五眼聯(lián)盟的對華政策協(xié)調(diào)及其限度*
2021-11-11 21:28:42蔡翠紅王天禪
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年5期
蔡翠紅 王天禪
[內(nèi)容提要] 五眼聯(lián)盟是當(dāng)今世界上最為嚴(yán)密的情報(bào)聯(lián)盟，近年來對華政策協(xié)調(diào)漸趨頻繁，政策協(xié)調(diào)范圍不斷擴(kuò)大，不僅從信息通信技術(shù)供應(yīng)鏈、意識形態(tài)和地區(qū)安全領(lǐng)域?qū)θA重點(diǎn)施壓，還以情報(bào)活動(dòng)、外交協(xié)調(diào)和機(jī)制擴(kuò)張為主要路徑加強(qiáng)對華政策統(tǒng)協(xié)，儼然成為以對華戰(zhàn)略競爭為核心目標(biāo)的政治安全聯(lián)盟。究其原因，美國戰(zhàn)略文化與安全目標(biāo)選擇是首要的，再就是五眼聯(lián)盟內(nèi)部在技術(shù)、意識形態(tài)和國際規(guī)則三個(gè)方面形成了共同的對華認(rèn)知。尤其是特朗普政府上臺后，美國對華認(rèn)知日益偏激，而新上任的拜登政府更注重利用同盟體系和意識形態(tài)開展對華競爭。事實(shí)上，美國的盟友并未完全被其激進(jìn)的對華戰(zhàn)略所綁架，五眼聯(lián)盟內(nèi)部在對華戰(zhàn)略上存在分歧和差異，其對華政策協(xié)調(diào)的有效性受到諸多因素的制約。
澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國是世界上最具排他性的情報(bào)共享聯(lián)盟——五眼情報(bào)聯(lián)盟的成員。美國在五眼聯(lián)盟中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，其安全觀對聯(lián)盟的機(jī)制塑造和目標(biāo)確定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。同時(shí)，不斷變化的國際安全環(huán)境和國家力量對比，如國際政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)版圖的變動(dòng)，促使五眼聯(lián)盟不斷調(diào)整其戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而從情報(bào)聯(lián)盟逐漸演變?yōu)檎伟踩?lián)盟。這一點(diǎn)在對華政策協(xié)調(diào)上表現(xiàn)得尤為明顯，如聯(lián)合干涉中國的香港事務(wù)，發(fā)表涉港聯(lián)合聲明以抵制中國香港特區(qū)國安法，在疫情期間發(fā)表聯(lián)合聲明干涉香港地方選舉事務(wù)；圍堵和制裁華為等信息通信技術(shù)（ICT）領(lǐng)域的中國企業(yè)，甚至以“清潔網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃等小多邊的形式推動(dòng)對華技術(shù)“脫鉤”和全球產(chǎn)業(yè)鏈的分化；英美加澳四個(gè)五眼國家發(fā)起由多國議員組成的“對華政策跨國議會(huì)聯(lián)盟”（Inter-Parliamentary Alliance on China，IPAC），以加強(qiáng)西方國家在對華政策領(lǐng)域的交流合作。拜登政府上臺后，美國對聯(lián)盟體系的重視遠(yuǎn)超前任，對華戰(zhàn)略競爭的態(tài)度也十分堅(jiān)決。美國國務(wù)卿布林肯在“中美2+2 高層戰(zhàn)略對話”結(jié)束后立即在3 月底舉行的北約外長會(huì)議上呼吁歐洲盟友協(xié)調(diào)立場，應(yīng)對來自中國的挑戰(zhàn)。由此可見，五眼聯(lián)盟在加強(qiáng)對華戰(zhàn)略競爭中，試圖打造更為廣泛的同盟體系。然而，五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)能否持續(xù)、其對華競爭目標(biāo)能否達(dá)成，尚難料定，其中存在許多制約因素和不確定性，需要跟蹤研究和審慎應(yīng)對。
一
近年來，五眼聯(lián)盟及其成員國在涉華問題上的調(diào)門逐漸升高，在外交、經(jīng)濟(jì)和安全等領(lǐng)域?qū)θA頻繁施加牽制和障礙。拜登政府上臺后，美國格外重視盟友體系和意識形態(tài)兩大戰(zhàn)略競爭工具，大力推動(dòng)五眼國家在涉華問題上的政策協(xié)調(diào)，加大了美國通過更廣泛的盟友體系對中國施壓的可能性。
具體來說，五眼聯(lián)盟通過炒作技術(shù)安全和意識形態(tài)問題強(qiáng)化與中國之間的對立敘事，通過周邊安全問題擴(kuò)大聯(lián)盟機(jī)制以形成更為廣泛的對華政策同盟，高新技術(shù)、意識形態(tài)問題和周邊安全問題因此成為五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域。
