王 敏，諸培新

(1.安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230061；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》正式允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，無疑將進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值、提高農(nóng)民收益。在此基礎(chǔ)上，探討并優(yōu)化集體建設(shè)用地入市方式是健全集體建設(shè)用地交易市場的重要方面。其中，集體建設(shè)用地租賃是指土地所有者將土地使用權(quán)以出租的方式讓渡，定期收取土地租金的流轉(zhuǎn)方式。租賃制的最主要特點(diǎn)在于租金的可變性以及使用期限的短暫性。企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備具有高地點(diǎn)專用性和用途專用性，在進(jìn)行專用性投資之后，就會產(chǎn)生可占用準(zhǔn)租金。資產(chǎn)專用性越高，交易中的可占用準(zhǔn)租金越高，則一方出現(xiàn)機(jī)會主義行為的可能性越大?？烧加脺?zhǔn)租金的概念由克萊因等人提出，指的是某一項(xiàng)具有專用性特征的資產(chǎn)，其最優(yōu)用途和次優(yōu)用途的價(jià)值差中可被占用的部分。土地租賃制下租金不斷變動的可能性為這種攫取準(zhǔn)租金的機(jī)會主義行為創(chuàng)造了條件。如果集體建設(shè)用地租賃制中的土地租金頻繁調(diào)整，租賃契約不穩(wěn)定，那么企業(yè)都面臨較大的資產(chǎn)可占用準(zhǔn)租金被攫取的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為村集體可能通過抽回土地的威脅來“敲竹杠”。

集體建設(shè)用地租賃制下，企業(yè)無需一次性支付未來全部年期的土地租金，大大降低了企業(yè)用地成本，同時(shí)村集體能夠及時(shí)地分享因外部環(huán)境變化帶來的土地增值，因此租賃方式具有相當(dāng)強(qiáng)的制度優(yōu)勢。但必須注意到，租賃流轉(zhuǎn)中存在較嚴(yán)重的企業(yè)資產(chǎn)專用準(zhǔn)租金被占用的風(fēng)險(xiǎn)。如何抑制村集體占用企業(yè)資產(chǎn)的準(zhǔn)租金是完善集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)制度、建立更加規(guī)范的租賃流轉(zhuǎn)秩序的重要內(nèi)容。抑制村集體占用企業(yè)資產(chǎn)的準(zhǔn)租金包括兩方面內(nèi)容：首先是通過何種機(jī)制與措施來抑制村集體占用企業(yè)資產(chǎn)準(zhǔn)租金這種機(jī)會主義行為的發(fā)生；其次，哪種機(jī)制或措施能夠更有效率，即能夠在保護(hù)企業(yè)可占用準(zhǔn)租金過程中使交易雙方耗費(fèi)更少的交易成本。交易成本是一種非生產(chǎn)性資源消耗，只有當(dāng)交易雙方在借助某種機(jī)制所投入的交易成本盡可能少時(shí)，才能保證該種機(jī)制所產(chǎn)生的社會凈收益盡可能地多。

現(xiàn)實(shí)中集體建設(shè)用地租賃制廣泛存在，以江蘇省為例，常熟、昆山、張家港、宜興等縣市都實(shí)行了租賃制。目前研究集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)集中在租賃流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性探究、集體土地上房屋租賃的形成與規(guī)范問題等，尚未有學(xué)者對集體建設(shè)用地租賃制中的企業(yè)可占用準(zhǔn)租金問題進(jìn)行分析，因此本研究一方面拓寬了集體建設(shè)用地租賃制的研究視角，另一方面對于完善我國集體建設(shè)用地租賃制度、規(guī)范租賃市場秩序等具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。江蘇省宜興市集體建設(shè)用地租賃制起源較早，已經(jīng)形成了較全面的政策體系，租賃形式的治理結(jié)構(gòu)在宜興得到較長時(shí)序的發(fā)展與演變，便于開展制度深層次的分析。

一、租賃流轉(zhuǎn)中的不完全契約、可占用準(zhǔn)租金與交易成本

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的契約概念，實(shí)際上是將所有的交易都看作是一種契約關(guān)系。由于交易本身的不確定性和交易雙方的有限理性，契約多是不完全的，即不可能在事前完全明確寫出、事后完全執(zhí)行。就集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)而言，村集體和用地企業(yè)簽訂的土地租賃契約同樣不完全。村集體與企業(yè)若要預(yù)先了解和明確針對這些所有可能的反應(yīng)，其產(chǎn)生的費(fèi)用是相當(dāng)高的，所以，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方需要相互依賴進(jìn)行事后不斷調(diào)整以完善契約。在這種情況下雙方往往引入專用的措施以管理、調(diào)整和分享他們預(yù)期從協(xié)議中獲得的租金。租賃契約的不完全性是集體建設(shè)用地租賃制中實(shí)施各種防范與干預(yù)機(jī)制的前提基礎(chǔ)。

