楊鵬五

近日，有媒體報道某行政機關(guān)負責(zé)人（以下簡稱“官員”）在中國庭審公開網(wǎng)的庭審直播中，就行政訴訟原告是否構(gòu)成工傷發(fā)表意見，屬于就“實質(zhì)性解決行政爭議”發(fā)表的意見。官員“出庭出聲”及“發(fā)表實質(zhì)性意見”一時成為媒體熱議，那么，“出庭并出聲”應(yīng)當(dāng)成為官員出庭應(yīng)訴的亮點嗎？官員在出庭應(yīng)訴中，應(yīng)當(dāng)如何發(fā)表意見？

“出庭并出聲”是官員的法定職責(zé)

我們先了解官員出庭應(yīng)訴制度的法律淵源。

我國的“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”即“官員出庭應(yīng)訴制度”始建立于2014年修訂的行政訴訟法，該法第三條規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！?017年再次修訂的行政訴訟法沿襲了這一制度。簡單來說，法律要求官員不僅要應(yīng)訴，還要出庭應(yīng)訴，出庭應(yīng)訴時要說話，要發(fā)表意見，不能讓“民告官”卻只見到啞巴“官”。

但是官員應(yīng)當(dāng)如何出庭應(yīng)訴？官員出庭應(yīng)訴的相關(guān)程序、出庭的相關(guān)義務(wù)、出庭應(yīng)訴效果保障等，2014年施行的行政訴訟法沒有進行細化規(guī)定。

2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》第四條規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人要帶頭履行行政應(yīng)訴職責(zé)，積極出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。對涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關(guān)負責(zé)人出庭的案件，被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭?！?/p>

2020年7月1日施行的《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第四條，明確規(guī)定了行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的情形，即“對于涉及食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、公共衛(wèi)生安全等重大公共利益，社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)通知行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴”。該法條第二款還規(guī)定，如果“被訴行政行為涉及公民、法人或者其他組織重大人身、財產(chǎn)權(quán)益的”，人民法院可以通知行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴。

該司法解釋第十一條還規(guī)定，訴訟參與人應(yīng)當(dāng)依法行使訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)。行政機關(guān)負責(zé)人或者行政機關(guān)委托的相應(yīng)工作人員在庭審過程中，應(yīng)當(dāng)就案件情況進行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論、發(fā)表最后意見，對所依據(jù)的規(guī)范性文件進行解釋說明。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見。

媒體報道的上述案件屬于工傷認定行政確認案件，從報道的案情來看，屬于官員不必須出庭的情況。官員不必須出庭也出了庭，雖然也表達了官員的勤政，但是這并不應(yīng)成為亮點而過多褒揚。

官員出庭應(yīng)訴應(yīng)表達平等觀念

官員出庭應(yīng)訴之所以成為一種熱議現(xiàn)象，是因為在這種現(xiàn)象當(dāng)中，官員不自覺地喜歡標榜自己，比如官員在庭審中表達行政機關(guān)在過去一年發(fā)生的行政行為司法維持率達到百分之多少，言下之意是自己負責(zé)的行政機關(guān)的執(zhí)法水平高，或者在暗示法官此次被訴行政行為也應(yīng)得到維持。從某種意義上來說，這是對“官員”對“權(quán)力”的一種標榜，是官員的一種自我感覺。

從行政訴訟法的角度來看，原告與被告的訴訟地位是平等的，既然是平等的，官員在法庭上就不應(yīng)像自己在官場上一樣，處處要顯出高人一等。

我們還發(fā)現(xiàn)，有一些官員在法庭上說著說著，就不自覺地趾高氣揚起來，甚至有的官員說法庭今后應(yīng)當(dāng)如何處理此類案件，把法庭當(dāng)成了自己在會場開會的感覺。官員在法庭上的這種行為是相當(dāng)忌諱的，官員在法庭上發(fā)表意見，發(fā)表的是被告的意見，行政機關(guān)是法定被告，這個被告身份是永恒的，也就是說，在法庭上，行政機關(guān)永遠是被告，這是由行政訴訟的特點來決定的。既然是永恒的被告，那么就應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法規(guī)定的當(dāng)事人義務(wù)來履行被告責(zé)任，同時，由于官員代表的是被訴行政機關(guān)，官員還應(yīng)當(dāng)按照行政法規(guī)定的法定職責(zé)或者三定方案在法庭上履行法定職責(zé)。因此，官員在法庭上具有雙重身份，不僅是當(dāng)事人身份，還是行政管理法定職責(zé)在法庭上的延伸，這種法定職責(zé)在法庭上的履行也應(yīng)當(dāng)是平和的，甚至可以是謙卑的，是不應(yīng)當(dāng)趾高氣揚和高人一等的。