其一，在高新技術(shù)方面，五眼聯(lián)盟將5G 等信息通信技術(shù)供應(yīng)鏈問題進(jìn)一步政治化、安全化。為了維護(hù)自身的競爭利益，美國政策界渲染所謂中國的“戰(zhàn)略威脅”，不遺余力地推動(dòng)兩國之間的技術(shù)“脫鉤”，而不顧對全球價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的危害。與此同時(shí)，以美國為代表的部分國家政府將ICT 供應(yīng)鏈問題與地緣政治因素掛鉤，甚至將相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)作為打壓對手和進(jìn)行國際競爭的工具。五眼國家作為美國最緊密的盟友，在情報(bào)安全和國家安全上高度依賴美國；同時(shí)，ICT 供應(yīng)鏈在信號情報(bào)搜集和網(wǎng)絡(luò)情報(bào)搜集方面的關(guān)鍵作用一定程度上促使五眼國家接受了美國將之地緣政治化和意識形態(tài)化的理念。從2019 年6 月到2020 年8 月，時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧兩次造訪歐洲，鼓噪華為構(gòu)成安全威脅，要求歐洲國家將華為排除出各國5G 網(wǎng)絡(luò)。美國政府以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和保護(hù)公民數(shù)據(jù)為由，并以中斷情報(bào)共享相要挾，持續(xù)施壓澳大利亞、加拿大、新西蘭和英國。拜登政府上臺后，美國商務(wù)部變本加厲地限制華為，進(jìn)一步收緊對華為的出口許可證審批條件，禁止供應(yīng)商向華為出口5G 設(shè)備及相關(guān)產(chǎn)品。
上述圍堵和遏制政策充分暴露了美國等五眼國家謀求技術(shù)霸權(quán)和自身絕對安全的真實(shí)意圖。其中英國在華為及其5G 網(wǎng)絡(luò)上的態(tài)度變化最能說明問題。正是因?yàn)槊绹鴮θA為及其子公司的制裁，英國在供應(yīng)鏈調(diào)整帶來的巨大成本與盟友義務(wù)及政治、安全壓力之間躊躇，英國信號情報(bào)機(jī)構(gòu)政府通信總部（GCHQ）前部長漢尼根（Robert Hannigan）甚至表示英國及其盟友“早就應(yīng)該這么做了”。
其二，在意識形態(tài)方面，五眼聯(lián)盟繼續(xù)炒作、操弄涉港涉疆問題，強(qiáng)化意識形態(tài)對立?；诿绹谥袊鴥?nèi)部事務(wù)上的挫敗感和動(dòng)員國內(nèi)政治支持的需要，特朗普政府不斷強(qiáng)化對華政治和意識形態(tài)競爭。拜登政府上臺后，其外交團(tuán)隊(duì)在意識形態(tài)領(lǐng)域干涉中國香港與新疆事務(wù)的路徑與此前如出一轍。由于美國的政策引導(dǎo)，在意識形態(tài)領(lǐng)域高度趨同的五眼國家近年來不時(shí)發(fā)表聯(lián)合聲明、高喊人權(quán)和民主等價(jià)值觀口號，炒作涉港、涉疆問題，詆毀中國治港治疆政策，并通過協(xié)調(diào)行動(dòng)對華施壓，以圖擴(kuò)大針對中國的所謂“民主聯(lián)盟”。
2020 年7 月中國香港特區(qū)國安法正式生效以來，五眼國家不斷加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)來干涉香港事務(wù)，擴(kuò)大外界對香港事務(wù)的負(fù)面認(rèn)知，以便在外交、政治、經(jīng)濟(jì)等層面對中國施壓。在涉港問題上，五國發(fā)表聯(lián)合聲明攻擊中國的治港政策，污稱港區(qū)國安法損害一國兩制承諾、違背國際義務(wù)。隨后，五眼國家相繼宣布暫停與香港簽訂的移交逃犯協(xié)議，美國政府還在取消香港“獨(dú)立關(guān)稅區(qū)”待遇的基礎(chǔ)上終止香港的國際船舶營運(yùn)收入互惠免稅待遇。在涉疆問題上，2021 年2 月加拿大聯(lián)邦眾議院通過了一項(xiàng)動(dòng)議，指責(zé)中國的治理政策、粗暴干涉中國內(nèi)政。英國早在2020 年5 月就拋出七國集團(tuán)（G7）與印度、韓國、澳大利亞三國組成所謂“民主十國”（D10）的概念，其主要議題包括5G 和關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈等，目標(biāo)直指中國。盡管這一圖謀因G7 其他成員國覺得過于反華而遭拒絕，但以五眼國家為主要成員的所謂“民主聯(lián)盟”難免不會(huì)再現(xiàn)并利用其他多邊機(jī)制開展針對中國的活動(dòng)。
其三，在周邊安全問題方面，五眼聯(lián)盟炒作南海和中印邊界等地區(qū)安全問題，借機(jī)擴(kuò)大自身的行動(dòng)范圍和影響力。南海問題是中國周邊安全中的一大挑戰(zhàn)，美國一直渲染該問題，以維持其在地區(qū)安全架構(gòu)中的主導(dǎo)地位。同時(shí)，以美國為核心的五眼國家還不斷加強(qiáng)與印度、日本等地區(qū)國家的情報(bào)和軍事合作，企圖打造更為廣泛的對華戰(zhàn)略包圍圈，以對中國形成多方位的戰(zhàn)略壓力。一方面，美國將南海問題作為干預(yù)和施壓重點(diǎn)，并拉五眼聯(lián)盟國家參與聯(lián)合行動(dòng)；另一方面，五眼聯(lián)盟成員國與日本、印度在情報(bào)和軍事領(lǐng)域的合作水平也不斷提高，成為對中國施壓的又一渠道。自特朗普政府加大南海“自由航行”的頻率以來，南海逐漸成為中美海上對峙的前沿。拜登政府上臺后，美國仍將南海“自由航行”作為在地區(qū)安全戰(zhàn)略中的重要抓手，并將拉攏更多盟友加入。澳大利亞地緣上更靠近南海，在相關(guān)行動(dòng)中表現(xiàn)得尤為積極，2019 年10 月伙同新西蘭、英國、馬來西亞及新加坡海軍在南海舉行“五國團(tuán)結(jié)”聯(lián)合軍演；2020 年7 月向聯(lián)合國提交聲明，指稱中國南海相關(guān)主張沒有法律依據(jù)，強(qiáng)烈反對所謂“擴(kuò)島和軍事化”行動(dòng)。
