魏程琳

一、文獻回顧與問題的提出

自隋唐時期官吏分流以來，中國政府內(nèi)就一直存在大量半正式行政人員，這些人在古代被稱為胥吏，現(xiàn)在則被稱為編外人員、協(xié)管員、輔警、合同工或臨時工等，如何有效控制半正式行政人員是政府系統(tǒng)內(nèi)部治理長期面臨的一道難題。

瞿同祖曾在《清代地方政府》中辟專章論述清代州縣政府中胥吏群體的角色、功能及弊病，他指出清代地方政府中的皂隸、捕快、禁卒等半正式人員在法律上被列為“賤民”，其地位相當于妓女、戲子和奴婢，盡管身份為士紳不齒，但依然有人愿意充當衙役，其中多數(shù)人家貧無業(yè)來此謀職糊口①瞿同祖：《清代地方政府》，第271頁，北京：法律出版社,2003。?？娙赋觯貪h時期，官吏相通（或儒吏合流）；魏晉隋唐時期，官吏逐漸分流；隋唐至明清時期，吏役合流并自成一體。②繆全吉：《明代胥吏》，臺北：嘉新水泥公司文化基金會研究論文第一四八種，1969。轉(zhuǎn)引自周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。半正式行政人員是指，在政府部門或機構(gòu)任職，輔助性地行使管理職權(quán)但設(shè)有正式行政編制和身份的合同工、臨時工、城管部門的協(xié)管員、公安部門的輔警、街鎮(zhèn)政府聘用的網(wǎng)格信息員等都屬于半正式行政人員?！肮倮舴滞尽雹壑苎┕猓骸稄摹肮倮舴滞尽钡健皩蛹壏至鳌保旱蹏壿嬒碌闹袊倭湃耸轮贫取?，《社會》2016年第1期。的二元結(jié)構(gòu)是中華帝國官僚體制的一個突出特征，官與吏在同一官僚機構(gòu)并存共生，有著上下級關(guān)系，但同時又是互為隔絕的群體，兩者有著截然不同的職業(yè)生涯。

學界對近代村治中的準官員群體鄉(xiāng)紳、經(jīng)紀、鄉(xiāng)約等村干部的研究大大豐富了半正式行政人員的形象。張仲禮④張仲禮：《中國紳士》，李榮昌譯，第54頁，上海：上海社會科學院出版社，1991。、費孝通⑤費孝通、吳晗《：皇權(quán)與紳權(quán)》，長沙：岳麓書社出版社，2012.等人指出，帝制中國時期“皇權(quán)不下縣”主要是受國家財政和治理能力限制，鄉(xiāng)紳作為州縣政府的代理人與鄉(xiāng)村農(nóng)民打交道成為一種常態(tài)。瞿同祖指出，中國士紳的特權(quán)地位不純粹取決于經(jīng)濟基礎(chǔ)，只有取得初級功名（秀才）和官學正式學生身份后才躋身于士紳行列。鄉(xiāng)紳的治理任務(wù)除了完成國家的稅賦、兵役外，還要提供村莊治安、調(diào)解、道路、橋梁、學堂等公共品供給，在災(zāi)荒時節(jié)鄉(xiāng)紳還承擔著救災(zāi)、減租、義捐等任務(wù)⑥瞿同祖：《清代地方政府》，第271頁，北京：法律出版社,2003。。杜贊奇對1900-1942年的華北村治的研究發(fā)現(xiàn)，在國家權(quán)力的深入、戰(zhàn)亂以及經(jīng)濟狀況惡化等因素作用下，有聲望的鄉(xiāng)村精英（鄉(xiāng)紳）不是逃離村莊便是由富變窮，那種名副其實的保護人在逐漸減少，保護型經(jīng)紀逐漸被營利型經(jīng)紀替代，營利型經(jīng)紀就是那些視其職權(quán)為牟利手段的人⑦[ 美 ]杜贊奇《：文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003。。

