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        我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的多元化驅(qū)動(dòng)路徑

        2021-11-11 10:33:12東,房
        關(guān)鍵詞:養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

        王 東,房 盼

        (新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830012)

        一、問題緣起

        國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,截至2018年我國65歲以上人口數(shù)為1.67億,占人口總數(shù)比達(dá)到11.9%(1)參閱國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站:《全國老年人口信息》,http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696329.html.,占比超過聯(lián)合國人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)近5個(gè)百分點(diǎn),我國正在進(jìn)入重度老齡化社會(huì)(2)根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí),則意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。1982年維也納老齡問題世界大會(huì),確定60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%,意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入嚴(yán)重老齡化。。2009—2018年的10年間,我國總?cè)丝谀昶骄鲩L率為0.5%,而65歲以上人口的年平均增長率則達(dá)到了4.4%。中國老齡化階段已由快速老齡化轉(zhuǎn)變?yōu)榧铀倮淆g化階段,人口老齡化程度持續(xù)加深導(dǎo)致人口紅利效應(yīng)將持續(xù)減弱,社會(huì)保障以及養(yǎng)老公共服務(wù)面臨著巨大壓力。2020年作為我國實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的收官之年,在重度老齡化背景下,政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域方面特別是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的供給模式需要進(jìn)一步補(bǔ)短板,加快養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革,提升老齡人群和負(fù)有贍養(yǎng)老人義務(wù)主體的幾代人的幸福感。

        就養(yǎng)老模式而言,現(xiàn)階段我國已逐步建立起以家庭養(yǎng)老為主,社區(qū)養(yǎng)老為依托,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系(3)我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)由新中國成立初期以國家統(tǒng)辦統(tǒng)包的救濟(jì)式為主進(jìn)入了當(dāng)前“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系全面發(fā)展階段。關(guān)于這三種養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展和特征的具體論述可參見毛佩瑾:《新時(shí)代我國養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新發(fā)展研究》,載《行政管理改革》2019年第11期。從現(xiàn)實(shí)來看,當(dāng)下養(yǎng)老的模式仍應(yīng)以家庭養(yǎng)老為主符合我國的國情。上海的“9073”養(yǎng)老模式(即90%的老年人由家庭自我照顧,7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),3%享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)),北京市的“9064”養(yǎng)老發(fā)展目標(biāo)(90%的老年人在社會(huì)化服務(wù)協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老,6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老,4%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老),都說明了不同的養(yǎng)老模式中養(yǎng)老權(quán)的義務(wù)主體對養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)的作用不同,從義務(wù)主體對權(quán)利主體的滿足程度角度來選擇具體的養(yǎng)老模式。具體論述可參見王寒:《從養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)角度看我國養(yǎng)老模式的選擇》,載《理論月刊》2018年第12期。。但由于老齡人口不斷增多,各地養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的資金壓力逐年增大,多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求也不斷產(chǎn)生,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)模式亟需轉(zhuǎn)型。面對養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛與服務(wù)供給不足之間存在的較大矛盾,積極探索如何創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方式刻不容緩。近年來,為積極有效解決養(yǎng)老問題困境,中央和地方政府制定了諸多相關(guān)法律和政策文件以鼓勵(lì)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。2015年,財(cái)政部、發(fā)改委等10部門聯(lián)合發(fā)布的《鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策意見》;2016年12月,國務(wù)院辦公廳為進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制定的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》;2017年8月,財(cái)政部、民政部與人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合制定了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》,對于政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership,以下簡稱PPP)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的采用確定了具體發(fā)展路徑,即“立足保障型基本養(yǎng)老服務(wù)和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)”。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出要積極應(yīng)對人口老齡化,提出這是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長率、激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以構(gòu)建國家長遠(yuǎn)發(fā)展框架的重要舉措?;诖?,中央及地方政府也紛紛制定了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)利好政策,將PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)崬槭墙鉀Q當(dāng)前我國養(yǎng)老所面臨困境的創(chuàng)新之舉。

        我國PPP制度發(fā)展時(shí)間不長,自2014年啟動(dòng)PPP制度化改革后,在當(dāng)前正處于PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范性調(diào)整的階段,政府對發(fā)展各類PPP項(xiàng)目的監(jiān)管價(jià)值取向正從追求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量至上(4)參見財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心:《2020年國內(nèi)PPP市場規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展》,https://www.cpppc.org/PPPyw/2190.jhtml.。 將PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的初始目標(biāo)是使財(cái)政資金在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投入短缺的困境能夠有效解決,并使養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目主體更順利地達(dá)成利益目標(biāo),但現(xiàn)實(shí)況卻不容樂觀。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,截至2020年2月末,全國入庫PPP項(xiàng)目共計(jì)9459個(gè),已簽約落地項(xiàng)目6420個(gè)。而養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目僅為105個(gè),占項(xiàng)目總數(shù)的1.1%,而其中已經(jīng)落地的項(xiàng)目只有64 個(gè)(5)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目入庫具體情況,參見財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng):《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫》,http://www.cpppc.org/ptgg/1611.jhtml.。 在政策一片向好,養(yǎng)老服務(wù)急需社會(huì)資本注入的背景下,實(shí)踐中亟需解答的核心問題是為什么養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中遇冷?影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的因素包括哪些?