與此同時(shí)，美印2020年10月27日舉行“2+2”對話時(shí)簽署了《地理空間合作基本交流與合作協(xié)議》，開啟了共享地理空間情報(bào)的合作機(jī)制，實(shí)際上奠定了協(xié)同作戰(zhàn)的基礎(chǔ)。2020年6月，日本修改《信息分享法》以允許與澳大利亞、印度、英國三國分享情報(bào)，并在防衛(wèi)省設(shè)立新機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)與印、澳在地區(qū)事務(wù)中的協(xié)調(diào)。
五眼聯(lián)盟在對華情報(bào)搜集、聯(lián)盟機(jī)制轉(zhuǎn)型和擴(kuò)容方面同樣加強(qiáng)了部署和協(xié)調(diào)，既強(qiáng)化了五眼聯(lián)盟本身情報(bào)搜集網(wǎng)絡(luò)的功能，也提升了五眼聯(lián)盟在對華協(xié)調(diào)中的政策統(tǒng)一性和聯(lián)盟兼容性。
首先，五眼聯(lián)盟重視并加強(qiáng)對中國等新興大國在網(wǎng)絡(luò)安全方面的監(jiān)控和情報(bào)搜集。特朗普政府上臺之后，五眼聯(lián)盟在對華情報(bào)搜集方面進(jìn)行了適度地調(diào)整和提升，更加注重網(wǎng)絡(luò)情報(bào)搜集工作。具體來說，五眼聯(lián)盟加強(qiáng)對華網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和情報(bào)搜集的手段有三種：打擊中國信息通信產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈和相關(guān)企業(yè)，侵蝕中國的網(wǎng)絡(luò)防護(hù)能力；要求大型科技公司設(shè)置“后門”為五眼聯(lián)盟獲取情報(bào)提供便利，這也加大了對中國進(jìn)行監(jiān)聽和竊密的可能；加大對中國網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)控力度，擴(kuò)大對中國政府、民眾的監(jiān)聽規(guī)模和數(shù)據(jù)竊取范圍。五眼聯(lián)盟成員國也不斷渲染中國在情報(bào)安全和國家安全上的“威脅”，以此強(qiáng)化內(nèi)部對華戰(zhàn)略競爭的共識。例如，2021 年4 月加拿大安全情報(bào)局（CSIS）發(fā)布的《2020 年公共報(bào)告》中，將中國視作加拿大國家安全的重大挑戰(zhàn)之一，并稱中國在情報(bào)搜集、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域?qū)釉斐蓢?yán)重威脅。美國情報(bào)總監(jiān)辦公室4 月發(fā)布的《美國情報(bào)界年度威脅評估》也將中國視為最大的國家安全和情報(bào)安全威脅之一，涉及網(wǎng)絡(luò)安全、大規(guī)模殺傷性武器和地區(qū)安全等多個(gè)領(lǐng)域。由此，五國在國家安全和情報(bào)安全上形成了高度一致的對華共識，依仗在ICT 領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢對中國展開更大規(guī)模情報(bào)活動(dòng)也有了借口。
其次，五眼聯(lián)盟在行動(dòng)機(jī)制上逐步從情報(bào)共享向綜合政策協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型，明顯提升對華政策協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性和能見度，以應(yīng)對五國一致重視的人權(quán)、價(jià)值觀和安全等問題。2013 年五國開啟年度部長級會(huì)議機(jī)制以來，目前為止共發(fā)布了7 份聯(lián)合公報(bào)。相較于此前重點(diǎn)關(guān)注反恐、邊境安全、跨境犯罪、執(zhí)法合作等領(lǐng)域問題，2018 以來該機(jī)制開始關(guān)注“互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值觀”、數(shù)據(jù)加密與公共安全，以及大選安全等涉及意識形態(tài)和政治安全領(lǐng)域的問題。隨著新冠疫情的暴發(fā)，五眼國家開始關(guān)注疫情所造成的次生網(wǎng)絡(luò)安全問題，例如勒索軟件等惡意軟件和網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)。而且，大選安全和科研機(jī)構(gòu)面臨外國勢力干預(yù)等問題在2021 年最新的五國部長級會(huì)議公報(bào)中出現(xiàn)，使得互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展和科研交流問題愈發(fā)朝著政治化、安全化的方向發(fā)展。
需要注意的是，五國在新興技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全方面強(qiáng)化了共識和政策協(xié)調(diào)，尤其是對華戰(zhàn)略競爭中的熱點(diǎn)議題，例如物聯(lián)網(wǎng)、無人航空器等新興技術(shù)和5G 網(wǎng)絡(luò)及其供應(yīng)鏈的安全性等。此外，從參與五國部長級會(huì)議的部門與機(jī)構(gòu)中也可以看出，當(dāng)前五國進(jìn)行政策協(xié)調(diào)的范圍已超出本國情報(bào)界的范圍，且以各國內(nèi)政、外交、安全等部門主導(dǎo)，由此推動(dòng)五國形成更為全面的政策共識。不難發(fā)現(xiàn)，五眼聯(lián)盟近年來的議題已經(jīng)超出情報(bào)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等既往的安全邏輯，進(jìn)而向技術(shù)層面和意識形態(tài)領(lǐng)域的議題發(fā)展。隨著五眼聯(lián)盟逐漸加快ICT及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)與情報(bào)搜集、分析、傳遞等過程的融合過程，使得情報(bào)工作的技術(shù)和倫理問題再次浮出水面。