近幾年，學界引入組織學、管理學的理論視角來解讀半正式行政人員及中國行政體制，科層制和服務(wù)外包制成為主要的分析框架。周雪光指出，中央政府掌握著目標設(shè)置權(quán)與檢查驗收權(quán)，而將實施與激勵權(quán)下放給地方政府，半正式行政人員正是行政發(fā)包制的產(chǎn)物⑧周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學研究》2012年第5期。?！靶姓l(fā)包制”⑨周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。是指，中央政府將各類行政事務(wù)“發(fā)包”給地方政府，并設(shè)置目標加以考核驗收，具體操作實施的權(quán)力則交予地方。官與吏之間的權(quán)威關(guān)系與“行政發(fā)包制”中行政官員有權(quán)決定其區(qū)域內(nèi)具體做法的實際控制權(quán)是一致的，無論是帝制時期中央無法控制地方財權(quán)還是如今的地方財政軟約束⑩葉靜：《地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例》，《社會學研究》2016年第1期。，地方政府都有很大的自由權(quán)來招聘、使用半正式行政人員。與周雪光將半正式行政人員（或胥吏）視為行政發(fā)包制的產(chǎn)物不同的是，倪星認為半正式行政人員是基層采取“不完全行政外包制”混合治理的產(chǎn)物。在當今公共服務(wù)模式中，科層制、契約外包制是組織的兩端，行政發(fā)包制、不完全行政外包制則是居于中間的混合治理結(jié)構(gòu)，倪星認為，半正式行政人員提供的服務(wù)很大程度上是“不完全行政外包制”?倪星、鄭崇明：《半正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式》，《行政論壇》2017年第2期。。呂芳在科層制與合同外包制之間提出“影子雇員”的概念，來分析當前政府中的編外人員?呂芳：《中國地方政府的”影子雇員”與”同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實證分析》，《管理世界》2015年第10期。。敬乂嘉較早地把“影子雇員”與服務(wù)的合同外包聯(lián)系起來，他指出，我國公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中平均約有1/4 的財政報酬支出是支付給政府系統(tǒng)外的人員，該支出額相當于政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”?敬乂嘉：《中國公共服務(wù)外部購買的實證分析》，《管理世界》2017年第2期。。影子雇員的現(xiàn)象在其他國家同樣存在，美國聯(lián)邦政府在由聯(lián)邦行政人員直接執(zhí)行的民間項目上只花費7%的財政預(yù)算，而聯(lián)邦政府民間雇員（協(xié)管員）的實際數(shù)字要超過1440萬①Paul C. Light. Fact Sheet on the New True Size of Government.Washington, DC: Center for Public Service, Brookings Institution, 2003:4.。影子雇員既不同于科層制中的正式雇員，也不同于合同外包人員，正式雇員在經(jīng)濟上屬于弱激勵，而影子雇員具有剩余索取權(quán)，且影子雇員常常成為組織或正式雇員的“替罪羊”。

既往研究除了關(guān)注胥吏等半正式行政人員的特征、服務(wù)性質(zhì)外，還關(guān)注胥吏等半正式行政人員的失控行為②魏程琳：《“ 準街頭官僚”的失范與治理——以城管部門協(xié)管員為例》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第2期。。半正式行政人員行為失控主要集中表現(xiàn)為兩個方面：第一，以權(quán)謀私，貪污腐敗、營私舞弊、設(shè)租謀利以及通過各種場合收取陋規(guī)；第二，選擇性的執(zhí)行任務(wù)甚至故意曲解政策、抗拒命令，影響上級決策和執(zhí)行。半正式行政人員的失控對國家權(quán)威和民眾危害極深，備受學界詬病。而胥吏等半正式行政人員難以有效控制的根本原因在于，他們不是因為官員身份而掌握了實質(zhì)的權(quán)力，官方法令無法有效觸及他們。

今天中國政府部門中仍存在大量半正式行政人員③魏娜、韓芳：《公共部門編外行政輔助人員管理》，《國家行政學院學報》2015年第2期；熊一新：《警務(wù)改革背景下我國警務(wù)輔助力量建設(shè)》，《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2014年第4期。，仍然面臨著半正式行政人員失控的問題。半正式行政人員行為失控的表現(xiàn)和邏輯是什么？如何有效控制半正式行政人員？本文將通過比較不同城市政府在城管協(xié)管員行為治理上的不同舉措及后果，以探索半正式行政人員治理體系的重塑機制。筆者自2015年5月起在武漢、蘇州、上海等城市的城管部門進行調(diào)研，本文經(jīng)驗材料來自在以上城市的調(diào)研，遵循學界慣例，本文中的地名、人名皆為匿名。

二、法令不及吏役：半正式行政人員的失控

在公眾的視野里，城管部門與其“打、砸、搶”的暴力執(zhí)法形象密切聯(lián)系在一起，這一不良印象的形成與城管部門聘用大量協(xié)管員（又稱“臨時工”）等半正式行政人員密切相關(guān)。中西部城市南安市城管系統(tǒng)目前共執(zhí)法隊員正式編制2450個（簡稱“正編”），實有在職人員2240人，全市各城管隊共聘請城管協(xié)管員12000名，正編人員與協(xié)管員比例為1∶5，由于相當一部分正編執(zhí)法人員負責內(nèi)勤、窗口服務(wù)和辦公室行政工作，實際在街頭執(zhí)法的正編人員與協(xié)管員的比例高達1∶15。東部城市天泉市與南安市情形大致一樣，該市X區(qū)僅有30名正編執(zhí)法人員，卻有560名協(xié)管員，街頭治理工作全部交由協(xié)管員處理，協(xié)管員成為名副其實的街頭官僚④魏程琳《：準街頭管理者的結(jié)構(gòu)與功能：以城管部門協(xié)管員為例》，《青年研究》2017年第2期。。在多數(shù)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)管員違規(guī)謀取私利、干擾執(zhí)法等行為失控現(xiàn)象較為普遍，具體表現(xiàn)如下。

