陳知送，段東亮，姚成平 ，陳三雄

(1.廣東省水利電力勘測設計研究院有限公司，廣東 廣州 510611；2.仲愷農(nóng)業(yè)工程學院,廣東 廣州 510225)

開發(fā)區(qū)是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，在促進發(fā)展方式轉變、帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、深化改革擴大開放等方面發(fā)揮著重要作用。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，要求在各類開發(fā)區(qū)推行由政府統(tǒng)一組織對一定區(qū)域內(nèi)土地勘測、礦產(chǎn)壓覆、地質災害、水土保持、文物保護、洪水影響、地震安全性、氣候可行性等事項實行區(qū)域評估，切實減輕企業(yè)負擔。2019年5月，水利部印發(fā)《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)，要求對各類開發(fā)區(qū)建設推行水土保持區(qū)域評估，并由園區(qū)管理機構在區(qū)域“五通一平”前編制水土保持區(qū)域評估報告。

開發(fā)區(qū)水土流失屬典型的人為水土流失，開發(fā)區(qū)建設過程中擾動地表面積廣，土石方挖填量大，時間跨度長[1-3]，其水土流失危害不僅僅是一個點，往往是一個面，甚至是一個流域。如果開發(fā)區(qū)水土流失管控不當，將直接影響當?shù)貐^(qū)域環(huán)境。廣東省是最早設立開發(fā)區(qū)的省份之一，開發(fā)區(qū)眾多，做好開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估工作尤為重要。基于此，廣東省先后出臺了《廣東省工程建設項目區(qū)域評估工作指引》《廣東省工程建設區(qū)域評估操作規(guī)程(試行》，規(guī)范了區(qū)域評估適用范圍、實施主體和工作流程；組織編制了《廣東省水土保持區(qū)域評估技術導則(試行)》，明確了廣東省水土保持區(qū)域評估的內(nèi)容和方法。筆者以《廣東省水土保持區(qū)域評估技術導則(試行)》為主要依據(jù)，對廣東省水土保持區(qū)域評估理念、方法及要點進行解析，以期為水土保持區(qū)域評估報告編制及技術管理提供借鑒。

1 水土保持區(qū)域評估理念

1.1 簡政服務的理念

制定例外清單，明確須單獨編制水土保持方案的項目類型。開發(fā)區(qū)開展水土保持區(qū)域評估后，區(qū)域內(nèi)例外清單外的生產(chǎn)建設項目免予辦理水土保持審批手續(xù)，將最大限度地提高審批效率。開發(fā)建設過程中推行由開發(fā)區(qū)管理機構統(tǒng)一開展水土保持監(jiān)測，區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設項目不再單獨開展監(jiān)測，切實減輕企業(yè)負擔。

1.2 區(qū)域共享的理念

一是成果共享。開發(fā)區(qū)管理機構對區(qū)域評估成果、水土保持監(jiān)測成果進行統(tǒng)一管理，并通過網(wǎng)站、政務服務大廳等主動公開方式，向區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設項目單位公開區(qū)域評估和水土保持監(jiān)測成果，供擬進駐的生產(chǎn)建設項目單位共享使用。二是資源共享。統(tǒng)籌協(xié)調開發(fā)區(qū)土石方資源和表土資源的綜合利用，在區(qū)域土石方總體平衡的要求下，根據(jù)開發(fā)進度和時序，統(tǒng)一規(guī)劃表土堆放場和土方周轉場，在后續(xù)開發(fā)過程中逐步利用或合理處置。

1.3 生態(tài)優(yōu)先的理念

堅持預防為主、生態(tài)優(yōu)先的理念。重視水土保持評價，區(qū)域涉及生態(tài)保護紅線、存在外棄土石方的，應從水土保持角度對區(qū)域控制性詳細規(guī)劃提出完善、改進及指導性意見，從源頭上減少水土流失隱患。不得在區(qū)域外設置棄渣場，嚴控在區(qū)域外采石取土；充分保護和利用表土資源，做到應剝盡剝、應保盡保；控制和減少對原地貌、地表植被、水系的擾動和損毀，維護原生生態(tài)。

1.4 整體防控的理念

開展水土流失隱患度評價，根據(jù)水土流失隱患程度分級確定水土流失區(qū)域控制性指標，對區(qū)域水土流失進行分級總體管控。強調區(qū)域整體土石方調配和表土資源保護，注重全局性管控指標、防護要求和整體效果。按照“區(qū)域控制+分區(qū)聯(lián)防+項目防控”的原則進行水土保持措施布局，形成區(qū)域、分區(qū)和項目三級水土流失防控措施體系，對區(qū)域水土流失進行整體防控。