再者，五眼聯(lián)盟利用其情報(bào)系統(tǒng)的優(yōu)勢，努力拉攏其他“同道”國家加入，以形成非正式的、松散靈活且延展性強(qiáng)的涉華戰(zhàn)略聯(lián)盟，從而提高聯(lián)盟機(jī)制的兼容性。歷史上，五眼聯(lián)盟外部擴(kuò)員通常是針對特定“敵人”而引入該地區(qū)的盟友，以便與其開展有限的情報(bào)共享活動(dòng)。因?yàn)槊绹谖逖勐?lián)盟中享有主導(dǎo)地位，該組織的延展一直圍繞美國的國家利益和戰(zhàn)略目標(biāo)這個(gè)核心。例如，“十四眼”（SSEUR）中的法國、荷蘭、丹麥、挪威、德國、比利時(shí)、西班牙、意大利、瑞典等國都與美國存在密切的情報(bào)合作關(guān)系。近年來，五眼聯(lián)盟與日本、印度等地區(qū)國家的合作也日漸頻繁，合作范圍從情報(bào)共享逐漸拓展到外交政策協(xié)調(diào)。出于對國內(nèi)外諸多因素的考慮，日本尚未正式加入五眼聯(lián)盟，但向五眼聯(lián)盟靠近的態(tài)度已十分明朗。印度此前在參與美國“印太戰(zhàn)略”的問題上相對低調(diào)，一方面是追求自身的戰(zhàn)略自主性，另一方面也是顧忌中國的激烈反應(yīng)。近年來隨著國內(nèi)民族主義的抬頭以及與中國在邊界問題上的沖突，印度加快了與美國的情報(bào)合作，甚至對“四方機(jī)制”也采取了更為積極的態(tài)度。實(shí)際上，2020年10月，日本與印度就已同五眼國家政府代表共同發(fā)布了關(guān)于加密數(shù)據(jù)與公共安全的聲明，呼吁并要求大型科技公司為執(zhí)法部門提供權(quán)限（即通常所說的“后門”）以獲取犯罪信息。這一聲明雖然未直接指向中國，但顯示日本、印度在一定程度上已經(jīng)成為五眼聯(lián)盟的協(xié)同國家。
二
五眼聯(lián)盟不斷在涉華議題上制造矛盾、強(qiáng)化對抗，五眼國家之間以情報(bào)合作機(jī)制為紐帶，外交部門與情報(bào)界相互配合，擴(kuò)大共同關(guān)切，在重點(diǎn)涉華議題上越來越頻密地采取一致行動(dòng)。究其原因，美國因素的推動(dòng)是主要的，美國在五眼聯(lián)盟這一情報(bào)合作機(jī)制中處于主導(dǎo)地位，美國的國家安全文化和國家安全戰(zhàn)略傳統(tǒng)在五眼國家中具有輻射性。同時(shí)，五眼國家在技術(shù)、意識形態(tài)和國際規(guī)則方面也形成了對華共同認(rèn)知，一定程度上成為五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)的內(nèi)生動(dòng)力。
自特朗普政府上臺后，美國對華政策開始發(fā)生歷史性變化，美國對華戰(zhàn)略認(rèn)知也在加快蛻變，進(jìn)而引起五眼聯(lián)盟對華政策的調(diào)整和轉(zhuǎn)向。其中，最主要的影響因素包括國家安全文化中“威脅范式”和“絕對安全”追求的傳統(tǒng)。
五眼聯(lián)盟在美國國家安全文化中的“威脅范式”和“敵人意識”影響下，關(guān)于“中國威脅”的認(rèn)知日益強(qiáng)化。二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國國家安全戰(zhàn)略的核心就是界定威脅和提出應(yīng)對措施。在這種“威脅范式”的指引下，特朗普政府積極推行“全政府”對華戰(zhàn)略競爭，通過不斷宣揚(yáng)各色“中國威脅論”將中國塑造成美國的“頭號威脅”，直至后期走向極端。加之，特朗普政府任內(nèi)席卷美國的民粹主義以及由此催生的“美國優(yōu)先”思想，美國在對外政策中的“敵人意識”凸顯。事實(shí)上，中國并未對美國的生存構(gòu)成真實(shí)威脅，因此特朗普政府選擇對中國發(fā)起全面戰(zhàn)略競爭是不明智的。然而，這種認(rèn)知如今還在延續(xù)，拜登在慕尼黑安全會(huì)議上呼吁歐洲盟友聯(lián)合對華，新任中央情報(bào)局局長伯恩斯（William Burns）稱中國為“一個(gè)強(qiáng)大的威權(quán)主義對手”。這表明拜登政府并未走出“中國威脅”與零和博弈交織的“威脅范式”。在這種國家安全戰(zhàn)略范式的影響下，美國政府或?qū)⒗^續(xù)通過外交、政治、經(jīng)濟(jì)和輿論等多途徑擴(kuò)散“中國威脅”認(rèn)知，以影響、干涉其盟友的對華政策。對于美國最“親近”的五眼聯(lián)盟來說，美國的干涉、影響將更為深刻和廣泛。從五眼聯(lián)盟近年來發(fā)布的部長級會(huì)議聲明中不難發(fā)現(xiàn)，中國已成為其焦點(diǎn)議題之一。