（一）半正式行政人員違規(guī)謀利

瞿同祖在《清代地方政府》中將胥吏等半正式行政人員謀取私利的陋規(guī)展現(xiàn)得淋漓盡致，今天負責管理城市公共空間的協(xié)管員也有一些向街頭擺賣者吃拿卡要的花樣，它通常表現(xiàn)為違規(guī)經(jīng)營者給以相當金額報酬以獲得營利空間，例如在不允許擺賣的時間和地點內(nèi)為某些人開綠燈，再如協(xié)管員公開索取“出店經(jīng)營費”。2015年，筆者在南安市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，負責管理農(nóng)貿(mào)市場的協(xié)管隊長將道路等公共空間視為己有，誰向他交錢他就允許誰出店經(jīng)營，結(jié)果農(nóng)貿(mào)市場流動攤販云集，推著自行車的市民只得將自行車扛到肩上通過此路，有市民將之形象地描述為“醉漢踩高蹺”。

城中村的違法建設(shè)現(xiàn)象屢禁不止通常與負責巡邏小區(qū)的城管協(xié)管員密切相關(guān)。在發(fā)達的東部城市，由于市場對房屋需求旺盛，城中村農(nóng)戶都有著強烈的違建沖動。如果協(xié)管員管理嚴格，農(nóng)戶便毫無機會將違建房屋建起來，如果協(xié)管員稍有松懈，農(nóng)戶三五天就可以完成房子主體建設(shè)，這時城管局再想拆除房屋，幾乎是不可能的事情。在違建者和控違者之間的博弈中，違建戶賄賂協(xié)管員和正式執(zhí)法人員以換取建設(shè)時間的現(xiàn)象在許多城市都存在。2016年，南安市某街道就發(fā)生了違建戶投訴協(xié)管員索賄的事件，該戶村民違建時遇到三個協(xié)管員索賄，三人向違建戶索賄6000元并給其打包票“違建準沒事”，違建房子被拆除引發(fā)違建戶的強烈抗議和投訴。

2013年，南安市某區(qū)城管局直屬隊隊長發(fā)現(xiàn)一個協(xié)管員收受賄賂、違規(guī)使用車輛，他向城管執(zhí)法大隊書記申請將此人開除時遭到拒絕，原因是此協(xié)管員是上級領(lǐng)導打招呼進來的。最后，協(xié)管員沒有被辭退，隊長聲譽掃地被迫離開了隊伍。在協(xié)管員以權(quán)謀私的問題上，正編隊員和基層干部都心知肚明，但在街頭工作嚴重依賴協(xié)管員、協(xié)管員工資待遇又極低的情形下，他們都不好介入，這幾乎成了城管部門的一種“陋規(guī)”①瞿同祖《：清代地方政府》，第43頁，北京：法律出版社，2003。，若有人對此提出質(zhì)疑，質(zhì)疑者很容易遭到排擠。

基層半正式行政人員違規(guī)謀私通常遵循以下規(guī)律：第一，管理地帶越模糊，越容易滋生非正規(guī)利益，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第二，管理標準越模糊，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第三，政府管理越松懈，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第四，協(xié)管與出店占道經(jīng)營者同時出現(xiàn)，又未做管理的，會存在吃拿卡要的情形；五，越是高級別的協(xié)管，吃拿卡要的機會越多②魏程琳：《“ 準街頭官僚”的失范與治理——以城管部門協(xié)管員為例》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第2期。。

（二）半正式行政人員擾亂執(zhí)法

在城市街頭治理中，政府人員有時會發(fā)現(xiàn)某些攤販的抵觸情緒極大、暴力傾向明顯，事實上，這與協(xié)管收了他們的錢但未兌現(xiàn)承諾密切相關(guān)，這很大程度上印證了“腐敗滋生暴力”③[ 美 ]漢娜·阿倫特《：共和的危機》，鄭辟瑞譯，第114頁，上海：世紀出版集團，2013。的道理。