        對養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的理論研究,雖然從2015年開始呈上升趨勢并逐漸引起學(xué)者關(guān)注,但從目前文獻(xiàn)檢索結(jié)果來看,研究的深入和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)踐所需。較有代表性的文獻(xiàn)主要有:袁競鋒等以不完全契約理論為研究工具分析了養(yǎng)老服務(wù)類型的最優(yōu)模型[1];徐宏等從養(yǎng)老服務(wù)資金缺口測算入手,發(fā)現(xiàn)資金供求失衡是多種因素共同作用的結(jié)果,并提出以PPP模式解決養(yǎng)老相關(guān)資金缺口問題[2];韓燁在明確養(yǎng)老服務(wù)PPP模式設(shè)計(jì)思路以及合理支付方式的基礎(chǔ)上將養(yǎng)老服務(wù)PPP模式總結(jié)為四種類型,并提出實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式具體策略[3]; 何筠等通過文獻(xiàn)檢索和專家補(bǔ)充的方式確定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目的26個(gè)成功因素,并認(rèn)為“政府部門的承諾和擔(dān)保、符合公眾的利益并得到社會(huì)支持、足夠的融資和可利用的金融市場”是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目的三個(gè)關(guān)鍵成功因素[4]。西方國家PPP模式起步較早,但對養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的實(shí)踐和理論研究也同樣處于探索階段。由于各國處于不同社會(huì)背景,養(yǎng)老服務(wù)PPP模式不能簡單照搬,需根據(jù)本國國情發(fā)掘一套適合本國國情的發(fā)展模式[5]。

        從梳理現(xiàn)有主要文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn),目前,對我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的研究主要集中對一般意義上的理論分析,對如何有效提高養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的研究非常少。究其原因有兩點(diǎn):一是因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,雖然近年來有所增長,但大多處于建設(shè)狀態(tài),存在的問題尚沒有引起理論研究的足夠重視;二是因?yàn)镻PP 項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展的研究需要建立在對具體項(xiàng)目的全部信息進(jìn)行具體考察的基礎(chǔ)上。目前,對于成功和失敗的養(yǎng)老項(xiàng)目的信息獲取難度較大,這也導(dǎo)致此類研究較少。盡管PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)有其制度優(yōu)勢,但現(xiàn)有研究大都立足于宏觀層面設(shè)計(jì)一套一攬子發(fā)展的制度模式,對于不同地域的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目個(gè)性化特點(diǎn)關(guān)注不夠明顯。中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式不能最大限度發(fā)揮其功能性價(jià)值,個(gè)中緣由還值得進(jìn)一步探究,中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展仍然是現(xiàn)階段國內(nèi)需盡快解決的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題。

        2019年11月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》,文中提出要打造高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系,健全多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。因此,中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)階段我國公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。本文的研究重點(diǎn)是關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)PPP模式不同地域發(fā)展的差異性特點(diǎn),旨在發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中阻礙養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的主要因素,以期能夠?yàn)橹χ袊B(yǎng)老服務(wù)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展提供有益的理論支持。

        二、我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展的差異性分析

        (一) 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展基本情況

        本文研究的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)來自財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心定期發(fā)布的PPP項(xiàng)目入庫清單和年度報(bào)告。選擇PPP項(xiàng)目管理庫作為數(shù)據(jù)來源是因?yàn)槿霂祉?xiàng)目都通過了PPP 模式必要性評(píng)估,項(xiàng)目符合財(cái)政部關(guān)于PPP 模式規(guī)范性要求(6)財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫涵蓋國內(nèi)31 個(gè)省市,其入庫和退庫項(xiàng)目按照行業(yè)領(lǐng)域分類,具有普遍性和代表性,https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。通過對入庫項(xiàng)目清單進(jìn)行查閱和年度報(bào)告分析,截至2019年12月,全國在庫共有105個(gè)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目,投資額共計(jì)685億元,占管理庫項(xiàng)目總金額的比例不到0.5%(7)政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站:《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫》,https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic.。 養(yǎng)老領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用不高主要原因在于項(xiàng)目初始投資資金較高,相對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資更為困難,而且運(yùn)營周期較長的同時(shí)許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利水平不足,社會(huì)資本投資回報(bào)較低甚至資金回收困難。投資高和回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)這兩方面的原因使得社會(huì)資本對進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP 項(xiàng)目持謹(jǐn)慎態(tài)度。

        我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展大致可以劃分為四個(gè)時(shí)間段:第一階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目初步發(fā)展階段。2013年以前,養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域開始試水PPP模式后,由于對PPP模式如何與養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)結(jié)合以及具體適用方式缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和管理,這一階段的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量比較少,具體適用模式還是采取在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用最多的BOT模式為主。第二階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目快速發(fā)展階段。2014年起,財(cái)政部和國家發(fā)改委開始密集出臺(tái)PPP項(xiàng)目相關(guān)政策和指導(dǎo)文件,反映了中國政府對PPP模式的高度重視。由于各級(jí)政府和社會(huì)資本逐步接受了PPP項(xiàng)目的理念和模式,立項(xiàng)入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目劇增,并在2015年達(dá)到了歷史峰值154個(gè)。政策的支持和地方政府對于PPP模式的熱衷也帶來了一系列隱患,如出現(xiàn)了很多偽PPP項(xiàng)目以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。第三階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目制度化、規(guī)范化發(fā)展階段。2016年開始,財(cái)政部和國家發(fā)改委開始逐漸規(guī)范PPP項(xiàng)目的制度化管理,針對不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都制訂了規(guī)范性意見;同時(shí),嚴(yán)格了物有所值(VFM)的評(píng)價(jià)程序(8)為促進(jìn)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作規(guī)范有序開展,財(cái)政部于2015年12月18日發(fā)布了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》。該指引規(guī)定,中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目,應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評(píng)價(jià)。。這對于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了直接的影響,這一階段的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額出現(xiàn)了“雙降”的態(tài)勢。第四階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目追求質(zhì)量的穩(wěn)定發(fā)展階段。2017年以后,隨著財(cái)政部聯(lián)合多部門制定的《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》發(fā)布,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的數(shù)量變化較為平穩(wěn),但投資總額與數(shù)量的變化曲線相背離,在2017年底投資總額不斷上升且規(guī)模接近2015年,但2018以后投資總額在項(xiàng)目數(shù)量變化不大的態(tài)勢下卻不斷下降。

        以上數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以說明:現(xiàn)在我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展雖然告別了以彌補(bǔ)公共服務(wù)資金缺口為主要目標(biāo)的早期階段,但依然處于以提升項(xiàng)目績效為目標(biāo)的中期階段,距離以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展階段還存在一定的差距[6]。