對契約的穩(wěn)定性與持續(xù)性需求隨著交易一方所投資物品資產(chǎn)專用性的提高而提高。資產(chǎn)專用性是指在不犧牲產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)值的前提下，某項(xiàng)資產(chǎn)能夠被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新調(diào)配使用的程度，它的強(qiáng)度與可占用準(zhǔn)租金大小呈正相關(guān)。集體建設(shè)用地租賃制中，當(dāng)企業(yè)取得租賃土地使用權(quán)之后，必須進(jìn)行生產(chǎn)設(shè)備投資才能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。這些資產(chǎn)具有非常強(qiáng)的地點(diǎn)專用性和用途專用性，村集體締約后的機(jī)會主義行為(如抽回土地)，將能夠輕易影響企業(yè)的成本。因?yàn)槠髽I(yè)這些生產(chǎn)設(shè)備一旦安頓好以后，或因遷移費(fèi)用昂貴，或由于對某一特定的使用者非常專用，以至于企業(yè)在變賣這些專用性質(zhì)的資產(chǎn)時(shí)，提供給新的資產(chǎn)使用者的服務(wù)不會因?yàn)槭茏寖r(jià)格的減少而降低。村集體將能夠利用企業(yè)這些專用生產(chǎn)設(shè)備所產(chǎn)生的準(zhǔn)租金增加企業(yè)使用土地的成本。為解決這個(gè)問題，就契約持續(xù)性而言，為規(guī)避這種機(jī)會主義行為，就要求契約的穩(wěn)定與長期限，以盡可能地避免“一錘子”買賣；就契約內(nèi)容而言，契約設(shè)計(jì)還應(yīng)使當(dāng)事人的意愿能夠適應(yīng)那些沒有被預(yù)期到的交易，降低事后非效率，契約執(zhí)行過程中就需要包含某些決策與控制工具。租賃制契約本身穩(wěn)定性較差，那么必須借助某些外界干預(yù)機(jī)制來增強(qiáng)流轉(zhuǎn)雙方交易的穩(wěn)定性，同時(shí)還需完善契約內(nèi)容來降低事后非效率。

但所有這些解決可占用準(zhǔn)租金問題的方法機(jī)制都需要耗費(fèi)交易成本。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)證明，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，最重要的約束變量不僅是生產(chǎn)成本，還包括交易成本。正是由于交易成本無處不在，不同的產(chǎn)權(quán)界定或治理結(jié)構(gòu)會帶來不同效率的資源配置，交易成本因此成為衡量經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要指標(biāo)。集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)中，為防止村集體攫取企業(yè)資產(chǎn)的可占用準(zhǔn)租金，就需要借助某些干預(yù)機(jī)制的設(shè)計(jì)。較低的交易成本是某一種干預(yù)機(jī)制優(yōu)于另外一種干預(yù)機(jī)制的關(guān)鍵所在。

從以上分析中可知，企業(yè)與村集體的有限理性造成土地租賃契約的不完全性，企業(yè)生產(chǎn)中存在大量專用性資產(chǎn)，使村集體可利用這一點(diǎn)以通過抽回土地的威脅進(jìn)行“敲竹杠”來攫取企業(yè)可占用性準(zhǔn)租金。因此，企業(yè)更愿意保持契約的長久性和穩(wěn)定性。與此同時(shí)，還需在契約設(shè)計(jì)中增加若干規(guī)則條款使契約在不斷的交易進(jìn)程中得到最有效的協(xié)調(diào)并保證流轉(zhuǎn)雙方承諾的實(shí)施。但圍繞可占用準(zhǔn)租金的這一系列活動并非不需要成本，因此進(jìn)一步的研究方向在于使某種解決“敲竹杠”問題的機(jī)制富有效率，也就是使交易雙方借助這一機(jī)制所付出的交易成本較少。