作為街頭官僚④[ 美 ]邁克爾·利普斯基著，彭望云譯：《街道層官僚與政策制定》，杰伊等人編：《公共政策經(jīng)典》，第5頁，北京：北京大學出版社，2008。的代理者，協(xié)管員這些半正式行政人員擁有著實質(zhì)的街頭管理權(quán)，他們在代理執(zhí)法的同時也有了腐敗的機會。例如對隨地吐痰、亂扔垃圾者進行罰款，按照省政府的條例是50-200元，按照南安市政府的條例則是5-50元。協(xié)管員們進行罰款時通常都是拿著省政府的文件，告訴當事人“至少交50元，不給發(fā)票”，如果當事人不配合，他們就拿出法條威脅當事人：“你認罰，就交50元，不認罰就帶你到隊長（正編隊員）那里交200元”。當事人在他們的“連蒙帶騙”中乖乖交罰款了事。如果遇到不服從管理的人，協(xié)管員們還會采取非法強制措施。

一天有個警察叫我去派出所看一下，是不是我們的人。我去了，看到墻角蹲著我們的兩個協(xié)管員。一個市民吐痰，他們開口就要罰200元，那市民不給，他們就把市民逼到墻角，把人家的荷包（錢包）搶走了，市民報了警。

（南安市執(zhí)法隊員LT ）

一旦協(xié)管員熟悉街頭罰款的套路和漏洞，便會成為“收割機”式的社會剝奪者。南安市W區(qū)就出現(xiàn)一個典型案例：通往火車站的岳山路上有個環(huán)衛(wèi)工人在熟悉了城管執(zhí)法隊的罰款套路后，叫了農(nóng)村幾個親戚在通往火車站的入口處私自罰款——隨地吐痰、亂扔垃圾罰5元、10元。后來他們膽子越來越大——攔住一個趕火車的人就要罰50元，“我沒有吐痰啊”，他們隨意指著一塊痰痕說：“喏，那不是你吐的？”，市民若不交罰款，他們就群起而攻之，不讓市民離去。隨著市民投訴越來越多，市、區(qū)城管局督查室介入調(diào)查發(fā)現(xiàn)主犯確是該局環(huán)衛(wèi)科下面的臨時環(huán)衛(wèi)人員。一個假冒執(zhí)法者在街頭公共場合都有了獲利空間，這在一定程度上反映了街頭半正式行政人員權(quán)力放任的程度。

半正式行政人員擾亂街頭執(zhí)法秩序不但有損群眾利益，而且削弱了正式執(zhí)法人員的信譽和權(quán)威。在南安市的街道城管中隊，半正式行政人員與正式執(zhí)法人員進行權(quán)威競爭的現(xiàn)象并不鮮見，有的協(xié)管員根本就不把正式執(zhí)法人員放在眼里。自2011年起，南安市城管局就要求各執(zhí)法中隊清理協(xié)管隊伍，嚴禁使用“兩勞釋放人員”。2015年9月，南安市T街開除了8名兩勞釋放類協(xié)管員，這表明市城管局的政策在相當長時期內(nèi)并未得到認真執(zhí)行。有服務(wù)就有索取，協(xié)管員隊伍作為非正式暴力的提供者，為正式執(zhí)法者和被管理者之間的沖突提供了緩沖空間，為正式執(zhí)法者提供了保護層，同時也分享了正式官員的權(quán)力及權(quán)力帶來的便利和謀利空間，基層執(zhí)法陷入混戰(zhàn)之中。

（三）法令不及吏役的困境

胥吏等半正式行政人員在古代有著“位極賤而權(quán)極重”的特質(zhì)，即一方面他們在科層制結(jié)構(gòu)中地位低下，一方面又掌握了實質(zhì)的權(quán)力。傳統(tǒng)的官員任職回避制度使得基層行政嚴重依賴長期盤踞此地的胥吏。由于胥吏、衙役等半正式行政人員的薪水常常無法滿足其正常生活需求，因而該行業(yè)存在諸多陋規(guī)，例如向被拘捕或被傳喚的人索要“鞋錢”、酒錢、飯錢、車船費及雇驢費。汪輝祖說：“我在鄉(xiāng)居為百姓時，曾親見許多家庭因衙役而亡破，持堂簽的衙役兇惡如虎，被傳喚者還沒有到達公堂就已傾家蕩產(chǎn)”①瞿同祖《：清代地方政府》，第107頁，北京：法律出版社，2003。。陋規(guī)就是慣例性收費，這種慣例雖然丑陋、不正常，但它仍被確立和承認，也在法律的默許之內(nèi)。陋規(guī)極容易被濫用并帶來嚴重的行政難題（如民眾反抗、地方騷亂等），清朝的道光皇帝、雍正皇帝都曾試圖禁止陋規(guī)或?qū)⒙?guī)規(guī)范化，然而此等努力并未奏效。由于半正式行政人員游離于科層制度之外，科層制度的規(guī)范化、理性化②[ 德 ]馬克斯·韋伯著，康樂、簡惠美譯《：支配社會學》，第22頁，桂林：廣西師范大學出版社，2004。.一直無法觸及胥吏階層，使得胥吏處于法令之外，行為無法得到有效控制。