同時(shí)，五眼聯(lián)盟諳熟美國追求霸權(quán)和絕對安全的戰(zhàn)略傳統(tǒng)，強(qiáng)化了對華政策行動(dòng)中的一致性。在美國歷屆政府的國家安全戰(zhàn)略中，國家安全的總體目標(biāo)除了自身的安全與發(fā)展之外還包括維護(hù)其世界霸權(quán)與全球主導(dǎo)地位，由此衍生出“絕對安全”追求。特朗普政府的國家安全戰(zhàn)略延續(xù)了霸權(quán)思維和追求“絕對安全”的理念，重點(diǎn)突出對華戰(zhàn)略競爭，因此其對華戰(zhàn)略競爭體現(xiàn)出全局性、對抗性的特點(diǎn)，甚至涉及國內(nèi)政治和國際秩序，散發(fā)令人不安的冷戰(zhàn)氣息。拜登政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》后，國務(wù)卿布林肯強(qiáng)調(diào)中國是“唯一能夠融合經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和科技力量，對穩(wěn)定、開放的國際秩序造成持久挑戰(zhàn)的國家”，而這一國際秩序指的就是美國所主導(dǎo)建立的、為其利益服務(wù)的國際體系及其包含的價(jià)值觀。顯然，拜登政府的對華威脅認(rèn)知沒能脫離美國傳統(tǒng)國家安全戰(zhàn)略思維的窠臼，仍以美國在國際體系中的霸權(quán)地位以及軍事和技術(shù)領(lǐng)域的“絕對安全”作為基本目標(biāo)，同時(shí)將中國視作其國家安全的重大挑戰(zhàn)。
隨著美國對華戰(zhàn)略競爭的白熱化，其戰(zhàn)略考量對其他五眼國家的影響顯著增強(qiáng)，導(dǎo)致五眼聯(lián)盟跟進(jìn)行動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和關(guān)鍵資源等方面尋求與中國“脫鉤”。這在涉及情報(bào)安全和國家安全的ICT領(lǐng)域突出表現(xiàn)為“絕對安全”追求和技術(shù)政治化邏輯。隨著與美國對華戰(zhàn)略認(rèn)知的高度趨同，對中國的警惕、防范甚至敵對心理日益越來越強(qiáng)，五眼聯(lián)盟企圖構(gòu)建以防范和應(yīng)對中國為主要目標(biāo)的廣泛聯(lián)盟體系，將對抗面從雙邊擴(kuò)展至多邊，不斷強(qiáng)化對中國全面施壓態(tài)勢。
首先，技術(shù)領(lǐng)域是五眼聯(lián)盟對華威脅認(rèn)知中最為突出的領(lǐng)域。技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢，尤其是新興技術(shù)領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢決定了美國全球領(lǐng)先的軍事地位。美國情報(bào)界認(rèn)為，美國在技術(shù)或創(chuàng)新領(lǐng)域不再擁有相對于競爭對手的優(yōu)勢。這可以解釋，為何面對中國在人工智能、5G 通信、量子計(jì)算等新興技術(shù)領(lǐng)域的長足進(jìn)步時(shí)，美國產(chǎn)生了嚴(yán)重的“霸權(quán)焦慮”。這種焦慮的傳播和擴(kuò)散，導(dǎo)致其他國家開始在關(guān)鍵技術(shù)及其供應(yīng)鏈方面對中國產(chǎn)生了不信任感。對于五眼聯(lián)盟來說，在ICT 為代表的尖端技術(shù)領(lǐng)域中的優(yōu)勢地位關(guān)乎情報(bào)安全和國家安全。在美國不斷強(qiáng)調(diào)華為的5G 網(wǎng)絡(luò)將對該聯(lián)盟的情報(bào)交換帶來安全挑戰(zhàn)的情況下，五眼聯(lián)盟將5G 視作關(guān)乎其全球情報(bào)網(wǎng)絡(luò)未來地位的重要問題。近年來，在進(jìn)攻性技術(shù)民族主義推動(dòng)下，美國政府對中國“技術(shù)威脅”的渲染變本加厲，借此不斷在國際供應(yīng)鏈領(lǐng)域打壓中國，如在規(guī)則制定方面鉗制中國的話語權(quán)、在5G技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上加強(qiáng)對華競爭等。
顯然，美國對華競爭及其手段并非出自經(jīng)濟(jì)邏輯和公平的市場選擇，而是從安全邏輯出發(fā)，以各種單邊、多邊手段和輿論攻勢對中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行制裁與抹黑。而其他五眼國家更是受到美國技術(shù)安全邏輯的脅迫，在5G 網(wǎng)絡(luò)、海底光纜等信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈中試圖排除中國因素。
其次，意識形態(tài)是五眼聯(lián)盟對華認(rèn)知中最具共識的領(lǐng)域，也是該聯(lián)盟機(jī)制提高其外部兼容性的手段。意識形態(tài)一致性是五眼聯(lián)盟的凝聚力之一，意識形態(tài)與共同的安全威脅是五眼聯(lián)盟70 余年得以維系的內(nèi)在動(dòng)力。因此，以美國為首的五眼聯(lián)盟積極渲染、塑造中國與西方國家意識形態(tài)上的對立性意象，并不斷強(qiáng)調(diào)中國對所謂“民主價(jià)值觀”的威脅，以煽動(dòng)包括歐洲在內(nèi)的美國盟友結(jié)成針對中國的新聯(lián)盟。2017 年特朗普政府《國家安全戰(zhàn)略》的發(fā)布，正式宣告對華接觸政策的破產(chǎn)和大國競爭戰(zhàn)略的回歸，自此美國政府內(nèi)外越來越多地鼓噪意識形態(tài)因素對中美關(guān)系的影響。特朗普政府的對華意識形態(tài)攻訐提升了五眼聯(lián)盟在對華意識形態(tài)對壘中的兼容性。從日漸常態(tài)化、公開化的五眼國家部長級會(huì)議中可以發(fā)現(xiàn)，中國及“印太”事務(wù)已成為五國的關(guān)注焦點(diǎn)。在2020 年10 月舉行的五眼國家防長會(huì)議中，五國防長表示要加強(qiáng)國防和安全合作，以保護(hù)共同利益和價(jià)值觀。事實(shí)上，以意識形態(tài)為抓手開展戰(zhàn)略競爭是美國慣用手段之一，而其他追隨國家則被迫在美國以意識形態(tài)劃分陣營后作出選擇，甚至自身國家利益因此受損也在所不惜。