二、宜興市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租賃制的起源、發(fā)展與現(xiàn)狀

宜興市隸屬江蘇省，位于滬寧杭三角中心，區(qū)位優(yōu)勢明顯，為全國綜合競爭力百強(qiáng)縣(市)。2019年地區(qū)生產(chǎn)總值1 770.12億元，工業(yè)總產(chǎn)值4 399.42億元。作為蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起步較早的地區(qū)，宜興市早在二十世紀(jì)八九十年代已存在大量的鎮(zhèn)村兩級創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在此過程中大量集體建設(shè)用地被無償無期限地使用，土地利用效率低下，土地資產(chǎn)流失。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革浪潮下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛走上改制之路。宜興市于1993年被設(shè)定為江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制的試點(diǎn)縣(市)，集體土地?zé)o償無期限的利用方式相應(yīng)面臨改革。1998年《土地管理法》修訂，宜興市政府以此為契機(jī)，進(jìn)行土地有償使用改革?？紤]到轉(zhuǎn)制后的企業(yè)實(shí)力均較弱，若通過出讓方式供地，企業(yè)需一次性支付較大數(shù)額的出讓金，難以負(fù)擔(dān)。在此背景下，宜興市于1999年正式實(shí)行建設(shè)用地年租制。其后，宜興市政府分別于2002年、2005年、2008年、2011年頒發(fā)了一系列集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)的政策文件，對租賃價(jià)格、租賃期限、租賃合同等內(nèi)容進(jìn)行了逐步完善，這些政策文件為租賃制在宜興全市的推廣提供了制度基礎(chǔ)。

相對優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)以及政府的法律保障，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育提供了良好的外部條件。當(dāng)前大量的工業(yè)企業(yè)分布在宜興市各個(gè)村集體中，宜興13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過租賃方式取得土地的企業(yè)有4 000多家，每年繳納的集體建設(shè)用地租金總額約1.4億元。各行政村平均年租金收入超60萬元，是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要力量。

三、宜興市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中保護(hù)企業(yè)可占用準(zhǔn)租金的機(jī)制分析

在宜興調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村集體并未通過抽回土地的威脅來“敲竹杠”，以占用企業(yè)資產(chǎn)的準(zhǔn)租金。以宜興市楊巷鎮(zhèn)Y鎮(zhèn)H村為例，雖然村集體擁有土地租金的最終定價(jià)權(quán)，但租金水平至2002年以來一直維持在每年6元/m。通過對H村村委會主任和村莊內(nèi)企業(yè)的進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)：土地流轉(zhuǎn)雙方由系列自動實(shí)施的契約所聯(lián)結(jié)，并且租賃交易受到市政府文件中法律可執(zhí)行的明確履約保證的約束，這些共同避免了村集體占用企業(yè)專用準(zhǔn)租金的機(jī)會主義行為，這一結(jié)果與克萊因教授的研究發(fā)現(xiàn)相似。另外，自動實(shí)施的契約機(jī)制及第三方干預(yù)機(jī)制在保護(hù)企業(yè)可占用準(zhǔn)租金方面的效率高低問題，可轉(zhuǎn)化為村集體與企業(yè)在每一份租賃契約中運(yùn)用該機(jī)制所付出的交易成本大小。交易成本可分為信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督成本以及可能發(fā)生的處理違約行為的成本(即執(zhí)行成本)。其中，信息搜尋、談判與締約成本主要與市場范圍、市場信息體系完善程度等相關(guān)，監(jiān)督成本與雙方行為的可觀察性相關(guān)。自動實(shí)施的契約機(jī)制與第三方干預(yù)機(jī)制下，流轉(zhuǎn)雙方圍繞可占用準(zhǔn)租金所付出交易成本差別主要體現(xiàn)在違約責(zé)任鑒定與處置等流轉(zhuǎn)交易的執(zhí)行成本上。

(一)自動實(shí)施的契約——互惠協(xié)議與聲譽(yù)機(jī)制

Macauley證明了那些相對不那么正式的、缺乏法律執(zhí)行力的契約行為在企業(yè)經(jīng)營關(guān)系中占據(jù)支配地位?？巳R因認(rèn)識到了聲譽(yù)在自動實(shí)施契約機(jī)制中的重要作用。對村集體來說，土地價(jià)值不僅體現(xiàn)為土地租金價(jià)格，還體現(xiàn)為其他附加的經(jīng)濟(jì)或社會價(jià)值。正是這些附加價(jià)值產(chǎn)生了交易雙方的互惠協(xié)議，使村集體目標(biāo)不單單聚焦在土地租金上，從而削弱了村集體通過提高租金來“敲竹杠”的動機(jī)。同時(shí)這一互惠協(xié)議更保證了聲譽(yù)機(jī)制的發(fā)揮。