        (二)我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目區(qū)域發(fā)展情況

        從入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目區(qū)域發(fā)展來看,我國東、中、西和東北四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域(9)為科學(xué)反映我國不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,為黨中央、國務(wù)院制定區(qū)域發(fā)展政策提供依據(jù),根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》《國務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》以及黨的十六大報(bào)告的精神,我國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。具體劃分請參見國家統(tǒng)計(jì)局:《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》,http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/201106/t20110613_71947.htm.依托不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象[7]。數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn),不同區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和老齡化程度,差異化發(fā)展態(tài)勢比較明顯,即養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展質(zhì)量受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和老齡化程度這兩個(gè)因素共同影響,而這兩個(gè)因素之間“耦合”和“復(fù)合”之后共同發(fā)揮著對不同地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展質(zhì)量的影響作用。具體而言,區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的差異化發(fā)展與各地經(jīng)濟(jì)基本成直接影響的正相關(guān)關(guān)系,因?yàn)榱己玫慕?jīng)濟(jì)發(fā)展可以提供養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和持續(xù)性發(fā)展預(yù)期、養(yǎng)老服務(wù)市場體系的完善程度、居民平均收入水平的提升以及財(cái)政預(yù)算規(guī)模和財(cái)政收支平衡狀況等經(jīng)濟(jì)因素是決定養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的核心因素。若其中一方面因素出現(xiàn)波動(dòng),則會(huì)間接影響?zhàn)B老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的立項(xiàng)或運(yùn)營。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展也較好,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的西部和東北地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展程度也相對落后,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度處于中位的中部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展程度相對東部落后但發(fā)展速度較快。老齡化程度對區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的差異化發(fā)展呈現(xiàn)間接影響關(guān)系,并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度共同產(chǎn)生對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展的復(fù)雜影響關(guān)系。老齡化程度高的地區(qū)產(chǎn)生對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的較高需求,但發(fā)展受制于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。

        1.東部地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比偏高,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目主要以政府主導(dǎo)為主。東部地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),無論是財(cái)政資金還是社會(huì)資本都較為充盈,養(yǎng)老服務(wù)PPP模式在東部地區(qū)的發(fā)展阻礙因素相對較少。東部地區(qū)老齡人口潛在消費(fèi)能力強(qiáng),同時(shí)具有充足社會(huì)資本來拓展養(yǎng)老服PPP項(xiàng)目發(fā)展空間,有利于養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的項(xiàng)目落地。老年人口撫養(yǎng)比較高的省份入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量也較多(例如山東省和江蘇省)。但需要注意的是,東部地區(qū)中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的兩個(gè)直轄市——上海市和天津市入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目為零。通過對這兩個(gè)直轄市的養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析可以認(rèn)為“零入庫”的原因在于這兩個(gè)城市一直著力探索符合其城市特點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)供給模式,已經(jīng)形成了以居家養(yǎng)老加社區(qū)服務(wù)為主的基本模式,居家養(yǎng)老成為銜接家庭與機(jī)構(gòu)之間的重要樞紐,因此,PPP模式發(fā)展空間較小。例如,上海初步形成“90%家庭自我照顧、7%社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局[8]。類似的是,天津市的養(yǎng)老服務(wù)模式也發(fā)展出具有城市特點(diǎn)的“973”式的養(yǎng)老服務(wù)格局(即97%的老年人依托社區(qū)服務(wù)居家養(yǎng)老,3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)),目前也已形成了以社區(qū)居家養(yǎng)老為主干的養(yǎng)老服務(wù)體系[9]。但是,相對老齡人口多樣化的養(yǎng)老需求而言,“居家養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制在總量、內(nèi)容、層次和布局等方面存在結(jié)構(gòu)性困境”[10],未來,上海和天津還需要探索將PPP模式與現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合的路徑。

        2.中部地區(qū)老齡人口較多,養(yǎng)老服務(wù)所需資金缺口大,社會(huì)資本進(jìn)入動(dòng)力較足,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展較快速。中部地區(qū)人口較為密集,勞動(dòng)力流動(dòng)性強(qiáng)導(dǎo)致老齡化現(xiàn)象較重。與東部地區(qū)老齡化原因不同,中部地區(qū)老人空巢化明顯。以安徽省為例。2019年老齡人口撫養(yǎng)比高達(dá)19.4%,比平均值高將近4個(gè)百分點(diǎn),老年群體規(guī)模大,養(yǎng)老服務(wù)供需緊張。雖然中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較東部地區(qū)較相對落后,但社會(huì)資本在進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域時(shí)盈利期望相對較高,從而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展具有足夠驅(qū)動(dòng)力。中部地區(qū)已入庫養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量比東部地區(qū)略低,但平均分布值較高,內(nèi)在原因是中部地區(qū)雖然老年人口最多,但撫養(yǎng)人口也較多,可以支撐養(yǎng)老服務(wù)所需基本費(fèi)用支出。但由于各省對于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)力度還存在不同(10)在實(shí)踐中,政府部門針對本地區(qū)老齡人口情況,基于對PPP模式的理解構(gòu)建了差異化的養(yǎng)老服務(wù)PPP 模式,主要表現(xiàn)為政企聯(lián)合共建型和政府主導(dǎo)微利型。具體分析可參見韓燁:《社區(qū)居家或入住機(jī)構(gòu)——養(yǎng)老服務(wù)PPP 模式的差異化構(gòu)建與優(yōu)化》,載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。,中部地區(qū)各省份的PPP數(shù)量差異性較大。例如,從養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量上看,中部地區(qū)老齡化最嚴(yán)重的安徽省的項(xiàng)目數(shù)卻僅占河南省項(xiàng)目數(shù)的四分之一。

        3.西部地區(qū)整體上看老齡化程度均值最低,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展程度整體較低且區(qū)域性差異最大。西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目已入庫數(shù)量比東部地區(qū)略低,與中部地區(qū)數(shù)量相等,但平均值較低。西部地區(qū)省份中養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)量最多的陜西省(8個(gè))遠(yuǎn)低于東部地區(qū)的山東省(19個(gè))和中部地區(qū)的河南省(12個(gè))的數(shù)量。主要原因在于:西部地區(qū)省份最多,人口大省也較多,但總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后,負(fù)擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)所需基本費(fèi)用支出水平相對較低。地區(qū)內(nèi)比較來看,西部地區(qū)人口分布不均,老齡化現(xiàn)象呈現(xiàn)出各省差距較大的現(xiàn)象。四川省、重慶市、貴州省等西南省市的老年人口撫養(yǎng)比甚至比老齡化嚴(yán)重的東北地區(qū)的平均值還高。而老年人口撫養(yǎng)比最低的西藏自治區(qū)與老齡化程度最嚴(yán)重的四川省老年人口撫養(yǎng)比相差13.8%。比較特殊的是,西部地區(qū)老齡化程度嚴(yán)重度排在第二的重慶市目前還沒有入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目。