最后，國際規(guī)則是五眼聯(lián)盟對華認(rèn)知關(guān)涉最為深刻的方面，是其開展對華政策協(xié)調(diào)的原生動(dòng)力。美國戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為，非西方的中國崛起必將對其主導(dǎo)的國際秩序和國際規(guī)則帶來挑戰(zhàn)。在美國的渲染和帶動(dòng)下，這一認(rèn)知同樣被其他五眼國家所接受。一直以來，美國戰(zhàn)略界的對華態(tài)度總是在遏制與接觸之間搖擺，并認(rèn)為中國是一個(gè)難以“控制”的國家，因此在中國和平崛起的過程中，美國對中國的發(fā)展總是抱有擔(dān)憂和戒備之心。加之冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國成為唯一超級大國，主導(dǎo)了國際規(guī)則的制定，并推動(dòng)國際規(guī)范向西方中心主義發(fā)展，日益將西方的民主標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)成判斷國際行為合法性的準(zhǔn)繩，將西方的人權(quán)觀當(dāng)成國際規(guī)范制定的核心原則，并將西方的自由市場原則視作國際經(jīng)濟(jì)改革的指導(dǎo)原則。因此，美國對華戰(zhàn)略競爭的內(nèi)容逐漸超出了經(jīng)濟(jì)與安全利益的范疇，越來越多地涉及國際機(jī)制、國際規(guī)范、國際秩序等秩序安排方面的競爭。美國國務(wù)卿布林肯公開聲稱，中國是對當(dāng)前國際秩序造成持久挑戰(zhàn)的國家。事實(shí)上，從冷戰(zhàn)時(shí)期針對中國的孤立與遏制到當(dāng)前西方再次泛濫的對華遏制論調(diào)，無一不都反映出西方國家維護(hù)自身在國際體系中主要地位的意圖。
拜登政府上臺后，美國戰(zhàn)略界依然認(rèn)為中美競爭是“事關(guān)存亡的潛在的規(guī)則競爭”。其《國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》毫不諱言地將中國定位為“復(fù)合型競爭對手”，并稱中國是“國際體系面臨的挑戰(zhàn)”。對于英國、加拿大和澳大利亞等國家來說，當(dāng)前以西方國家的價(jià)值觀和規(guī)則體系為基礎(chǔ)建構(gòu)的國際秩序是其國際政治、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位的保障，甚至是關(guān)乎其國家生存與發(fā)展的最重要外部條件。美國不斷渲染、夸大中國對國際規(guī)則和國際秩序的挑戰(zhàn)，以凝聚和深化五眼聯(lián)盟在對華政策上的共識，進(jìn)而促使該聯(lián)盟轉(zhuǎn)變成對華戰(zhàn)略競爭的政治安全聯(lián)盟。在更廣泛的西方國家范圍內(nèi)，這一行為的示范效應(yīng)不容小覷。2020 年6 月，由美英加澳等國的保守黨議員發(fā)起的對華政策協(xié)調(diào)機(jī)制——“對華政策跨國議會(huì)聯(lián)盟”（IPAC）正式成立，該機(jī)制的宗旨是，以所謂“民主理念”促進(jìn)各國議員在對華政策上的合作，以維護(hù)西方主導(dǎo)的國際規(guī)范、普世價(jià)值和全球安全。該機(jī)制的真實(shí)目的昭然若揭，即在全球貿(mào)易、安全和人權(quán)等領(lǐng)域針對中國實(shí)施協(xié)調(diào)一致的政策行動(dòng)，作為維護(hù)西方中心主義國際規(guī)則的最后一搏。
綜上所述，受美國戰(zhàn)略文化因素的影響，五眼聯(lián)盟成員國開啟了對華政策調(diào)整的過程，并且在技術(shù)、意識形態(tài)和規(guī)則領(lǐng)域形成對華戰(zhàn)略認(rèn)知上的“最大公約數(shù)”，進(jìn)而逐步形成了共同應(yīng)對所謂“中國威脅”的共識。其中固然有美國與其他五眼國家在文化、價(jià)值觀和安全利益上長期形成的默契，以及通過情報(bào)共享機(jī)制所形成的戰(zhàn)略依賴，但直接誘因是美國的對華政策轉(zhuǎn)向。
三
隨著美國對華政策的對抗性走強(qiáng)，傳統(tǒng)的美國戰(zhàn)略競爭工具——同盟體系也將繼續(xù)在外交、安全乃至意識形態(tài)斗爭領(lǐng)域發(fā)揮作用。五眼聯(lián)盟這一極具歷史性和操作性的聯(lián)盟機(jī)制在對華政策協(xié)調(diào)中的功能無疑會(huì)加強(qiáng)。這是因?yàn)槲逖勐?lián)盟成員國在語言和文化上與美國具有高度的同質(zhì)性，其他成員國還在情報(bào)和安全上高度依賴美國；同時(shí)，五眼國家之間在長期的情報(bào)合作中建立起高度互信的機(jī)制，具有較高可靠性；近年來五眼國家在外交、經(jīng)貿(mào)等雙邊領(lǐng)域?qū)χ袊l(fā)起挑釁而加劇了與中國的矛盾，成為五眼聯(lián)盟對華認(rèn)知同一化的誘因。