南安市政府分別于2005年、2009年、2012年公開發(fā)布并一再重申《城管協(xié)管員行為守則》，然而，這些制度并未得到認真落實。協(xié)管員吃拿卡要已成陋規(guī)——基層政府、正式編制人員和被管理對象在某種程度上已認可這一丑陋行為。2011年底，南安市H街聘請的城管協(xié)管員姚某先后三次向商戶索要香煙2條、白酒2瓶的視頻被媒體曝光后，“城管協(xié)管員吃拿卡要”再次成為南安市政府關(guān)心的問題之一，然而一陣風之后，協(xié)管員行為依然如故。

協(xié)管員等半正式行政人員群體行為失控的根本原因在于：法令不及吏役，即國家法律、規(guī)范等正式制度無法觸及半正式行政人員群體，使得該群體的陋規(guī)等不良行為游離于法律之外。半正式行政人員的薪酬較低、職業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等因素加劇了該群體的正式制度控制難度。與諸多城市不同的是，天泉市通過將城管協(xié)管員等半正式行政人員職務(wù)職業(yè)化，有效地控制了半正式行政人員的違規(guī)行為。

三、職業(yè)化：半正式行政人員的有效治理機制

中東部城市天泉市工商業(yè)發(fā)達，外來人口眾多，城管員的正式編制人數(shù)比南安市更加稀缺，以X區(qū)為例，該區(qū)2003年建立城管局時正式編制執(zhí)法隊員僅有8人，2013年擴展到17個編制，截至2017年5月全區(qū)共有30個在編人員（事業(yè)編制），卻有560名協(xié)管員，正式隊員與協(xié)管員的比例為1∶18.6。2014年之前，X區(qū)的街道城管中隊皆無一名正式隊員，目前各街道城管中隊各有2-3名正式執(zhí)法隊員，另有30到100名不等的協(xié)管員。天泉市城管協(xié)管員的年齡大都在40歲以下，退伍軍人較多，學歷較高，日常工作行為較為規(guī)范，吃拿卡要等陋規(guī)被嚴格控制并取得顯著成效，這主要得益于“職業(yè)化”這一重塑半正式行政人員治理體系的機制。

（一）作為理想職業(yè)的協(xié)管員

天泉市工商業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，政府財力雄厚，對政府工作人員的素質(zhì)要求較高，即使是招錄城管協(xié)管員也都要求：年齡35歲以下，大專學歷。2017年，天泉市招錄城管協(xié)管員的學歷要求已升至本科（退伍軍人的學歷可降到高中）。這一人才選拔標準足與當?shù)貒H國內(nèi)大公司招聘工人相比了，然而，相比做工人，當?shù)厝烁酉Ｍ蔀橐幻枪軈f(xié)管員或公安輔警等半正式行政人員，具體原因如下：

1.城管協(xié)管員不比工人收入低。該區(qū)城管協(xié)管員人頭經(jīng)費平均一年9萬元，除五險一金外，普通隊員一年到手的工資可達6萬余元，城管小組長年收入可達7萬元，城管隊正副隊長（享受副股級待遇）年收入可達12-14萬元。而當?shù)仄胀üと说墓べY一年在5萬元左右，而且他們的工作辛苦、工作環(huán)境較差還要受人約束。

2.城管協(xié)管員有政府為其交付養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。盡管法令一再規(guī)定保障工人權(quán)益，但至今仍有工廠不給工人交付養(yǎng)老保險金。該區(qū)25歲的城管協(xié)管員張亮說，去年他在一家臺資企業(yè)工作，老板在給工人買養(yǎng)老保險的事情上一拖再拖，他因此辭職到城管隊伍里來工作。

3.城管協(xié)管員工作的自由度較高。除區(qū)、街道政府和城管隊安排的集中整治活動外，協(xié)管員工作期間有相當長時間是值班、巡邏，受人約束程度較低，工作具有創(chuàng)造性。

