阿計

去年年底，隨著全國人大常委會表決通過長江保護法，我國第一部流域法律正式誕生。這部以河流命名的獨特法律，不僅意味著將為長江流域的生態(tài)保護、綠色發(fā)展奠定堅實的法制基石，更標志著我國環(huán)資立法開啟了一種嶄新的立法模式，注入了鮮明的個性化特質(zhì)，堪稱具有風向標意義的重大突破。

水是生命之源，流域則是人類文明的搖籃。自然的偉力，塑造了流域這一獨立的公共資源空間，同時也意味著以行政區(qū)域、行業(yè)劃分等為治理單元的傳統(tǒng)立法模式，難以真正解決流域空間內(nèi)的生態(tài)保護、資源分配、利益協(xié)調(diào)、權力設置等重大問題。正因此，自20世紀中期以來，隨著流域綜合管理理念的崛起，流域空間逐漸成為法律意義上的管治單元，美國、澳大利亞、法國等許多國家紛紛創(chuàng)制流域立法，以實現(xiàn)流域的經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境福利的最大化。

其中一大典范，當屬美國的田納西河流域治理。地跨7個州的田納西河流域，曾是美國最為貧窮落后、生態(tài)岌岌可危的地區(qū)之一。1933年，時任美國總統(tǒng)羅斯福以該地區(qū)為“新政”試點，推動國會通過了《田納西河流域管理局法》，為打破行政權力分割、實施流域整體治理奠定了法律基石。短短十多年的高效運作，就使田納西河流域舊貌換新顏，最終創(chuàng)造了一個成功的全球性樣板。

相形之下，流域立法在我國仍屬稀缺的立法產(chǎn)品。長江保護法出臺前，盡管廣東、四川等地已紛紛試水，但在行政法規(guī)層面，僅有《太湖流域管理條例》等寥寥幾部，其立法位級并不足以支撐全局性治理。而在國家法律層面，有關流域管理的規(guī)定只是散見于環(huán)資法律中，專門的流域法律尚屬空白。凡此種種的法制供應匱乏，必然導致流域治理的困局。

以長江流域為例，作為中華民族的母親河，長江是攸關國家、民族生死命運的水源要地、生態(tài)寶庫和黃金水道。波及19個省、自治區(qū)、直轄市的長江流域，橫跨東、中、西部三大經(jīng)濟區(qū)，構成了中國經(jīng)濟的脊梁。然而無情的現(xiàn)實是，一方面，無序的開發(fā)利用，已使長江流域深陷環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源浪費等嚴峻危機。另一方面，現(xiàn)行的水法、水污染防治法、水土保持法等法律，不僅無法提供立足全流域的法制解決方案，而且相關法律“分而治之”的碎片化，還難免引發(fā)利用與防污相割裂、項目審批各自為政乃至立法沖突、權力競爭等弊端。

這樣的現(xiàn)實，決定了為長江流域量身打造一部專門法律的必要性，也決定了長江保護法乃是一種全新的法制構造。就立法定位而言，長江保護法并非局限于治污或利用之類的單向度思維，而是合理統(tǒng)籌生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的綜合法，其目標是為流域空間設計系統(tǒng)性、整體性的管治方案。就立法技術而言，長江保護法并非簡單復制現(xiàn)有的普適性環(huán)資法律，而是聚焦長江流域特定問題、重點問題和全局問題的特別法，其重心是為流域治理提供對癥下藥式的制度創(chuàng)新。

其中的最大關鍵是如何變革現(xiàn)有的管理體制，真正實現(xiàn)從區(qū)域管治走向流域管治的根本轉型。多年來，我國河流管理始終糾纏于“九龍治水”的混亂狀態(tài)，地區(qū)劃界、部門分割、多頭管理的傳統(tǒng)體制，極大抑制了協(xié)同治理能力，亦難以沖破“上游污染，下游埋單”之類的監(jiān)管僵局。正因此，長江保護法以協(xié)調(diào)機制為核心，確立統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的流域管理體制，意義深遠，堪稱最大的立法亮點。

同時應當認識到，相較于傳統(tǒng)的行政區(qū)域，流域空間所牽扯的利益關系遠為復雜多元，因而流域立法的最大難點就在于，如何合理劃定中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的權、責、利邊界，尤其是如何公平調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、個人等諸多主體的利益沖突。正因此，流域立法的制度選擇，應當是價值目標、現(xiàn)實需求和利益訴求共同博弈的產(chǎn)物，諸如完善生態(tài)保護補償機制等利益平衡機制，引入公眾參與等民主治理機制，也是長江保護立法的重點方向。長江保護法草案二審時，從多個角度增設了長江流域生態(tài)保護補償制度，正是最值得點贊的立法改進。

從更長遠的視角而言，長江保護法作為流域立法的先行者，將為未來提供寶貴的立法經(jīng)驗。無論是將這一立法模式復制到其他流域，抑或制定流域管理的基本法，都是值得認真考慮的立法選項。而由此獨立成形的流域立法一脈，在實現(xiàn)環(huán)資法律體系縱深發(fā)展的同時，亦將全面開辟生態(tài)文明建設的升級之路。而這，正是長江保護法的深層價值和時代使命之所在。