徐 強

（江西省地質局測繪大隊，江西 南昌 330000）

自然資源離任審計事關國有資產管理，是貫徹落實中共中央關于深入開展我國生態(tài)文明體系建設各項工作戰(zhàn)略要求的具體實踐，對于切實推動各級黨政領導干部加強涉及自然資源相關國有資產的管理職能及嚴格履行生態(tài)環(huán)境合理保護利用的監(jiān)督職責，具有重大意義。此項工作內容繁多，從現(xiàn)狀來看，基礎數據獲取的局限性、專業(yè)技術復雜程度高以及傳統(tǒng)審計方法滯后等都是在實際工作中待解決的問題。

2016年底國務院開始啟動全國范圍內的自然資源統(tǒng)一確權登記，這是事關我國社會主義初級階段生態(tài)文明建設的一項重要性、基礎性工作。該工作以縣為單位，開展全域國土空間內自然資源的統(tǒng)一確權登記；查清并準確界定所有自然資源及其相關資產的所有權主體；通過各種先進技術手段實地調查并確定全民所有與集體所有之間的分隔界線；全民所有但由不同層級政府履行其所有權利的分隔界線；不同的集體所有者之間的分隔界線；不同種類的自然資源分布的分隔界限。而這些內容與自然資源離任審計的主要工作內容有著密切聯(lián)系。

本文對自然資源統(tǒng)一確權登記與自然資源資產離任審計工作的關聯(lián)性進行分析。

1 自然資源資產離任審計工作現(xiàn)狀問題分析

1.1 基礎數據取得存在的局限性

自然資源資產的離任審計工作一般以縣(市、區(qū))為單位展開，而在大的國土面積當中，怎樣完成大范圍的高效觀測，且確保統(tǒng)計口徑的統(tǒng)一性，是目前自然資源資產審計工作所面臨的且需重視的問題。與此同時，不同的審計對象，其所涉及的審計內容也會有所不同。比如針對各級領導干部任職期間的自然資源變動狀況及生態(tài)環(huán)境的變動狀況等問題展開的審計，在實際審查過程中如未能深入了解自然資源資產實物產生改變的原因，就難以了解客觀事實依據，進而造成基礎數據獲取方面存在一定的局限性。

1.2 專業(yè)技術運用的復雜性

自然資源資產離任審計內容繁多，比如環(huán)境、水、農業(yè)、國土、濕地、自然保護區(qū)、礦產資源等等。對各行業(yè)的數據，怎樣高效采集并科學處理，是一大專業(yè)性問題。在專業(yè)技術復雜程度高的情況下，則會影響相關行業(yè)數據的采集、處理及應用，進而影響審計工作的效率及質量［1］。由此可見，及時運用現(xiàn)代化專業(yè)技術，提高自然資源資產離任審計工作質量，是目前迫切需要解決的一個問題。

1.3 責任認定的不明確性

在自然資源資產審計工作開展過程中，會涉及時間層面的問題。比如相關責任人交接工作時間存在不確定因素，比如自然資源調查工作受到季節(jié)因素影響及延續(xù)性因素影響等，使得出現(xiàn)對審計對象不明確的情況，進而導致責任認定不夠明確。此外，對于自然資源資產審計工作來說，還具備空間相關性，相關領導干部的責任區(qū)域存在空間位置特征，在功能區(qū)域界定、問題區(qū)域界定方面，有必要結合空間位置因素考慮，若考慮不夠全面，則會出現(xiàn)責任認定不夠準確的問題。

1.4 傳統(tǒng)審計方法的滯后性

自然資源資產審計是一項全面、系統(tǒng)、復雜程度高的工作，采用內控檢查評價、賬簿審查與實物核對相結合進行資產清理盤點等傳統(tǒng)的審計方法，存在一定的滯后性。審計結論的真實性、科學性和客觀性難以保證。值得注意的是，對于自然資源資產審計來說，其側重一定區(qū)域內大范圍及連續(xù)性分布的自然資源的實況、變化狀態(tài)，其數據信息繁多，且采集的數據信息具有一定的時效性，在傳統(tǒng)審計方法滯后的情況下，便難以確保采集數據信息的準確性及真實性。

2 自然資源統(tǒng)一確權登記價值作用概述

2.1 技術手段的先進性

自然資源統(tǒng)一確權登記以縣(市、區(qū))為單位，核心在于“權益”，劃清國家所有和集體所有的自然資源邊界線，明確界定各類自然資源內容及主體是整個確權工作的焦點和難點，重中之重。