從這個意義上來說，原告的“告官見官”制度的設(shè)立，并不是非要見到“官”本人，而是需要更負責(zé)任的人（官員）來履行法定職責(zé)。

其次，根據(jù)我國公務(wù)員法第六十條的規(guī)定，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，下級公務(wù)員應(yīng)當(dāng)服從上級公務(wù)員，因此，在法庭上的官員履行法定職責(zé)的權(quán)利和寬度深度都高于一般的出庭應(yīng)訴工作人員?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》要求官員出庭時應(yīng)當(dāng)陳述意見，更多地陳述和關(guān)于證據(jù)、執(zhí)法程序乃至于發(fā)表實質(zhì)性意見，就是為了讓行政爭議能夠得到更好的解決，讓更負責(zé)任的人來解決行政爭議。

因此，讓具備一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員出庭應(yīng)訴，讓正職負責(zé)人或者至少是主管的副職負責(zé)人出庭應(yīng)訴，來解決行政爭議，是官員出庭制度設(shè)立的實質(zhì)意義。

官員在庭審中擔(dān)當(dāng)訴訟參與人角色，發(fā)表意見既是其訴訟權(quán)利，也是其訴訟義務(wù)。就案件情況的陳述、答辯等方面發(fā)表意見，可以由出庭的一般行政機關(guān)工作人員進行，不必須由官員本人親自發(fā)表，官員可以不履行這些方面的訴訟義務(wù)。

官員出庭應(yīng)訴應(yīng)發(fā)表實質(zhì)性意見

官員在庭審中擔(dān)當(dāng)訴訟參與人角色，發(fā)表意見既是其訴訟權(quán)利，也是其訴訟義務(wù)。就案件情況的陳述、答辯等方面發(fā)表意見，可以由出庭的一般行政機關(guān)工作人員進行，不必須由官員本人親自發(fā)表，官員可以不履行這些方面的訴訟義務(wù)。但是，《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》要求官員對某些事項應(yīng)“就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見”，在我們討論的工傷行政確認案件中，官員如果僅就原告是否符合工傷認定條件而發(fā)表的意見，顯然不符合該司法解釋對官員出庭應(yīng)訴的要求。

我們認為，需實質(zhì)性解決的行政爭議一般情況下是指涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注，或者房屋拆遷、土地征收等可能涉及群體性事件的行政爭議，是需要官員對政府部門及機構(gòu)進行調(diào)解、協(xié)調(diào)，促進案件從實質(zhì)上得到徹底、有效、妥善解決的行政爭議。工傷行政確認而產(chǎn)生的行政爭議案件，一般情況下不必須動用協(xié)調(diào)政府部門或相關(guān)機構(gòu)等救濟途徑來解決。因此，僅就是否符合工傷認定條件而發(fā)表的意見，不屬于官員就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表的意見，在此案中，也并不需要官員發(fā)表這方面的意見，因為是否符合工傷認定條件，這類對照法條和事實即可得出結(jié)論的意見，由出庭應(yīng)訴的一般工作人員來陳述和發(fā)表就可以達到庭審效果。讓官員在法庭上發(fā)表一般的意見，實在是不能表達行政機關(guān)的執(zhí)法水平，甚至有嘩眾取寵之嫌。

從另一層次來理解“就實質(zhì)性解決爭議發(fā)表意見”，我們認為，官員出庭應(yīng)訴制度的建立應(yīng)是以解決行政爭議為重要目標，但并不是每一類行政訴訟案件都屬于重大、關(guān)注、群體類的行政爭議，在法律規(guī)定官員“應(yīng)當(dāng)出庭”或者“可以出庭”的行政訴訟案件中，只要官員出庭，都應(yīng)當(dāng)就行政爭議是否能夠?qū)嵸|(zhì)性解決而發(fā)表意見。需要厘清的是，官員發(fā)表的意見并不是因該意見屬于庭審的爭議焦點（比如是否構(gòu)成工傷）而成為實質(zhì)性意見，而是以官員發(fā)表的意見能否實質(zhì)性解決行政爭議為判斷標準，官員在法庭上可以為自己的行政行為辯護或者辯解，也可以說明行政專業(yè)技術(shù)，最重要的是，官員發(fā)表的意見是否包含有對可能的情況下錯誤行政行為的承認、道歉和彌補的內(nèi)容。只有這樣把官民糾紛化解放在庭審的重要位置，才能進一步推進行政爭議的實質(zhì)性化解。

總的來說，官員出庭應(yīng)訴時如何陳述和表達意見，不僅需要官員在庭審前對被訴行政行為認真準備和對待，還需要官員具備更高的法治水平和行政專業(yè)技術(shù)；從“為人民服務(wù)”角度理解官員出庭應(yīng)訴，就是要求有水平的官員在法庭上不僅能夠講清楚事情，還要求官員能夠為老百姓解決問題，這也是國家治理現(xiàn)代化對官員的要求，是法治政府建設(shè)的核心。有些官員由于不明白自己的出庭職責(zé)，在法庭上講一些空洞的大道理，陳述一些一般和普通的意見，這是違反“為人民服務(wù)”的內(nèi)涵的。