首先，交易雙方之間的互惠協(xié)議在于，如果村集體為企業(yè)提供豐富而方便的本村勞動力，那么企業(yè)可以省下一大筆勞動力搜尋成本。反過來，企業(yè)發(fā)展將解決村民就業(yè)問題、增加村民收入并有利于村莊管理。舉例來說，位于宜興市H村的某一汽車內(nèi)飾制品公司共招聘職工約100人，都是H村村民。其中70多名車間工人，人均工資每月3 000元～4 000元；22名管理人員，每人年薪約7萬元～8萬元。企業(yè)為年紀(jì)較大的員工繳納每人每月300元的保險(xiǎn)，為較年輕的員工支付70%的社保金。該村村委會主任說：“這些村民如果閑暇在家，容易‘無事生非’。但當(dāng)他們有了工作之后，心思放在如何提高業(yè)績與工資上，很少有時(shí)間去發(fā)生爭執(zhí)，從而減輕了村莊管理成本。”所以“村里面不會去敲企業(yè)的竹杠”。

其次，聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮作用是因?yàn)樵谝粋€(gè)重復(fù)博弈中，別人可以從村集體的行動中判斷出它履約的能力，了解它的信譽(yù)情況，并由此決定與它的合作關(guān)系。因此，聲譽(yù)機(jī)制主要通過中斷預(yù)期的未來交易使村集體承擔(dān)資本的損失。并且只有當(dāng)這一損失必須高于村集體“敲竹杠”所能得到的財(cái)富值的增加時(shí)，聲譽(yù)機(jī)制才能生效。很顯然，一旦村集體“抬價(jià)”，在農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃市場，它的聲譽(yù)一定會下降，繼而影響后續(xù)土地需求。而正是企業(yè)與村集體之間的互惠協(xié)議使得對于村集體來說，“敲竹杠”后土地租賃收益的增長低于土地附加收益未來溢價(jià)的現(xiàn)值，才抑制了村集體的“敲竹杠”行為，村集體得到的這些附加收益包括村民就業(yè)和村莊管理等。

互惠協(xié)議與聲譽(yù)機(jī)制有助于促進(jìn)村集體與企業(yè)之間形成良性的土地交易關(guān)系，但這種自動實(shí)施的契約機(jī)制本身的不確定性較高，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的契約關(guān)系不夠穩(wěn)定。比如當(dāng)企業(yè)所需雇員人數(shù)發(fā)生變動后，村集體從租賃協(xié)議中得到的附加收益隨之變動；而這一改變將可能同時(shí)改變村集體“敲竹杠”的相對成本與收益，繼續(xù)可能使村集體“敲竹杠”行為得以發(fā)生。而由于互惠協(xié)議在聲譽(yù)機(jī)制在判決責(zé)任和執(zhí)行上存在較大缺陷，交易雙方就可占用準(zhǔn)租金問題發(fā)生糾紛時(shí)，沒有明晰可執(zhí)行的履約條款能夠成為判定責(zé)任與解決爭端的依據(jù)，此時(shí)流轉(zhuǎn)雙方的執(zhí)行成本較高。

(二)第三方干預(yù)機(jī)制——市政府文件中法律可執(zhí)行的明確履約保證

借助第三方權(quán)威，由政府在法律上強(qiáng)制執(zhí)行的明文契約，包括一些干預(yù)與保障機(jī)制，能在一定程度上有效判定并解決交易雙方爭端。

1999年，宜興市政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)行租賃供地收取年租金的意見》，制定了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地等級及相應(yīng)的土地年租金指導(dǎo)價(jià)，年租金最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行確定，同時(shí)規(guī)定“土地級別和年租金調(diào)整年限一般為3～5年”。2002年，宜興市政府又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)租賃供地收取土地年租金工作的意見》，提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“長租短約”的概念。鼓勵(lì)村集體將土地租賃權(quán)在一個(gè)較長的期限內(nèi)讓渡(“長租”)，只要這一租賃期限不超過國有工業(yè)用地最高出讓年限即可。“短約”指代較短的土地年租金契約，規(guī)定“土地租金調(diào)整的間隔期限為3～5年”。這份文件對抑制村集體的“敲竹杠”動機(jī)有重要意義。首先，它增強(qiáng)了土地租金調(diào)整時(shí)間約束，不再是含糊的“一般為3～5年”，使低于3年的價(jià)格調(diào)整頻率不被允許，減少了企業(yè)因?qū)Ｓ脺?zhǔn)租金而被“敲竹杠”的頻率。其次，“長租”使企業(yè)無法通過抽回土地使用權(quán)而改變企業(yè)成本，增加了流轉(zhuǎn)契約穩(wěn)定性。當(dāng)契約穩(wěn)定性增加時(shí)，交易一方利用另一方資產(chǎn)專用性進(jìn)行“敲竹杠”的機(jī)會主義行為隨之減少。隨后，2005年的《宜興市土地租賃暫行辦法》強(qiáng)調(diào)了“租賃期未滿的土地使用權(quán)不得提前收回”且“土地租賃期限屆滿，原承租人在同等條件下享有優(yōu)先承租權(quán)”這兩點(diǎn)，進(jìn)一步保障了企業(yè)穩(wěn)定租賃權(quán)和優(yōu)先續(xù)租權(quán)。