廬山市因其地形、地貌涵蓋了森林、水流、濕地、湖泊等自然資源，具有代表性、典型性，因而被列為自然資源統(tǒng)一確權登記江西省試點地區(qū)之一。廬山國家公園地處廬山市西北部，此次確權登記工作的登記單元以廬山山麓環(huán)山公路為大致邊界，工作范圍基本涵蓋全部山體。

圖1 廬山國家公園各管控界線圖

（1）各權屬、管控界線劃定

廬山各權屬、管控界線形成時間不一、成圖比例尺不一，在提取管理界線、權屬界線、自然資源類型界線等疊加最新高分辨率DOM后，與各管控界線規(guī)劃文本描述不一致，與現(xiàn)狀有出入，由各管控界線管理部門、產權單位提出書面的處理意見。

（2）登記單元的預劃

依據廬山不同的自然資源類型，結合廬山在其生態(tài)、環(huán)境、經濟、國防等各個領域的重要地位和程度以及其生態(tài)功能區(qū)域的完備性、集聚地和連片化等基本原則，綜合廬山風景名勝區(qū)管理局各部門提出的書面意見劃定廬山國家公園登記單元。單元范圍包括廬山風景區(qū)，廬山地質公園，廬山自然保護區(qū)，登記單元面積36 742.79 公頃。

圖2 廬山國家公園范圍

（3）內業(yè)判讀分析

自然資源管理部門會同廬山風景名勝區(qū)管理局及當地林業(yè)部門、水利部門、國有林場、自然資源保護區(qū)等相關單位，以影像為參考、內業(yè)判讀各類界線及預劃登記單元的科學性、生態(tài)功能的完整性。對存在錯誤的界線進行內業(yè)修正；對存在疑問的界線進行標識。

（4）權屬調查(外業(yè)測量)

對廬山管理局管轄范圍內的國有土地、墾殖場、各產權單位國有林地進行野外調查，調查面積約13 萬畝。結合當地已有的國有農墾企業(yè)土地確權登記發(fā)證項目成果，查清了廬山國有土地權屬情況。

①對自然資源基本信息實際情況進行的調查（測量），合理使用轄區(qū)土地利用現(xiàn)狀調查成果，結合當地農村集體土地所有權的確權登記情況以及山、林、田、地、水等不同類型的自然資源已開展過的各類專項調(普)查成果，實地開展調查。

②對公共管制區(qū)基本情況進行的調查 （測量），遵從國家有關的法律法規(guī)、生態(tài)區(qū)紅線對生態(tài)保護的要求，以生態(tài)、環(huán)境、水資源等各項自然資源的專項利用保護規(guī)劃作為基礎，依法確定本調查登記單元內的自然資源是否可以用于管制規(guī)劃，調查所在地相應的管制要求，將不同類型的自然資源公共管制信息如界線、范圍等進行實地直接認定。

（5）匯編調查成果

依據自然資源統(tǒng)一登記具體要求和相關數據庫標準，將核實厘清的自然資源登記單元的各權利方主體、類型、權屬、公共管制內容等各種信息進行相關成果編制(包括圖、表、冊)，并建立廬山國家公園自然資源登記信息數據庫。

2.2 價值作用的體現(xiàn)

自然資源統(tǒng)一確權登記實施過程，充分運用并融合全球定位系統(tǒng)、傾斜攝影、遙感、地理信息系統(tǒng)、調查云等新型測繪手段和先進技術，通過“工作底圖制作、預判劃分登記單元、內業(yè)分析判斷、外業(yè)調繪(測量)、調查成果核實、自然資源登記信息數據庫建設”等多個工作環(huán)節(jié)，劃定自然資源“四界”，查清了各個權利方主體、自然資源現(xiàn)狀、權屬和公共管制信息，形成集自然狀況和權屬狀況于一體的調查信息數據集，并以數字化、可視化、立體展示的方式呈現(xiàn)自然資源的確權和登記成果，為合理開發(fā)利用并加以科學保護和有效管理自然資源提供技術支撐。而這也有助于解決目前自然資源資產審計工作中所遇到的前述問題，可以作為自然資源資產離任審計工作的技術支撐，提升自然資源資產離任審計工作的效率、質量及綜合效益。