4.城管協(xié)管員的社會地位較高。盡管城管協(xié)管員是街道政府部門聘請的臨時工，但他們實質(zhì)分享了國家權(quán)力，是典型的半正式行政人員，這使得他們的實質(zhì)地位遠高于一般工人和被管理對象。與南安市城管協(xié)管員多出身貧窮和普通家庭的情況不同，天泉市城管協(xié)管員的家庭出身多數(shù)是城市中產(chǎn)家庭和城郊農(nóng)民家庭，加之他們學歷較高、行為較規(guī)范，地方社會對他們的評價并不低。

基于以上原因，當?shù)啬贻p人找工作時更希望進政府部門、城管部門而非工廠工作，城管協(xié)管員、公安輔警、村干部等半正式行政人員職務(wù)成為人們競相爭取的職業(yè)。1994年出生的張輝說：“只要是給政府打工，做什么工作都行，我們父母也是這樣想的，主要是工作穩(wěn)定，地位不低，工資也不錯?！蓖ㄟ^激烈競爭進入政府部門工作的人都很珍惜這個工作機會。

大家都很重視這個工作。能進來也不容易，你懂得，想進來的人排成隊呢。發(fā)發(fā)牢騷的人是有的，真讓他走，他肯定不會走的。我們也是政府的人，與政府公務(wù)員的區(qū)別就在于工資。我們的工作蠻穩(wěn)定。

（天泉市某城管中隊小組長）

工資福利待遇、工作環(huán)境和自由度及職業(yè)地位都較高的城管協(xié)管員，如今已成為吸引人的職業(yè)，甚至成為當?shù)匚茨塬@得正式職位的年輕人的志業(yè)，這為提升城管隊伍素質(zhì)、規(guī)范半正式行政人員的行為提供了良好的人力基礎(chǔ)。

（二）煥然一新的城管協(xié)管員隊伍

南安市將城管協(xié)管員列為公益性崗位，協(xié)管員工資為全市最低工資（每月1800元），故而協(xié)管員多為安置下崗工人以及社區(qū)無業(yè)人員和處于職業(yè)過渡期的年輕人，平均年齡較大、學歷較低，隊伍穩(wěn)定性差（幾乎每個中隊每個月都有協(xié)管員離職）。例如在南安市菱湖中隊44個協(xié)管員中，45歲以上的有20人，占比45%；在南安市路管中隊154個協(xié)管員中，45歲以上的協(xié)管員有90人，占比58%。2016年5月份統(tǒng)計顯示，南安市百盛街城管中隊有22名協(xié)管員，平均年齡41.3歲，平均工齡2.65年；5名22歲以下的年輕人工齡在2-6個月之間，他們都曾跟隨17號協(xié)管員（隊長）在拆遷公司工作過，有小混混的個性特征；協(xié)管員中一半以上來自貧困失業(yè)家庭。百盛街城管協(xié)管員的具體情況如表1。

表1 ：南安市百盛街城管中隊協(xié)管員概況（2016年5月）

從表1可知，百盛街的協(xié)管員多為中老年人，學歷普遍較低，40歲以下的年輕人做協(xié)管員是為了職業(yè)過渡，他們時刻準備離職。百盛街城管中隊中還有有一些社會評價負面的混混、賭徒，他們做協(xié)管員多數(shù)是想著輕松掙錢即“撈油水”，上文所舉的協(xié)管員貪腐、干擾執(zhí)法的案例中就有來自百盛街中隊的。

相比南安市，天泉市城管協(xié)管員隊伍出奇的穩(wěn)定，成員相對年輕，作風較為優(yōu)良。退伍軍人在全區(qū)城管協(xié)管員中占30%左右，X區(qū)天泉街道城管中隊30個協(xié)管員中就有20個退伍軍人，隊員學歷普遍較高。天泉街道城管中隊隊員學歷分布如表2。

表2 ：X區(qū)天泉街道城管中隊協(xié)管員學歷分布（2017年5月）

由表2可知，X區(qū)城管協(xié)管員的初始學歷相對較高，隊伍學習風氣濃厚，很多學員自費學習提升學歷，城管隊伍的學歷水平遠高于企業(yè)的流水線工人。

X區(qū)招聘城管協(xié)管員、公安輔警成員時一律要求應(yīng)聘者年齡在35歲以下。35歲以下且具有大專以上學歷的年輕人算得上是社區(qū)精英了，這批人最具有市場競爭力。2006年以來，天泉街道城管中隊由8人增加至今天的30人，11年間僅有兩人辭職。協(xié)管員隊伍穩(wěn)步增長，說明城管職業(yè)對當?shù)啬贻p人有著很強的吸引力。天泉街道城管中隊30個協(xié)管員的年齡分布如表3。

