)殖及作物栽培的大型溫室。
建立深圳工作分類與國家工作分類轉(zhuǎn)換銜接機制?!渡钲诠ぷ鞣诸悺愤m用于深圳市三調(diào)外業(yè)調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設、數(shù)據(jù)成果應用服務。外業(yè)調(diào)查采用《深圳工作分類》,成果上報國家時將《深圳工作分類》歸并轉(zhuǎn)換為《國家工作分類》;應用于深圳市規(guī)劃編制與管理相關業(yè)務時,將《深圳工作分類》對照轉(zhuǎn)換為《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》(2013版)規(guī)定的城市用地分類,實現(xiàn)一查多用,對照關系見表1所示。
表1 《深圳市第三次全國國土調(diào)查工作分類》及其與相關分類對照表
利用信息化手段提質(zhì)增速。堅持將信息化手段貫穿到調(diào)查的整個鏈條、全部環(huán)節(jié),定制開發(fā)三調(diào)軟件和系統(tǒng)平臺,實現(xiàn)各環(huán)節(jié)一體化作業(yè),提高工作質(zhì)量和效率。
外業(yè)調(diào)查舉證及審核工作是深圳市三調(diào)的主體性工作,直接影響最終調(diào)查成果的準確性、真實性。為滿足深圳市三調(diào)工作要求,基于“政務網(wǎng)+”及內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查技術,制定外業(yè)調(diào)查及舉證工作標準規(guī)范,開發(fā)外業(yè)調(diào)查及舉證應用系統(tǒng),服務全市三調(diào)初始調(diào)查、統(tǒng)一時點更新調(diào)查的外業(yè)調(diào)查、圖斑舉證、市級審核工作。系統(tǒng)包括外業(yè)調(diào)查舉證APP、數(shù)據(jù)處理軟件、市級審核系統(tǒng)、綜合監(jiān)管平臺、后臺運維服務系統(tǒng),各模塊功能描述詳見表2所示。
表2 舉證成果審核體系功能明細表
1)外業(yè)調(diào)查舉證APP。外業(yè)調(diào)查舉證APP用于對調(diào)查圖斑進行定性定量調(diào)查,對須舉證圖斑開展調(diào)查舉證。
2)數(shù)據(jù)處理軟件。數(shù)據(jù)處理軟件運行在PC桌面端,用于對外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)集作數(shù)據(jù)領取、任務分發(fā)、任務整合、圖斑編輯、數(shù)據(jù)檢查等操作。
3)市級審核系統(tǒng)。市級審核系統(tǒng)面向市級用戶用于對外業(yè)調(diào)查及舉證信息開展審核工作,全程記錄 每個圖斑的審核過程[5],保證過程真實且可溯源。界面展示見圖3、4。
圖3 市級審核平臺登錄界面
圖4 市級審核平臺圖斑審核界面
4)綜合監(jiān)管平臺。綜合監(jiān)管平臺是以B/S模式運行的網(wǎng)站系統(tǒng),面向市、區(qū)級管理員,用于對外業(yè)調(diào)查、舉證、審核進行全流程監(jiān)管,可通過系統(tǒng)匯總統(tǒng)計各區(qū)、各階段工作進度,從而實現(xiàn)把控進度、合理調(diào)度、從嚴監(jiān)管。
5)后臺運維服務系統(tǒng)。后臺運維服務系統(tǒng)提供給市級管理員使用,用于對外業(yè)調(diào)查及舉證系統(tǒng)的用戶賬號、狀態(tài)日志、后臺服務等提供管理維護,是各子系統(tǒng)正常運行的基礎。
為了保證調(diào)查成果的真實性和準確性,按照三調(diào)有關技術標準的要求,深圳市三調(diào)采用分階段成果檢查制度和全過程監(jiān)督檢查,即每一階段成果需經(jīng)過檢查合格后方可轉(zhuǎn)入下一階段,避免將錯誤帶入下階段工作。
1)質(zhì)量控制工序。調(diào)查單位開展外業(yè)調(diào)查成果過程檢查工序和最終檢查工序,全數(shù)檢查;市地籍測繪大隊開展外業(yè)調(diào)查成果技術檢查工序,全數(shù)檢查;各區(qū)管理局開展外業(yè)調(diào)查成果審核工序,全數(shù)檢查;市國土調(diào)查辦開展外業(yè)調(diào)查成果抽查工序,比例不低于10%。
2)檢查流轉(zhuǎn)過程。外業(yè)調(diào)查成果經(jīng)各外業(yè)調(diào)查 單位二級檢查合格后,采用數(shù)據(jù)處理軟件形成加密數(shù)據(jù)包,上報市級審核系統(tǒng),流轉(zhuǎn)至市地籍測繪大隊,逐圖斑技術檢查。通過后流轉(zhuǎn)至區(qū)管理局逐一審核,通過后流轉(zhuǎn)至市國土調(diào)查辦抽查。抽查合格的成果通過市級審核系統(tǒng)輸出符合國家工作分類成果加密包,對接省三調(diào)審核系統(tǒng)上報至省三調(diào)辦。每一階段審核不通過的圖斑,均返回外業(yè)調(diào)查單位修改完善后再提交。
3)檢查工作量。外業(yè)調(diào)查成果檢查的比例是100%,各階段上傳審核平臺的圖斑共計201 015個,單個圖斑平均上傳次數(shù)為1.40次,重復審核率較高。具體情況如表3、4所示。
表3 深圳市第三次全國國土調(diào)查市級審核系統(tǒng)圖斑上報檢查情況表
表4 深圳市第三次全國國土調(diào)查外業(yè)調(diào)查成果檢查記錄
以國土調(diào)查數(shù)據(jù)或國土調(diào)查縮編數(shù)據(jù)為基礎,統(tǒng)一采用三調(diào)技術規(guī)程規(guī)定的圖式圖例,分類編制各級土地利用圖和專項調(diào)查的專題圖等綜合基礎類[7]展示圖件,以及結合國土空間規(guī)劃編制需求,編制規(guī)劃服務類專題圖件,匯總形成成果圖集冊。
土地利用掛圖分為區(qū)級、市級土地利用掛圖(見圖5所示)。掛圖成圖比例尺根據(jù)制圖區(qū)域的大小和形狀確定,區(qū)級一般選為1∶1.5萬~1∶5萬,市級選為1∶10萬。
圖5 區(qū)級土地利用現(xiàn)狀圖樣例
各類圖件成果在符合國家安全保密要求的前提下,在國土調(diào)查數(shù)據(jù)分析與共享服務云平臺上發(fā)布,面向政府機關、科研機構以及社會公眾提供不同層級的數(shù)據(jù)服務。
深圳市調(diào)查工作人員始終本著實事求是的態(tài)度,客觀、準確地調(diào)查每一塊土地利用的真實情況,如實反映土地利用的現(xiàn)狀。時時準確把握技術要求,充分利用新技術新方法,結合地方實際統(tǒng)一和細化作業(yè)標準,確保了成果的準確性。完善的審核檢查機制,為后續(xù)深圳及其他地市自然資源綜合調(diào)查工作的開展提供了可借鑒的經(jīng)驗[8]。