        4.東北地區(qū)從數(shù)據(jù)上來看老齡化程度較為嚴(yán)重,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展最為緩慢。東北三省總體處于老齡化中后期階段,10年間老齡化水平不斷加深、速度不斷加快,遼寧省城市老齡化程度高于吉林省和黑龍江省。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地,近年來受經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)下滑的影響,三省人口外流嚴(yán)重,促使人口老化程度進(jìn)一步加劇,養(yǎng)老服務(wù)市場化程度低。與其他省份相比養(yǎng)老服務(wù)資金流相對薄弱,發(fā)展PPP模式資金環(huán)境欠佳。一般來說,老年人口集中度與養(yǎng)老資源集中度具有顯著的正相關(guān)關(guān)系,但“三省大多數(shù)城市兩者空間匹配關(guān)系并不協(xié)調(diào)”(11)東北三省養(yǎng)老資源配置區(qū)域差異呈現(xiàn)三類:第一類為區(qū)域中心型城市。遼中南城市群已形成了“沈陽—大連”的雙核結(jié)構(gòu)輻射網(wǎng)絡(luò),不僅是老齡化水平最高地區(qū),也是養(yǎng)老資源建設(shè)最具有優(yōu)勢的區(qū)域。第二類為政策扶持型城市。大慶、阜新、伊春、鶴崗、盤錦、鞍山等城市正處于資源枯竭,國家開始政策支持,這為養(yǎng)老資源配置提供了新的契機(jī)。第三類為區(qū)位邊緣型城市。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低以及地理位置不佳的影響,這些城市養(yǎng)老資源建設(shè)相對于老齡化來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。參見趙東霞、韓增林、任啟龍等:《市域人口老齡化空間特征與養(yǎng)老資源匹配關(guān)系研究——以東北三省為例》,載《資源科學(xué)》2018年第9期。,都面臨養(yǎng)老資源閑置或有效供給不足的兩級(jí)問題。

        (三)我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行差異化情況

        1.我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式呈多元化態(tài)勢。目前來看,我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式可以劃分為建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)模式,除此之外,少量存在重建—運(yùn)營—移交(ROT)模式、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)模式、租賃—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(LOT)模式等。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)普遍回報(bào)率低、收益時(shí)間長,相對來說BOT及BOO模式風(fēng)險(xiǎn)較小。因此,目前來看,其成為政府部門和社會(huì)資本確立養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先考慮的運(yùn)作模式。

        2.我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的營利模式主要采用使用者付費(fèi)方式。養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目從營利模式來看主要分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助。政府付費(fèi)即養(yǎng)老服務(wù)由政府出資購買,此種模式不利于PPP項(xiàng)目對政府資金缺口的有效緩解,使用率相對較低。使用者付費(fèi)是指享受養(yǎng)老服務(wù)的個(gè)人支付相關(guān)費(fèi)用。從數(shù)據(jù)來看,目前,大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目都采取此種模式。使用者付費(fèi)方式能夠滿足不同老齡人群對養(yǎng)老服務(wù)層次的個(gè)性化要求,但老年人口整體消費(fèi)能力較弱并且地區(qū)間消費(fèi)能力不平衡,不利于中國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的整體平衡發(fā)展??尚行匀笨谘a(bǔ)助是使用占比最高的付費(fèi)模式,是指個(gè)人付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本的收益預(yù)期時(shí),由政府劃撥財(cái)政資金彌補(bǔ)收益不足的部分。此種類型不僅能滿足各個(gè)群體的差異化需求,并且以政府兜底保證社會(huì)資本的收益,打消社會(huì)資本對收益回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)顧慮(見圖1)。

        圖1 我國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式及營利模式差異化示意圖

        3.我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的載體主要是中高端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目以投資領(lǐng)域劃分主要有三類載體:醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目、老年公寓項(xiàng)目及中高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。養(yǎng)老服務(wù)PPP模式下,家庭在我國養(yǎng)老中的基礎(chǔ)性作用逐漸會(huì)被弱化,而社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目大多集中于中高端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這種養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目載體設(shè)計(jì)雖然能夠吸引社會(huì)資本的加入,但不利于提升整體養(yǎng)老服務(wù)供給的基礎(chǔ)服務(wù)水平,普惠性較弱。

        三、 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的影響因素

        (一) PPP法律體系不完備導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展存在不確定風(fēng)險(xiǎn)

        盡管PPP模式在我國快速發(fā)展已有10余年,在此期間,財(cái)政部、發(fā)改委都制定了一系列法律法規(guī)和政策性文件鼓勵(lì)引導(dǎo)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展,但這些法律法規(guī)和政策并未與現(xiàn)有的稅收、投融資等政策形成合力,并且至今沒有一部專門性的PPP法律用以規(guī)范、引導(dǎo)及保護(hù)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目具有廣闊的發(fā)展空間是吸引社會(huì)資本進(jìn)入的主要驅(qū)動(dòng)力,但風(fēng)險(xiǎn)也同樣貫穿項(xiàng)目運(yùn)行的全過程。如果沒有一個(gè)完備的PPP法律體系對政府部門和社會(huì)資本的合作關(guān)系予以法治化保障,則難以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的積極性。