2 水土保持區(qū)域評估技術路線

廣東省水土保持區(qū)域評估工作流程總體上可分為確定評估范圍、開展區(qū)域調查、進行評價與預測、提出防控方案四個環(huán)節(jié)。

2.1 確定評估范圍

評估范圍為依法批準的區(qū)域控制性詳細規(guī)劃確定的范圍。評估范圍確定時需注意三點，一是評估范圍是依法設立的區(qū)域，要有明確的設立依據(jù)，一般來講是集中連片的區(qū)域；二是要有控制性規(guī)劃，有明確的規(guī)劃內(nèi)容；三是分期規(guī)劃或開發(fā)的區(qū)域可以分期開展評估。

2.2 開展區(qū)域調查

調查范圍包括全部評估范圍，若與周邊水系、植被及其他功能區(qū)位置關系緊密，則應適當外延。工作內(nèi)容包括基本資料收集和基礎調查。基本資料應收集區(qū)域規(guī)劃、自然概況、社會經(jīng)濟條件、水土流失及水土保持資料等。開展區(qū)域自然及社會經(jīng)濟概況、土地利用、水土流失、表土資源、排水現(xiàn)狀等基礎調查。

2.3 進行評價與預測

水土保持評價包括限制性因子排查、水土流失隱患程度評價、規(guī)劃方案合理性分析、表土保護評價，并根據(jù)評價結論，對區(qū)域控制性詳細規(guī)劃、專項設計等從水土保持角度提出完善、改進及指導性意見。對區(qū)域開發(fā)過程中擾動地表面積、損毀植被面積、土壤流失量進行預測，分析可能造成的水土流失危害。

2.4 提出防控方案

劃定水土流失分區(qū)；提出水土保持措施總體布局，構建水土保持措施體系，分區(qū)開展防治措施布設；制定水土保持監(jiān)測總體方案；估算水土保持投資。

3 水土保持區(qū)域評估方法及技術要求

3.1 區(qū)域調查

基礎資料收集時應收集區(qū)域控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃、專項設計等規(guī)劃設計資料，地形、地貌、氣象、水文、土壤、植被等自然概況資料，區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、土地利用現(xiàn)狀等社會經(jīng)濟資料，水土流失動態(tài)監(jiān)測成果、水土保持規(guī)劃等水土保持專項資料。

按照《生產(chǎn)建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)的規(guī)定開展區(qū)域自然及社會經(jīng)濟概況調查。根據(jù)區(qū)域土地利用現(xiàn)狀資料，現(xiàn)場調查核實耕地、林地、草地、水域及水利設施用地、村鎮(zhèn)建設用地等有關地類分布情況。參照水土流失遙感調查相關規(guī)定，開展水土流失現(xiàn)場調查復核工作。開展表土資源調查，調查區(qū)域土壤類型、剖面構型、坡度、有效土層厚度等內(nèi)容，繪制表土分布圖、典型土層結構剖面圖。調查區(qū)域現(xiàn)狀匯水、排水情況，收集或繪制排水現(xiàn)狀圖。

3.2 水土保持評價

3.2.1 限制性因子排查

對區(qū)域是否涉及水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)等水土流失敏感區(qū)、生態(tài)保護紅線、外棄土石方等限制性因子進行排查。對區(qū)域涉及生態(tài)保護紅線、存在外棄土石方的，提出區(qū)域規(guī)劃相關內(nèi)容調整要求。涉及水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)等水土流失敏感區(qū)的，提高防治標準。

3.2.2 水土流失隱患度評價

水土流失隱患度分為一般隱患、較大隱患、嚴重隱患。根據(jù)控制性規(guī)劃資料分析土石方挖填模數(shù)(W)、林草植被面積消長值(J)、敏感區(qū)面積率(L)、地表綜合徑流系數(shù)消長值(M)，按照表1賦值和公式R=W×J×L×M計算水土流失隱患值(R)；根據(jù)表2確定水土流失隱患度等級。土石方挖填模數(shù)指區(qū)域內(nèi)單位面積土石方挖填總量，以萬m3/km2表示。地表綜合徑流系數(shù)消長值指因下墊面變化，區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)狀相比，經(jīng)過面積加權計算獲得的綜合徑流系數(shù)減小或增加的數(shù)值。林草植被面積消長率指規(guī)劃林草植被面積(含保留植被面積)相比區(qū)域現(xiàn)狀林草植被面積減少或增加的數(shù)值。敏感區(qū)面積率指區(qū)域內(nèi)水土流失敏感區(qū)面積占區(qū)域總面積的比例。

表1 水土流失隱患度評價指標賦值

表2 水土流失隱患度分級

3.2.3 規(guī)劃方案合理性評價

從水土保持角度分析規(guī)劃平面布局、豎向布置及土石方平衡的合理性。平面布局評價主要從維護區(qū)域生態(tài)功能和保護耕地等方面分析規(guī)劃用地的合理性，從保護地表、減少擾動等方面分析規(guī)劃用地布局的合理性。