通過統(tǒng)一劃分自然資源的登記單元，逐一登記自然資源的基本狀況和所有權情況，將自然資源的用益物權進行合法合理的關聯(lián)，繪制直觀的自然資源登記圖件，最終搭建起自然資源登記信息平臺等，逐步建立起完善的自然資源統(tǒng)一確權登記管理的法律制度框架。對轄區(qū)內農田旱地、江河水流、山林濕地等全部國土空間內所有自然資源進行統(tǒng)一確權登記，可有效實現(xiàn)并準確界定全域整個自然生態(tài)信息空間各類自然資源資產的產權主體，劃清了全民所有制和集體所有制之間的、全民所有制和不同層級人民政府共同行使所有權時的、不同集體所有者之間的權利邊界。這對切實促進自然資源統(tǒng)一確權登記納入法治化管理，推動構建產權歸屬關系明確、權責清晰明了、監(jiān)督管理有效的自然資源資產產權管理制度，其利用價值顯著。

3 兩者關聯(lián)性探討

自然資源資產管理的離任審計包含兩項內容，一是領導干部對自然資源資產的日常管理和生態(tài)環(huán)境保護目標實施完成情況；二是對前者履行監(jiān)督職責的落實情況。結合上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，自然資源統(tǒng)一確權登記成果至少可以為這兩項審計內容提供技術依據。

3.1 數據庫成果利用分析

一方面，在查閱、采集自然資源資產信息數據的基礎上，利用自然資源統(tǒng)一確權登記數據庫成果，保證能夠對審計區(qū)域范圍內的自然資源資產信息數據，比如測繪區(qū)域面積、空間分布數據等，有足夠的掌握。另一方面，利用高分衛(wèi)星遙感影像，對審計區(qū)域范圍內重點核實對象的數量、分布情況等矢量數據進行提取。其中，基于高分衛(wèi)星前期處理過程中，需與原始衛(wèi)星影像數據進行對比分析，然后進行質檢、糾正、融合處理，使審計范圍內的多分辨率、多屬性遙感影像數據集得到有效行程；再則，可以采取專業(yè)的GIS分析處理軟件，對審計區(qū)域范圍內的自然資源資產面積數據、資源分布數據進行分析處理［2］。此外，為了使分類數據的準確性得到有效提升，有必要采取外業(yè)調查審計區(qū)域地物信息的方式，經逐步檢查及改進，使結果數據的質量及精準度得到有效提升。

3.2 衛(wèi)星遙感影像分析

通過衛(wèi)星遙感影像數據分析，能夠實現(xiàn)對縣域特定作物及不同地類面積數據進行提取。一方面，以縣域相關主管部門，比如林業(yè)、國土、農業(yè)以及統(tǒng)計部門提供的報告數據等資料為依據，然后根據宏觀地類對成果數據進行提取，進一步對特定作物遙感監(jiān)測對象進行評估并確定。另一方面，提取特定作物與地貌的面積數據，通過“遙感分類→分層抽樣→樣本解譯→面積推算”的方式，結合精準的光譜特征識別，將審計區(qū)域當中特定作物的相關數據獲取出來，包括地貌分類數據、分布情況、面積數據等等。

3.3 相關數據對比分析

針對審計對象的相關數據進行對比分析，包括：耕地情況、基本農田保護責任權屬、農田面積數據等。一方面，需對耕地面積進行核實處理，主要對比分析宏觀地類提取結果和年度審計相關基本農田數據信息，然后對耕地相關數據有無異常問題進行判斷，并明確存在差異的相關因素［3］。另一方面，對基本農田面積進行核實處理，利用GIS技術，對比特定地類圖斑、上年度土地變更調查圖斑成果數據，最終完成對基本農田具體保有面積情況的整體判斷。

3.4 審計結論的形成

對自然資源資產審計主管部門、相關村組，進行延伸調查，對相關面積差異是否精準進行核實，對相關基本農田保護面積有無不實的情況或者造假的情況進行核實。倘若存在以上各項問題，則需進一步進行原因分析，結合相關部門、相關人員的分工及職責，影像時間節(jié)點，進行整體分析，進而明確各方主要責任。最終，得出審計結論，為后續(xù)相關專項資金延伸審計工作的開展提供必要的支持。

4 結語

綜上所述，從目前來看我國自然資源資產離任審計工作尚且存在一些有待完善的問題。通過對比分析，不難發(fā)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確權登記工作成果完全可以在自然資源資產離任審計工作中能發(fā)揮積極的作用。合理科學地將二者結合，不但可以有效提升審計工作質量和效率，而且可以減少人力、經濟成本，進一步促進我國自然資源資產得到有效保護及合理利用開發(fā)。