        目前,財(cái)政部與國家發(fā)改委作為PPP項(xiàng)目的主管部門各自制定了密集的PPP法律法規(guī)和政策(12)據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),截止到2020年5月,相關(guān)部委針對PPP 項(xiàng)目制定的行政規(guī)范性文件中,財(cái)政部共發(fā)布74 部規(guī)范性文件,國家發(fā)改委發(fā)布了59 部規(guī)范性文件。資料統(tǒng)計(jì)來源于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站:《政策法規(guī)》,http://www.pppcenter.org.cn/zcfg/bwzc/fgw/.,兩部門對PPP項(xiàng)目理解角度存在差異,這難免造成立法上的內(nèi)容分歧甚至沖突。就已有法律法規(guī)的內(nèi)容和效力等級(jí)來看,財(cái)政部與國家發(fā)改委在各自制定的PPP法律中存在部分內(nèi)容不一致的情形,給養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)和運(yùn)行過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)埋下了引線。兩部門在立法模式和立法內(nèi)容上之所以會(huì)出現(xiàn)諸多分歧,歸根結(jié)底沒有一個(gè)具有指導(dǎo)效力的上位法(13)由國家發(fā)展與改革委員會(huì)等六部委于2015年制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》是定向適用于屬于PPP 模式之一種的特許經(jīng)營模式專門法規(guī),屬于PPP立法模式中的“個(gè)案立法”。而財(cái)政部卻主張采用通用于所有領(lǐng)域的并適用于各種 PPP模式的“通案立法”進(jìn)路,這可以從 2016 年財(cái)政部公布的《中華人民共和國政府和社會(huì)資本合作法(征求意見稿)》看出此種立法意圖。。雖然國務(wù)院于 2017 年 7 月發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》(征求意見稿),意圖通過行政法規(guī)的形式促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的法律的完善。但從立法淵源上來看,該條例屬于行政法規(guī),仍然不能解決我國現(xiàn)行法律體系中存在的對PPP模式可能產(chǎn)生阻滯效力的相關(guān)法律內(nèi)容。

        (二) PPP項(xiàng)目融資環(huán)境不成熟導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目大多需要擔(dān)負(fù)巨大資金壓力

        養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的整體投入巨大,在初期投資完成后,能否完成后續(xù)融資往往影響著項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展。我國現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的融資環(huán)境并不寬松,特別是社會(huì)資本中的民營企業(yè)大多會(huì)面臨諸如融資限制條件多、審批金額有限等融資困難。目前,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目融資模式大多由社會(huì)資本自籌加依靠政府擔(dān)保向銀行貸款融資。此種融資模式形式過于單一,缺乏可選擇性導(dǎo)致項(xiàng)目公司負(fù)債比率過高。大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)PPP前期融資成本較高,不利于投資利益實(shí)現(xiàn),影響后期項(xiàng)目績效考核等;另一方面,政府擔(dān)保的融資模式無形中加重了政府債務(wù)責(zé)任,容易引發(fā)“敲竹杠”風(fēng)險(xiǎn),隨著養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的不斷推進(jìn),政府潛在風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大,不利于開發(fā)性養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展(14)所謂“敲竹杠”,就是交易一方利用交易伙伴已經(jīng)進(jìn)行了專用性投資(例如PPP項(xiàng)目投資)并且規(guī)范交易關(guān)系的契約是不完全契約這一事實(shí),所實(shí)施的在該投資關(guān)系中尋求可占用合同利益的一種后契約機(jī)會(huì)主義行為。具體分析請參見Benjamin K,F(xiàn)isher General Motors and the Nature of the Firm,Journal of Law and Economics,2000,43(1).。

        (三) 養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致項(xiàng)目難以在實(shí)踐中創(chuàng)新

        政府部門對養(yǎng)老服務(wù)的理念革新和PPP模式的機(jī)制創(chuàng)新影響著養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目是否能夠落地以及落地后能否取得預(yù)期績效。經(jīng)歷過PPP模式爆發(fā)式發(fā)展的反思與糾偏階段后,當(dāng)下從中央到地方政府正努力在國家治理現(xiàn)代化整體框架的統(tǒng)領(lǐng)下創(chuàng)新改革PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)的新模式[11]。但由于我國進(jìn)入老齡社會(huì)的時(shí)間短、速度快,應(yīng)對老齡化的許多措施和策略選擇都缺乏前例,導(dǎo)致實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。PPP模式在我國快速增長的10余年并不足以為具有中國特色的PPP制度發(fā)展提供成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目大多在2014年以后發(fā)起,PPP項(xiàng)目長周期的特點(diǎn)決定了現(xiàn)今符合中國國情的養(yǎng)老服務(wù)PPP模式成功經(jīng)驗(yàn)較少。雖然北京、河南等地相繼運(yùn)用PPP模式緩解政府養(yǎng)老資金短缺、提高養(yǎng)老服務(wù)水平初見成效,但養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與市政工程不同,評(píng)價(jià)指標(biāo)為軟服務(wù),運(yùn)行中仍存在許多問題[12]。實(shí)踐中,有關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目退庫的具體細(xì)節(jié)資料政府信息公開不足,這不但阻礙養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的理論創(chuàng)新,實(shí)踐中也難以依失敗案例為戒,容易重走老路,不利于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目落地開花。

        (四) 運(yùn)營模式同質(zhì)化及回報(bào)機(jī)制單一化導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)展缺乏持續(xù)性

        由于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目大多采用BOT、BOO運(yùn)營模式,而這兩種模式具有前期建設(shè)投資體量大、收益回報(bào)周期長的特點(diǎn)。養(yǎng)老服務(wù)具有的基礎(chǔ)性社會(huì)保障特征及服務(wù)人群消費(fèi)能力的有限性決定了養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目同時(shí)具有收益率低、資金回籠時(shí)間長的特點(diǎn)。這對社會(huì)資本部門的資金實(shí)力及運(yùn)營能力都提出了較高要求,從而提高了社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的門檻。同時(shí),由于BOT、BOO模式的核心都是新建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,忽略了對現(xiàn)有存量養(yǎng)老服務(wù)資源的整合,這使得在政府部門、社會(huì)資本、服務(wù)受眾之間的養(yǎng)老服務(wù)供需信息傳遞和共享不充分,產(chǎn)生養(yǎng)老服務(wù)資源浪費(fèi)和服務(wù)對象重疊等問題,導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展缺乏持續(xù)性。