豎向布置及土石方平衡評價應符合下列規(guī)定:①區(qū)域挖填模數(shù)不宜超過500萬m3/km2,挖方邊坡不宜超過30 m、填方邊坡不宜超過20 m，超過的應進行必要性論證。②土石方利用應符合最優(yōu)化原則，土石方利用率宜為100%。③土石方流轉合理性評價應根據(jù)土石方平衡結果，計算土石方利用率;結合區(qū)域規(guī)劃開發(fā)建設進度，制定土石方調配方案，繪制土石方調配方案圖;需設置土石方中轉場的，應明確土石方中轉場位置、容量;土石方利用率未能達到100%的區(qū)域，應明確棄方處置方案，并進行可行性論證。

3.2.4 表土保護評價

根據(jù)區(qū)域表土調查成果，確定表土保護范圍、面積、數(shù)量。確定表土堆存位置，明確表土保護利用方案。

3.3 水土流失分析與預測

3.3.1 土壤流失量預測

區(qū)域開發(fā)建設過程中的土壤流失量預測參照《生產(chǎn)建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)、《生產(chǎn)建設項目土壤流失量測算導則》(SL 773—2018)計算。根據(jù)預測結果，分析區(qū)域開發(fā)建設可能產(chǎn)生水土流失的主要環(huán)節(jié)、重點區(qū)域，明確區(qū)域水土流失防治和監(jiān)測的重點區(qū)域及重點時段。

3.3.2 水土流失危害分析

水土流失危害分析包括對當?shù)亍⒅苓吅凸こ瘫旧砜赡茉斐傻奈：π问?、程度和范圍，以及產(chǎn)生滑坡和泥石流的風險等。已開工的區(qū)域，應對已造成的水土流失危害進行調查，并提供相關影像資料。

3.4 水土保持措施布局

3.4.1 水土流失防治責任范圍及防治目標

水土流失防治責任范圍為評估范圍。防治目標包括區(qū)域控制性目標和項目防治目標。區(qū)域控制性目標指區(qū)域開發(fā)建設整體上應達到的水土流失控制性目標，包括裸露地表防護率、土石方外棄率、表土保護率及生態(tài)邊坡率4項指標。裸露地表防護率指區(qū)域開發(fā)建設過程中形成的臨時堆土、挖填面等裸露地表(停置時間超過30天)，采取攔擋、苫蓋、綠化等水土保持措施的面積占區(qū)域裸露地表總面積的比例。土石方外棄率指區(qū)域開發(fā)過程中，棄置于區(qū)域外的土石方量與區(qū)域土石方開挖總量的比值。表土保護率指區(qū)域內(nèi)保護的表土數(shù)量占可剝離表土總量的百分比。生態(tài)邊坡實施率指區(qū)域內(nèi)規(guī)劃設計的生態(tài)邊坡面積占區(qū)域邊坡總面積的比例。區(qū)域控制性目標根據(jù)水土流失隱患度評價結果按表3確定。

表3 區(qū)域水土流失控制性目標

項目防治目標指區(qū)域內(nèi)入駐項目水土流失應達到的指標，其指標值根據(jù)《生產(chǎn)建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)確定。項目防治目標宜執(zhí)行一級標準，工業(yè)和物流倉儲用地等對林草覆蓋率指標有特殊規(guī)定的地塊可根據(jù)行業(yè)規(guī)定調整。

3.4.2 水土流失防治分區(qū)

結合區(qū)域功能布局、開發(fā)計劃、地貌重塑情況進行分區(qū)。水土流失防治分區(qū)應具有顯著差異性，分區(qū)結果應采用文字、圖、表說明。

3.4.3 水土保持措施總體布局

遵循“區(qū)域控制+分區(qū)聯(lián)防+項目防控”的原則進行水土保持措施總體布局。區(qū)域控制措施充分考慮整體防控，在適宜位置布設有效、可持續(xù)發(fā)揮防治效果及效益的控制性措施。包括區(qū)域匯流出口泥沙控制措施、區(qū)域臨時匯流排洪設施和蓄滯洪設施、重要水土流失敏感點保護措施和重點關注區(qū)域周邊深挖高填邊坡、區(qū)域公用土方中轉場、表土堆放場的防護措施。分區(qū)聯(lián)防措施以集中連片的水土流失防治分區(qū)為單元，提出防治分區(qū)范圍的水土保持措施布局。項目防控措施根據(jù)不同項目的建設擾動特點，按照相關技術標準要求進行水土流失防控措施布局。

3.4.4 分區(qū)措施布設和典型設計

參照《生產(chǎn)建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)的相關規(guī)定，根據(jù)各區(qū)特點和各類水土保持措施的適用條件，分區(qū)分部位布設相應的措施。各水土流失防治分區(qū)內(nèi)根據(jù)入駐項目類型分別選取1～2個代表性的項目進行典型設計。