然而，中國與五眼聯(lián)盟歷史上的任何戰(zhàn)略目標(biāo)都存在巨大差異，雙方之間的競爭始終難分勝負(fù)，五眼聯(lián)盟殊難勝出。一方面，中國是一個(gè)積極融入全球化的大國，是世界和平、全球發(fā)展的重要?jiǎng)恿εc活力，并積極參與建設(shè)并堅(jiān)定維護(hù)現(xiàn)行的國際秩序。因此，美國同盟體系中的一些盟友和伙伴在對華政策方面持不同立場，或出于對自身國家利益的考慮對跟隨美國打壓中國持消極態(tài)度。另一方面，中國堅(jiān)持和平發(fā)展的道路，近年來在新冠疫情中敢于而且能夠擔(dān)當(dāng)?shù)呢?fù)責(zé)任大國形象尤其鐫刻在絕大多數(shù)國家和世界民眾的心中，這與美國為首的五眼聯(lián)盟窮兵黷武的形象形成鮮明對比。因此，五眼聯(lián)盟國家從技術(shù)、意識形態(tài)、國際規(guī)則領(lǐng)域?qū)χ袊鴮?shí)行的污名化和打壓在國際上失道寡助。此外，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，五眼國家并不能在所有涉華問題上都能達(dá)成共識或一致行動(dòng)，尤其是澳大利亞、加拿大和新西蘭等美國的追隨者在對華雙邊關(guān)系方面缺乏行動(dòng)彈性，對雙邊關(guān)系惡化的成本和代價(jià)付出更為敏感。換句話說，五眼聯(lián)盟以打壓和圍堵中國為目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)舉步維艱，遑論進(jìn)一步擴(kuò)大這種同盟圈。具體地說，五眼聯(lián)盟機(jī)制在對華政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)、手段和功效等方面都存在局限性。
首先，美國的對華政策目標(biāo)過于激進(jìn)以致五眼聯(lián)盟成員國之間在對華態(tài)度上產(chǎn)生差異，弱化了五國對華政策行動(dòng)的一致性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，新興國家的崛起和美國領(lǐng)導(dǎo)下所謂“自由主義世界體系”的衰弱，使得美國享受日久的單極時(shí)代面臨終結(jié)。同時(shí)，中美相對力量的差距不斷縮小，促使美國重新回到大國競爭的軌道。在此背景下，部分中等國家不可避免地面臨兩難境地，即在安全上依賴美國、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際貿(mào)易方面仰賴中國。就如五眼成員國新西蘭，在安全利益上主要依靠英國、美國、澳大利亞和加拿大等傳統(tǒng)安全伙伴，即五眼聯(lián)盟，在貿(mào)易上則高度依賴中國。2021年以來，新西蘭對五眼聯(lián)盟在涉華人權(quán)問題上的“召喚”態(tài)度冷漠，新外長更是公開表明“沒必要在特定人權(quán)問題上訴諸‘五眼聯(lián)盟’以獲得盟友支持”。新西蘭總理阿德恩（Jacinda Ardern）也強(qiáng)調(diào)，盡管中國與新西蘭之間存在的“利益和價(jià)值觀”分歧“難以調(diào)和”，但新西蘭不會(huì)以分歧來定義中新關(guān)系，也正因?yàn)榇?，俄羅斯專家認(rèn)為，“‘五眼聯(lián)盟’不會(huì)成為反華軍政聯(lián)盟”。即便是美國在五眼聯(lián)盟中最穩(wěn)固的盟友英國在對華關(guān)系上也一直在權(quán)衡，其脫歐之后的對華貿(mào)易關(guān)系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性更將相對提升。在具體政策領(lǐng)域，五眼國家的態(tài)度也有分歧。英國外交部在2021年“香港營商風(fēng)險(xiǎn)指引”（Overseas Business Risk: Hong Kong）中將“香港享有高度自治”改為香港在“一國兩制”模式下運(yùn)作，將香港是“國際金融中心”的表述改為“區(qū)域樞紐”，并撤銷與港“互惠合作”關(guān)系。澳大利亞政府2020年1月宣布《澳大利亞與香港自貿(mào)協(xié)定與相關(guān)投資協(xié)定》（A～HKFTA and IA）正式生效。盡管澳大利亞和英國口頭上都對中國香港事務(wù)頤指氣使，但在具體政策領(lǐng)域?qū)ο愀鄣膽B(tài)度截然不同。
其次，五眼聯(lián)盟通過鼓動(dòng)更多盟友入伙以求擴(kuò)大反華陣營，并未收到預(yù)期效果，顯示其擴(kuò)張的自限性。作為美國在“印太”地區(qū)的重要盟友，日本、韓國一直是美國地區(qū)安全合作的重要伙伴，但兩國在對華政策上有各自盤算，并沒有采取激進(jìn)的對華態(tài)度。經(jīng)歷日本將釣魚島“國有化”的事件后，中日關(guān)系如今才有所轉(zhuǎn)圜，安倍政府力求在中美之間尋求平衡，既重視與美國的盟友關(guān)系，也強(qiáng)調(diào)與中國在地區(qū)和國際事務(wù)中保持合作。菅義偉內(nèi)閣上臺后，依然延續(xù)了安倍時(shí)期的“積極和平主義”外交政策與理念，在加強(qiáng)日美同盟的同時(shí)提出發(fā)展“面向未來”的中日關(guān)系的意向，并強(qiáng)調(diào)“將與近鄰各國構(gòu)筑穩(wěn)定的關(guān)系”。中韓關(guān)系也因“薩德事件”引發(fā)動(dòng)蕩，但中韓雙方近年來合作勢頭良好，尤其在后疫情時(shí)代雙邊關(guān)系或?qū)⒂瓉硇乱惠啺l(fā)展。值得注意的是，作為美國“印太戰(zhàn)略”重要參與方的印度是美牽制中國的重要力量。并且，由美日印澳組建的“四方機(jī)制”與五眼聯(lián)盟在實(shí)際上形成了靈活的情報(bào)合作與軍事合作機(jī)制。拜登政府上臺后，美國對“四方機(jī)制”的重視程度遠(yuǎn)勝前任，試圖在此基礎(chǔ)上打造更為嚴(yán)密的對華包圍圈，但日、印、澳三國與中國存在巨大共同利益，因此“四方機(jī)制”在涉華問題上面臨不小的內(nèi)部矛盾。