表3 ：X區(qū)天泉街道城管中隊協(xié)管員年齡分布（2017年5月）

通過表3可知，全隊人員都在42歲以下，且以1980年代、1990年代出生的年輕人為主，通過計算，2017年5月該隊平均年齡為31歲，隊伍年輕有活力。

天泉市通過提升半正式行政人員的工資福利待遇、職業(yè)預(yù)期和社會地位，成功地使城管協(xié)管員、公安輔警等“臨時性”工作職業(yè)化，吸收了大量文化學歷高、身體素質(zhì)好、思想品德端正的年輕人，提升了隊伍素質(zhì)，穩(wěn)定了基層執(zhí)法力量，為有效控制半正式行政人員的不當行為提供了組織基礎(chǔ)。

（三）法令可及吏役

法令不及吏役可分為兩種情形，一是法令制度的內(nèi)容并未涉及吏役等半正式行政人員，一是法令制度雖涉及半正式行政人員但卻形同虛設(shè)，半正式行政人員無動力遵守規(guī)則，政府亦無能力落實相關(guān)制度。帝制時期的政府對胥吏、衙役并非毫無規(guī)約，然而在陋規(guī)的強大傳統(tǒng)下，自上而下的控制嘗試皆近于無效。當下中國政府部門對編外工作人員幾乎都有著明確的紀律要求，甚至對城管協(xié)管員、公安輔警的要求高于正式在編人員①如各地城管、公安部門頒布的“協(xié)管員七不準”“輔警十不準”等。，顯然，今日法令不及吏役的主要原因是政策制度未能得到落實所致。天泉市將半正式行政人員職務(wù)職業(yè)化的途徑使得法令觸及吏役，并產(chǎn)生了良好的治理效果。

1.明確行為準則。天泉街道對城管中隊的協(xié)管員實行半軍事化管理，除日常巡邏、執(zhí)勤外，還有專業(yè)技能集訓。市城管局每年都會組織一到兩次城管協(xié)管隊長和優(yōu)秀協(xié)管員的業(yè)務(wù)培訓，各中隊在雨雪天氣還要進行理論學習。隨著國家對公務(wù)員隊伍的要求越來越嚴格，協(xié)管隊伍的管理也日趨規(guī)范，該區(qū)制定了精細的協(xié)管員行為準則和日?？己藰藴?，如果發(fā)現(xiàn)協(xié)管員存在吃拿卡要的現(xiàn)象，一經(jīng)查實一律辭退；協(xié)管員上下班都要刷臉打卡，有事不請假按照曠工處理一次扣4分，遲到早退扣2.5分，工作期間飲酒或酒后駕車獎優(yōu)評先一票否決。天泉街道的規(guī)定更為嚴格：協(xié)管員曠工一天將被扣全年工資的3%，曠工三天將被街道直接辭退。

2.加強績效管理。天泉街道在隊員工資上采取績效管理的辦法，協(xié)管員每月基本工資為2600元，年終績效獎勵占個人全部收入的一半以上。街道將協(xié)管隊員的日常表現(xiàn)與其個人年終績效工資密切掛鉤，例如隊員曠工一次扣全年工資的3%，大約是1800元。

我們雖然沒有編制，但要求很嚴格，半軍事化管理。沒有獎懲制度，你怎么管下面。我們又不是在流水線工作，可以計件。怎么考核呢？我們有個微信群，可以實時查看大家在做什么，遇到什么問題，怎么處理的，都要上傳照片。哪幾條路歸你管，有沒有亂涂亂畫，有沒有人行道停車，事情很多的。只要你去查，總是能夠看得出誰在干事誰在偷懶。

（天泉街道城管隊隊長）

我若看到有人在玩手機，就去看他轄區(qū)內(nèi)的牛皮癬有沒有擦干凈，這些都屬于扣分項，12個月扣起來還是很厲害的，年終績效工資兩個人能相差5000元。

（天泉街道城管隊鹿副隊長）

在天泉街道調(diào)研時聽到政府人員告訴協(xié)管員：“你不想干了，直接走人，想要這個工作人都在排隊呢。”2017年天泉街道招聘協(xié)管員時把學歷提到本科，主要是因為想進隊伍工作的人太多了，這給在職者造成了巨大壓力——不遵守行為規(guī)范不但要在工資待遇上受損失，還可能因此丟了工作。

3.強化責任連帶。無論是城管中隊、副隊長還是小組長都認識到僅僅是自己遵守紀律、做好工作還不行，必須保證一條線上的人都如此才行，因為別人出了事，隊長、小組長同樣要負責任。有位城管隊長半開玩笑地說，政府提出“協(xié)管員七不準”，他們?yōu)榱嗣庳熅鸵獙ο旅娴娜颂岢觥笆粶省?。這句話道出了責任連帶的效用機制，為免受牽連，隊內(nèi)成員相互形成嚴格的監(jiān)督、約束機制。