3.5 水土保持監(jiān)測

區(qū)域管理機構統(tǒng)一組織實施區(qū)域水土保持監(jiān)測。承擔監(jiān)測任務的單位應參照《生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測與評價標準》(GB/T 51240—2018)、《生產(chǎn)建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)等相關規(guī)定，根據(jù)區(qū)域特點開展監(jiān)測工作。

3.5.1 監(jiān)測范圍和時段

區(qū)域水土保持監(jiān)測范圍為評估范圍。監(jiān)測時段從區(qū)域開發(fā)建設施工準備期開始，至區(qū)域基礎設施建設項目完工后一年?；A設施建設項目指區(qū)域內(nèi)由區(qū)域管理機構負責建設管理的場地平整、市政道路、電力、電信、給排水等項目。

3.5.2 監(jiān)測內(nèi)容

監(jiān)測內(nèi)容主要包括區(qū)域開發(fā)過程中各階段擾動土地情況、水土流失狀況、防治成效及水土流失危害等。擾動土地情況重點監(jiān)測區(qū)域開發(fā)進度、實際發(fā)生的永久和臨時占地面積、擾動地表植被面積、棄土(石、渣)量及變化情況、表土剝離和保護情況、土石方周轉和堆放情況，并分析表土保護率和土方外棄率。水土流失狀況重點監(jiān)測實際造成的水土流失面積、分布、土壤流失量及變化情況。水土流失防治成效重點監(jiān)測實際采取的水土保持工程、植物和臨時措施的位置、數(shù)量，以及實施水土保持措施前后的防治效果對比情況等，并分析裸露地表防護措施實施率、生態(tài)邊坡實施率。水土流失危害重點監(jiān)測水土流失對項目、周邊敏感點等造成的影響及危害等[4]。

3.5.3 監(jiān)測方法及頻次

監(jiān)測方法以衛(wèi)星遙感和無人機航測為主，以地面觀測為輔。遙感監(jiān)測每半年不少于一次，影像分辨率應優(yōu)于2 m。水土流失隱患度為“一般隱患”和“較大隱患”區(qū)域，應每月開展一次，提供監(jiān)測季報；水土流失隱患度為“嚴重隱患”區(qū)域，應每10天監(jiān)測一次，提供監(jiān)測月報、監(jiān)測季報。發(fā)生水土流失危害事件時應及時開展專項調查。

3.5.4 監(jiān)測點布設及監(jiān)測成果

在區(qū)域出水口、典型邊坡及其他重要地段應布設固定監(jiān)測點。水土流失隱患度為“嚴重隱患”區(qū)域必須在區(qū)域匯流出口設置卡口站。監(jiān)測成果應包括監(jiān)測報告(監(jiān)測實施方案、監(jiān)測月度報告、監(jiān)測季度報告、監(jiān)測總結報告及專項調查報告)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測圖件和影像資料。

3.6 投資估算及效益分析

按照《廣東省水利水電工程設計概(估)算編制規(guī)定》及其定額進行水土保持投資估算。水土保持總投資中包含基礎調查、取樣及測試費等專項費用，可參照農(nóng)業(yè)、環(huán)保等計費規(guī)定執(zhí)行。效益分析應主要進行生態(tài)效益分析。

4 結論與討論

區(qū)域評估是在“放管服”改革的新形勢下不斷探索、發(fā)展起來的一項重要舉措，其技術要求、管理方法不同于傳統(tǒng)的生產(chǎn)建設項目水土保持方案編制及管理[5-6]。結合區(qū)域特點，廣東省對水土保持區(qū)域評估方式、方法進行了創(chuàng)新和探索。在管理方面，對區(qū)域內(nèi)例外清單外的生產(chǎn)建設項目免予辦理水土保持審批手續(xù)，區(qū)域開發(fā)過程中推行水土保持統(tǒng)一監(jiān)測，成果免費共享。在技術方面，要求根據(jù)水土保持評價結果，從水土保持角度對區(qū)域控制性詳細規(guī)劃提出完善、改進及指導性意見，強調水土保持評價對區(qū)域規(guī)劃的修正和完善作用；注重生態(tài)優(yōu)先和整體防控，對區(qū)域水土流失進行全面、系統(tǒng)防治；首次提出了水土流失隱患度概念及其評價方法，實現(xiàn)了水土保持區(qū)域評估的分級管控。

通過以上措施，在達到防控區(qū)域開發(fā)可能造成的水土流失的同時，可以極大地提升區(qū)域內(nèi)項目水土保持工作便利度。然而，由于區(qū)域評估是一項全新的工作，還應根據(jù)后續(xù)工作實踐效果，對區(qū)域評估的管理方式、技術要求和方法進行持續(xù)優(yōu)化。