        此外,中國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的利益回報(bào)機(jī)制主要采用使用者付費(fèi)模式,可行性缺口補(bǔ)助和政府購買的付費(fèi)模式使用頻率不高。這種單一利益回報(bào)機(jī)制的傾向性選擇可以認(rèn)為是政府部門更加愿意由社會(huì)資本來承擔(dān)較高養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營成本。養(yǎng)老服務(wù)PPP模式運(yùn)作過程中風(fēng)險(xiǎn)類型復(fù)雜多樣,回報(bào)機(jī)制不完善導(dǎo)致實(shí)際收益與預(yù)期收益不匹配現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,從而影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營績效和服務(wù)質(zhì)量。

        (五) 項(xiàng)目質(zhì)量考核指標(biāo)缺乏“柔性”導(dǎo)致不能反映真實(shí)績效水平

        一般性PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如道路交通、市政工程、供水供電、污水處理等項(xiàng)目的績效考核標(biāo)準(zhǔn)主要依照行業(yè)專業(yè)性指標(biāo)制定,主要是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果等硬件進(jìn)行質(zhì)量優(yōu)劣的衡量,對于軟件(管理結(jié)構(gòu)、人力資源體系建設(shè)和社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)程度等)以及所提供的公共服務(wù)質(zhì)量等柔性標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)設(shè)定則相對比較簡單。養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的受眾群體是老年人口,項(xiàng)目內(nèi)容不但包括提供項(xiàng)目所規(guī)劃的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)硬件設(shè)施,而且其核心內(nèi)容是向受眾老齡人口提供醫(yī)療、照料、護(hù)理等基本養(yǎng)老服務(wù),甚至包括臨終關(guān)懷等特殊需求的“軟性服務(wù)”。相較養(yǎng)老場所等硬件設(shè)施來說,養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目核心宗旨在于追求更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。但實(shí)踐中養(yǎng)老服務(wù)PPP模式多以護(hù)理床位、醫(yī)療器械、養(yǎng)老環(huán)境等硬件設(shè)施作為項(xiàng)目績效考核的關(guān)鍵測度指標(biāo),較少關(guān)注甚至忽略了“服務(wù)”在項(xiàng)目中的核心地位,缺乏對養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和受眾滿意度等柔性指標(biāo)的考核[13]。服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣評(píng)價(jià)的主觀性導(dǎo)致政府部門很難建立一套包括服務(wù)評(píng)價(jià)在內(nèi)的柔性考核標(biāo)準(zhǔn)體系,這也使得實(shí)踐中對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目績效考核較難做到如實(shí)反映項(xiàng)目是否真正做到了“物有所值”的績效目標(biāo)。

        四、我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展的多元化驅(qū)動(dòng)路徑

        影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的因素具有多重性,因此,促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展也存在多樣化驅(qū)動(dòng)路徑。其中地方政府對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的制度更新和分區(qū)施策以平衡地區(qū)間發(fā)展差距等舉措直接影響?zhàn)B老PPP 項(xiàng)目的發(fā)展;同時(shí),完備的PPP法律制度、金融業(yè)融資支持、區(qū)域性個(gè)性化發(fā)展的激勵(lì)制度、規(guī)范的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及政府部門和社會(huì)資本的養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)能力是保障養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目發(fā)展的核心因素。

        (一)分區(qū)施策平衡地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展差距

        前文所述,我國不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量差距大,各地項(xiàng)目數(shù)與老年人口撫養(yǎng)比呈非正相關(guān)關(guān)系。如果不對此差距進(jìn)行調(diào)節(jié),各區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)水平差異分化的速度會(huì)不斷加快,甚至演變成影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素。平衡地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目水平差距的路徑選擇首要需要關(guān)注各地區(qū)的個(gè)性化因素,制定有針對性的解決對策。

        1.東部地區(qū)老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重,發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)PPP模式條件優(yōu)勢突出。東部地區(qū)基本情況表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng),社會(huì)資本所占比例大,老年人口潛在消費(fèi)能力強(qiáng),老年人口撫養(yǎng)比在四個(gè)區(qū)域中排名第二。目前,可以考慮在該區(qū)域試點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式創(chuàng)新,基本思路包括拓寬融資渠道試點(diǎn),發(fā)展重心向中高端養(yǎng)老服務(wù)傾斜,減少政府可行性缺口補(bǔ)助成本,政府資金盈余可實(shí)現(xiàn)全國資金統(tǒng)籌規(guī)劃。

        2.中部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目省均數(shù)量最多,但高質(zhì)量發(fā)展資金缺口較大。中部地區(qū)大部分省份養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量高于全國省均擁有數(shù)量平均值。中部地區(qū)人口密集,老年人口體量大,增長迅速,但老人空巢化情況嚴(yán)重,養(yǎng)老問題凸顯。對于中部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展,并仍需引入社會(huì)資本緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)提高服務(wù)供給水平,并在發(fā)展保障性養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)兼顧中高端養(yǎng)老服務(wù)供受眾群體選擇,形成基礎(chǔ)性養(yǎng)老與中高端養(yǎng)老資金互補(bǔ),達(dá)成社會(huì)資本回報(bào)預(yù)期。

        3.西部地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)PPP模式綜合條件相對較弱,需要地方政府提供可持續(xù)性的優(yōu)惠政策來吸引社會(huì)資本進(jìn)入。推進(jìn)西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式發(fā)展的具體思路:一是推出高于東部及中部的優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本進(jìn)入。二是政府在合作關(guān)系中承擔(dān)較多責(zé)任。例如,項(xiàng)目前期承擔(dān)主要融資任務(wù),以中央宏觀統(tǒng)籌資金作為經(jīng)濟(jì)后盾,打消社會(huì)資本相關(guān)顧慮。三是整合現(xiàn)有醫(yī)療設(shè)施,形成多家小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)互通式發(fā)展模式,形成連鎖效應(yīng),既節(jié)約了建設(shè)成本,也增加了養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力。發(fā)展領(lǐng)域多以基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)為主,以適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