宜興市第三方干預(yù)機(jī)制為流轉(zhuǎn)雙方詳細(xì)制定了某些重要的契約內(nèi)容，有效減少了村集體與企業(yè)之間圍繞企業(yè)可占用準(zhǔn)租金所付出的交易執(zhí)行成本。宜興市政府頒布的上述政策文件建立了保護(hù)企業(yè)地權(quán)穩(wěn)定性的多重保障措施。而借助政府權(quán)威，這些產(chǎn)權(quán)保障制度在流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛時(shí)，將成為清晰的違約責(zé)任判定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而構(gòu)建起了有保障的仲裁與執(zhí)行制度，降低了村集體與企業(yè)間為解決糾紛而付出的執(zhí)行成本，并通過規(guī)模效應(yīng)使得市政府制定履約保證的一次性成本得到彌補(bǔ)。

四、結(jié)論與啟示

以宜興集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租賃制為分析對象，以土地租賃契約中企業(yè)的專用性資產(chǎn)產(chǎn)生可占用準(zhǔn)租金這一理論問題為切入點(diǎn)，研究現(xiàn)實(shí)土地租賃流轉(zhuǎn)中應(yīng)如何避免村集體攫取企業(yè)可占用準(zhǔn)租金的“敲竹杠”行為。實(shí)際調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，互惠協(xié)議與聲譽(yù)機(jī)制等自動實(shí)施的契約是村集體愿意放棄“敲竹杠”獲得的短期一次性收益的重要因素，然而這種自動實(shí)施的契約機(jī)制本身不確定性較高，導(dǎo)致契約關(guān)系不夠穩(wěn)定。并且沒有明晰可執(zhí)行的履約條款能夠成為判定責(zé)任與解決爭端的依據(jù)，流轉(zhuǎn)雙方的契約執(zhí)行成本將非常高。

在宜興，避免村集體攫取企業(yè)資產(chǎn)可占用準(zhǔn)租金的另一種作用機(jī)制是通過法律可執(zhí)行的明確契約條款來實(shí)施第三方干預(yù)。這種第三方干預(yù)機(jī)制充分穩(wěn)定了企業(yè)的土地租賃權(quán)，所構(gòu)建的產(chǎn)權(quán)保障制度、仲裁與執(zhí)行制度清楚地約定了流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、責(zé)任等，減少村集體“敲竹杠”的可能性，它是對交易雙方自動實(shí)施契約的一種重要補(bǔ)充和強(qiáng)制性保障，降低了流轉(zhuǎn)不確定性與執(zhí)行成本。然而目前來看，許多地方政府尚未較好地規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方的行為，在租賃形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，通過設(shè)立第三方干預(yù)機(jī)制來有效地規(guī)范村集體行為的地區(qū)更是寥寥無幾。

因此，為保護(hù)租賃流轉(zhuǎn)中企業(yè)的可占用準(zhǔn)租金，在村集體與企業(yè)之間構(gòu)建良好的互惠協(xié)議和聲譽(yù)機(jī)制固然能發(fā)揮作用，但伴隨著較大不確定性和較高交易成本。所以租賃制中還必須借助權(quán)威的、法律可執(zhí)行的政府干預(yù)機(jī)制來避免村集體可能的“敲竹杠”行為。首先，應(yīng)借鑒宜興“長租短約”制，延長租賃期限，以此減輕土地所有者通過抽回土地的威脅對企業(yè)“敲竹杠”。其次，穩(wěn)定租賃關(guān)系，保證企業(yè)在租賃期間擁有穩(wěn)定的租賃權(quán)，在租賃期滿后擁有優(yōu)先承租權(quán)。最后，政府還應(yīng)充分發(fā)揮市場規(guī)范者的角色，明確流轉(zhuǎn)違約責(zé)任，建立清晰的違約責(zé)任懲處機(jī)制。