就美國的歐洲盟友來說，北約與美國的情報(bào)合作歷史悠久，是美國國際情報(bào)合作領(lǐng)域的重要伙伴。但是，北約及美國的歐洲盟友無法跟隨美國采取一致對華行動(dòng)，這令美國的對華戰(zhàn)略競爭失去了一大助力。尤其是在特朗普政府時(shí)期，美國與北約盟友的關(guān)系一度陷入僵局，且美強(qiáng)行將遏制中國納入北約議程將面臨擴(kuò)大條約義務(wù)的障礙。拜登政府上臺后，積極修復(fù)跨大西洋關(guān)系，并試圖重新號召歐洲盟友加入應(yīng)對“中國挑戰(zhàn)”的隊(duì)伍，但這無法左右歐盟在外交上的自主選擇。歐盟盡管在2019 年3 月《歐中戰(zhàn)略展望報(bào)告》中稱中國為“系統(tǒng)性競爭對手”，但與中國在經(jīng)貿(mào)合作、國際安全合作與全球治理合作領(lǐng)域的基本面依然沒有變。德國和法國等歐洲大國的對華政策更強(qiáng)調(diào)自主性。尤其是在大國博弈加劇和新冠疫情暴發(fā)的背景下，德國及歐洲“脆弱”的一面凸顯，德國及歐盟在配合美國充滿敵意的對華政策方面并不積極。
最后，五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)的功效并不顯著，一些激進(jìn)的反華態(tài)度并不為國際社會(huì)所接受。從2020 年5 月前后炒作新冠病毒溯源問題，到近期的“新疆棉”問題等，五眼國家隱現(xiàn)在一系列反華議題的背后。然而，這些并沒有獲得廣泛的國際支持。在新冠病毒溯源方面，五眼國家的政客與媒體不斷拋出“武漢實(shí)驗(yàn)室病毒泄露”等陰謀論，試圖將本國疫情防控不利的責(zé)任甩鍋給中國。在世界衛(wèi)生組織（WHO）發(fā)布溯源報(bào)告后，美國竟伙同澳大利亞、加拿大、英國、韓國、日本、以色列等國發(fā)表了一份聯(lián)合聲明，“表達(dá)了對世衛(wèi)組織最近在中國召集的研究的共同關(guān)切”。然而，這一聲明無法抹殺中國以及國際社會(huì)在疫情溯源和防控領(lǐng)域作出的共同努力。此外，針對所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”等侵犯人權(quán)的行為，美國、英國和加拿大三國外交部門于2021 年3月22日發(fā)布聯(lián)合聲明，呼吁國際社會(huì)效仿歐盟對中國進(jìn)行集體抵制，以此博取國際社會(huì)對中國新疆事務(wù)的關(guān)注。然而，沙特阿拉伯等中東穆斯林國家在西方一邊標(biāo)榜“穆斯林人權(quán)”一邊對中國提出制裁的同時(shí)，公開表示支持中國在新疆和香港的政策?？梢?，五眼國家試圖在各項(xiàng)反華議題上“拉幫結(jié)伙”缺乏道義基礎(chǔ)。
不可否認(rèn)的是，在五眼聯(lián)盟中，與美國當(dāng)前激進(jìn)且零和的對華認(rèn)知、戰(zhàn)略取向相比，其他四國與中國在諸多領(lǐng)域都存在巨大的共同利益，國際社會(huì)也不認(rèn)可美國激進(jìn)的對華戰(zhàn)略。而且，五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)和手段都帶有明顯的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”和“泛西方化”色彩，缺乏真正的道義基礎(chǔ)和操作空間。在國際舞臺上，五眼聯(lián)盟及其成員過于政治化和意識形態(tài)化的話語使其凝聚力和可信度大為降低。相較于海灣戰(zhàn)爭時(shí)一呼百應(yīng)的號召力和伊拉克戰(zhàn)爭時(shí)的全球動(dòng)員，美國如今利用外交、安全和政治手段進(jìn)行聯(lián)盟管理的能力大打折扣。這在一定程度上顯示出美國自身能力和道義影響力的相對下降。
不論是美國打造對華遏制戰(zhàn)略同盟的道義基礎(chǔ)，還是五眼聯(lián)盟內(nèi)部對追隨美國與同中國合作之間的矛盾性抉擇，都是五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)中不可避免的挑戰(zhàn)和限制。盡管美國等西方國家認(rèn)為中國的崛起是對當(dāng)前西方為主導(dǎo)的國際秩序的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，但在事實(shí)上，當(dāng)今的崛起大國并未給國際秩序帶來“修正主義變革”，反而是主導(dǎo)型大國為了遏制崛起大國的發(fā)展、維持自身的霸權(quán)地位而在戰(zhàn)略、理論、政策、規(guī)則等領(lǐng)域竭力把中國誣為“修正主義國家”，為此還千方百計(jì)地在國內(nèi)外為自己的做法尋找甚或制造合法性。拜登政府上臺后，美國對華認(rèn)知和戰(zhàn)略選擇的取向及其影響下的五眼聯(lián)盟對華政策行動(dòng)走向，只不過是上述歷史的重演和延續(xù)。
有鑒于此，中國應(yīng)當(dāng)認(rèn)清五眼聯(lián)盟對華政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)、意愿和能力，審慎應(yīng)對。一是積極解決與五眼國家雙邊關(guān)系中的關(guān)鍵問題，管控好雙邊分歧和矛盾。中國政府向來強(qiáng)調(diào)，處理中美關(guān)系的正確思路應(yīng)該是加強(qiáng)對話、深化合作、縮小分歧、避免對抗。這一思路同樣適用于中國與所有五眼聯(lián)盟國家的關(guān)系。二是與時(shí)俱進(jìn)因應(yīng)五眼聯(lián)盟對中國的情報(bào)活動(dòng)，自身技術(shù)進(jìn)步、與對方合作和防范對方三者不可偏廢。再就是發(fā)揮中國在國際組織、國際機(jī)制中的建設(shè)性作用，調(diào)動(dòng)中國多維外交資源和能力，積極預(yù)防或應(yīng)對五眼聯(lián)盟擴(kuò)大和向反華聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的可能挑戰(zhàn)。○