        4.提升東北地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵是探索新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)以改善發(fā)展高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。由于東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長處于陣痛期,老齡化帶來的社會(huì)問題較多。東北地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展需要資金開源節(jié)流,改變當(dāng)前養(yǎng)老資金嚴(yán)重不足的困境。但從另外一個(gè)角度來看,東北地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展空間大,與西部地區(qū)都是未來具有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域。具體思路是:一是合理調(diào)整東北地區(qū)的養(yǎng)老資源供給側(cè)的方向,對于各城市之間養(yǎng)老資源配置的差異問題,應(yīng)加強(qiáng)政府間合作,通過經(jīng)濟(jì)一體化來縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距,進(jìn)而通過公共財(cái)政來調(diào)解基本養(yǎng)老資源分布不均等問題;二是對于養(yǎng)老資源出現(xiàn)閑置和有效供給不足的問題,政府部門應(yīng)當(dāng)吸取其他地區(qū)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)驗(yàn),努力做到供需關(guān)系的協(xié)調(diào)一致。

        (二)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)PPP模式法律制度體系

        優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目法律體系是促進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。保障養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目落地和順利運(yùn)營需要完備系統(tǒng)的PPP法律和政策共同進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。PPP法律和政策的完備性需要法律和政策的緊密結(jié)合(15)有學(xué)者對1980 至2015 年P(guān)PP 中央政策文本分析認(rèn)為中國的PPP 政策經(jīng)歷了“被動(dòng)回應(yīng)-積極推動(dòng)-全面主導(dǎo)”的變遷過程。目前來看,PPP領(lǐng)域還是以中央和地方的各項(xiàng)政策作為主要的規(guī)范效力來源,法律層面尚缺乏一部統(tǒng)一立法來發(fā)揮規(guī)范作用。關(guān)于PPP政策變遷的論述參見陳琤、李丹:《PPP 政策變遷與政策學(xué)習(xí)模式:1980-2015年P(guān)PP中央政策文本分析》,載《中國行政管理》2017年第2期。,其中既有覆蓋所有PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性原則,也應(yīng)有涵攝不同類型PPP項(xiàng)目適用的具體規(guī)則;既有立法機(jī)關(guān)制定的PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)法,也應(yīng)有主管部門制定的部門規(guī)章或者規(guī)范性政策。這樣就會(huì)形成既有具備穩(wěn)定性調(diào)整功能的法律規(guī)范,也有應(yīng)對外部環(huán)境變化的靈活性調(diào)整功能的政策規(guī)范;同時(shí),要求法律規(guī)范和政策規(guī)范都必須具有內(nèi)容修訂的嚴(yán)格程序,否則不具穩(wěn)定性的法律和政策規(guī)范體系會(huì)對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的合法性、合同收益的預(yù)期可能性、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的市場需求等產(chǎn)生影響,從而進(jìn)一步影響項(xiàng)目的立項(xiàng)和運(yùn)營。因此,在完善和穩(wěn)定的法律政策框架下可以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展,并可在最大程度上減少和降低政府部門和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)各自利益目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)[14]?;舅悸肥菄鴦?wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加快完善有關(guān)PPP法律和政策的體系建設(shè),消除法律和政策中的相互沖突之處,優(yōu)先完成法律和政策體系的內(nèi)部統(tǒng)一,從而為養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展消弭制度供給不足的風(fēng)險(xiǎn)。

        1.在建立PPP法律體系框架下明確養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的內(nèi)涵、外延及基礎(chǔ)框架模式。強(qiáng)調(diào)其公共服務(wù)基礎(chǔ)保障性功能定位的同時(shí),明確養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目參與主體之范圍,劃分各主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系,構(gòu)建適用養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性運(yùn)作模式以供借鑒和選擇。

        2.確定養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目適用領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)劃分、績效評(píng)價(jià)、利益分配等基本內(nèi)容的規(guī)范條文。在上位法框架體系內(nèi),各主管部門可進(jìn)一步制定實(shí)施細(xì)則明確招投標(biāo)方案、融資渠道、爭議解決方式及退出機(jī)制等制度性內(nèi)容。

        3.制定嚴(yán)格法律約束機(jī)制,建立因主觀因素如信用風(fēng)險(xiǎn)、扭曲政績觀下的錯(cuò)誤決策等導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的信用缺失懲戒機(jī)制。

        (三)完善養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目金融服務(wù)保障制度

        完善的金融服務(wù)是保障養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。PPP 模式如果從“資金合作”這一性質(zhì)上來說可以被看做是一種創(chuàng)新型融資模式[15]。由于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目服務(wù)對象是老齡人口(及家庭)這一群體,項(xiàng)目周期開始后很長一段時(shí)間內(nèi)不可能單純依靠提高養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)來收回投資成本。政府部門的財(cái)政資金對養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的投入遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的投入,而社會(huì)資本的資金投入也無法做到全部覆蓋。因此,完善的金融服務(wù)體系可以提供多元化的融資方式以滿足養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目在建設(shè)階段、初始運(yùn)營階段的資金需求。對應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的多元模式,金融服務(wù)的多元化模式也應(yīng)當(dāng)考慮不同層次的養(yǎng)老服務(wù)市場定位和投資環(huán)境。目前來看,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)綜合體和大型養(yǎng)老社區(qū)等三種養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的項(xiàng)目資本自籌難度依次增大,融資風(fēng)險(xiǎn)依次增高。創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目金融服務(wù)方式已成為促進(jìn)和保障養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展重要的外部環(huán)境因素(16)例如,江蘇省淮安“陽光新城”養(yǎng)老養(yǎng)生PPP 項(xiàng)目,合作期限10 年,計(jì)劃投資19億元。該項(xiàng)目成功重要因素在于區(qū)域金融市場發(fā)育良好,利用金融機(jī)構(gòu)信貸服務(wù)為項(xiàng)目立項(xiàng)推進(jìn)前期提供了可靠的社會(huì)資金保障,形成對社會(huì)資本有效激勵(lì),取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。項(xiàng)目具體內(nèi)容可參見政府和社會(huì)資本合作(PPP)研究中心:《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目庫示范項(xiàng)分析報(bào)告》,https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。

        1.政府在前期應(yīng)承擔(dān)更多的金融服務(wù)責(zé)任,以政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼的形式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與度,減輕社會(huì)資本融資負(fù)擔(dān)。

        2.積極探索新型融資模式。我國常見的PPP項(xiàng)目融資模式有銀行貸款、融資租賃、專項(xiàng)債權(quán)計(jì)劃、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)?、PPP產(chǎn)業(yè)基金等。但因?yàn)槿谫Y渠道不通暢及高門檻使得因融資困難導(dǎo)致資金鏈斷裂而引發(fā)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目失敗的案例不在少數(shù),因此積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化,盤活資本流通、打通融資渠道是降低項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)的重要保障機(jī)制。

        3.法律和政策應(yīng)當(dāng)激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和PPP項(xiàng)目主體聯(lián)合創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品或其它金融衍生產(chǎn)品,根據(jù)社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)管理與承受能力低、PPP項(xiàng)目收益周期長的經(jīng)濟(jì)特征,設(shè)計(jì)具有針對性的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目保險(xiǎn)產(chǎn)品和其它金融衍生品。由社會(huì)資本、政府協(xié)商或第三方出資購買,當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)可以從金融產(chǎn)品發(fā)行人處得到補(bǔ)償,亦可提高項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

        (四)激勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的區(qū)域性個(gè)性化發(fā)展模式

        我國養(yǎng)老服務(wù)供給多為基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)及高端養(yǎng)老服務(wù),居中的養(yǎng)老服務(wù)供給較少,中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式發(fā)展格局整體呈“啞鈴型”[16]。 因此,未來養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中,應(yīng)鼓勵(lì)各地各級(jí)政府部門結(jié)合地域需求多向中端這一質(zhì)量提高型的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給傾斜。在各地區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目推進(jìn)中,可以因地制宜汲取已有類似內(nèi)容的有益經(jīng)驗(yàn),制定一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目不同模式適用標(biāo)準(zhǔn)框架以指導(dǎo)如何選用符合本地區(qū)需求的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)PPP模式。例如,TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)模式,引入社會(huì)資本整合現(xiàn)有資源進(jìn)行運(yùn)營,不但解決政府存量債務(wù)問題,還提高了養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目公司運(yùn)營管理效率。此種模式與公建民營、公辦民營等PPP項(xiàng)目合作模式既有相似也有不同點(diǎn),主要特點(diǎn)就在于借助社會(huì)資本方力量盡可能整合現(xiàn)有資源,實(shí)現(xiàn)資源再利用、信息有效共享的綠色發(fā)展模式,從而實(shí)現(xiàn)了提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和供給水平的目標(biāo)。類似整合現(xiàn)有存量資產(chǎn)形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的PPP模式還包括ROT(重構(gòu)-運(yùn)營-移交)模式、LOT(租賃-運(yùn)營-移交)模式等。

        此外,幾種模式的組合型也可以最大化促進(jìn)政府部門和社會(huì)資本部門形成緊密的合作伙伴關(guān)系,從而更好地提供養(yǎng)老服務(wù)。例如,“建設(shè)-運(yùn)營-移交+委托經(jīng)營或合同管理”(BOT+O&M)模式就是一種比較適合養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的組合型。此種模式首先由政府和社會(huì)資本簽訂養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目合同,社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施及維護(hù)運(yùn)營。在項(xiàng)目移交之后,政府采用委托經(jīng)營或者管理合同方式,將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施交由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)營,并根據(jù)運(yùn)作情況給予適當(dāng)補(bǔ)貼。此種模式政府在保留資產(chǎn)所有權(quán)的同時(shí),引入專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率質(zhì)量,可以破解我國養(yǎng)老服務(wù)資源高消耗低產(chǎn)出的難題。

        (五)建立規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

        養(yǎng)老服務(wù)PPP模式因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量缺乏統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致產(chǎn)生項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)和監(jiān)管難的問題,加快養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化成為完善養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展路徑的重要途徑。民政部于2017年底制定的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》標(biāo)志著中國養(yǎng)老服務(wù)邁入規(guī)范化管理的新時(shí)代。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中,養(yǎng)老設(shè)施等硬件建設(shè)依照相關(guān)工程質(zhì)量行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià),養(yǎng)老服務(wù)等級(jí)和質(zhì)量等軟件建設(shè)評(píng)價(jià)可借鑒該文件中對于養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)要求等有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量要求進(jìn)行細(xì)節(jié)性規(guī)定。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目合同中,明確所需評(píng)估的內(nèi)容和對應(yīng)指標(biāo),包括項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施完成情況、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容多元化程度、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈管理以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新等能力的評(píng)估。除此之外,為進(jìn)一步提高養(yǎng)老服務(wù)PPP模式供給水平,切實(shí)保障老年群體享受高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù),應(yīng)將服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)納入養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理的績效評(píng)價(jià)中。

        (六)提升政府部門和社會(huì)資本參加養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的專業(yè)能力

        對政府部門而言,主要應(yīng)提升養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃能力和合同關(guān)系能力。政府立項(xiàng)開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是政府履行公共服務(wù)責(zé)任的行為,在規(guī)劃和設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目前期,應(yīng)優(yōu)先做好本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)研工作,準(zhǔn)確了解老年群體對于該項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的真實(shí)需求和接受度。在此基礎(chǔ)上,做好可行性評(píng)估和物有所值評(píng)價(jià)評(píng)估;在養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目合同履行階段,要堅(jiān)守契約誠信原則,做好合同履約全過程管理,監(jiān)督和防范社會(huì)資本的投機(jī)行為帶來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn);在項(xiàng)目績效的評(píng)估階段,設(shè)計(jì)科學(xué)合理的指標(biāo)體系,并全面引進(jìn)專業(yè)第三方評(píng)估制度,明確評(píng)估細(xì)則,保證評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果的公開和透明。

        對社會(huì)資本而言,主要提升其經(jīng)營能力和項(xiàng)目管理能力。社會(huì)資本通過完善項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu),增強(qiáng)服務(wù)能力,科學(xué)制訂覆蓋和銜接老年照料服務(wù)和護(hù)理服務(wù)的綜合服務(wù)內(nèi)容。此外,社會(huì)資本應(yīng)該從完善項(xiàng)目公司對從業(yè)人員的社會(huì)保障、薪酬福利等方面提高項(xiàng)目對人才的吸引力,從而不斷提高社會(huì)組織的運(yùn)營能力和專業(yè)化水平,為項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展提供結(jié)構(gòu)性支撐。

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