以前隊員怠工是常有的事，現(xiàn)在管得嚴了，出了狀況我也要負責任。我們逢會必講，拿你該拿的工資，你們要負責任，我也要負責任。大家都不要害的我把工作丟了。

（天泉街道城管隊分管紀律工作的徐隊長）

4.治理成效。事實上，一個組織的考核細則未必一定要精細化、技術(shù)化，因為一個從事城管工作的老隊員走一圈就知道誰在工作、誰在偷懶，就能作出客觀的評判。除明確規(guī)則、績效管理、責任連帶等機制建設(shè)外，治理目標的實現(xiàn)還需要基層將規(guī)則真正落實到位。X區(qū)對協(xié)管員、輔警、村干部等半正式行政人員的貪腐行為采取零容忍態(tài)度，一旦發(fā)現(xiàn)立即將其辭退，且實行本區(qū)內(nèi)各政府部門永不再用此人的原則，這使得隊員不敢貪腐。

天泉街道轄區(qū)內(nèi)有多家國內(nèi)國際企業(yè)廠家，轄區(qū)內(nèi)利益密度較高、管理人員腐敗的機會較多，但天泉街道的協(xié)管員從不敢越雷池一步。2017年5月，天泉街道十個城管協(xié)管員在管理某企業(yè)時，該企業(yè)給他們送了十包綠豆湯（約7元/包）表示感謝，隊員拿回來向分管紀律工作的徐隊長匯報，徐隊長立即向街道紀委領(lǐng)導匯報，街領(lǐng)導說，這幾包綠豆湯也不值錢，你們自己看著處理吧，徐隊做了登記將綠豆湯退了回去。徐隊長對此事的解釋是，這杯綠豆湯是企業(yè)試探城管隊的工具，如果開了口子，以后城管執(zhí)法和管理就會麻煩重重。

事實上，天泉市的協(xié)管員并非自然廉潔奉公，四五年前，協(xié)管員有收受他人煙酒糖茶、接受吃請的行為。自2012年中央開展反腐工作以來，天泉市協(xié)管員隊伍的紀律控制越發(fā)嚴格起來，2016年底天泉街道城管中隊協(xié)管隊長因收受兩條煙被舉報而遭到撤職。

我們這里有100多個企業(yè)，每個企業(yè)都有公關(guān)費，專門與你套近乎，如果沒有個管理制度，那不就亂套了，我們就是讓隊員不敢吃、不敢拿。

（天泉街道社會管理科科長）

明確精細的紀律規(guī)則、績效管理機制、責任連帶機制以及政府的“零容忍”態(tài)度能夠發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是協(xié)管員不但認可規(guī)則而且愿意接受規(guī)則治理，而這一切的基礎(chǔ)都來源于協(xié)管員職務(wù)的職業(yè)化。收入高、工作相對自由、社會地位不低的職業(yè)令人珍惜，“我珍惜這份工作，就不會去干讓我丟工作的事情”，這表明天泉市有效治理協(xié)管員的職業(yè)化機制的效力。

四、結(jié)論與討論

游離于科層體制邊緣又無法進行制度化控制的半正式行政人員，其貪腐亂作為惡化了基層治理，非職業(yè)性是亂象產(chǎn)生的重要原因之一。南安市城管協(xié)管員多為本地市民，月工資為底薪1800元加加班費（最高600元），這份薪酬維持個體生存尚且不易更談不上養(yǎng)家糊口，故而，絕大多數(shù)城管協(xié)管員要做第二份、第三份工作。由于薪酬低、工作崗位不值得珍惜，分享了實質(zhì)管理權(quán)的城管協(xié)管員在工作中吃拿卡要的現(xiàn)象屢禁不止，這一腐敗行為一定程度上是制度性激勵不足所致。對于那些本身崗位并不值得珍惜的人而言，任何關(guān)于紀律控制的制度化努力，結(jié)局似乎都必然落空。

難道半正式行政人員群體的失范行為就無法有效控制了嗎？職業(yè)化為此提供了一個思路。通過南安市、天泉市城管協(xié)管員的對比可知，南安市半正式行政人員的違規(guī)行為頗為常見、態(tài)勢較為嚴重，而天泉市將協(xié)管員職業(yè)化，成功將半正式行政人員納入制度規(guī)范之中。事實上，當職業(yè)對半正式行政人員具有足夠的吸引力，他們就會服從組織規(guī)則，無論這個組織是政府組織還是企事業(yè)單位。天泉市的城管協(xié)管員由于工資待遇高、職業(yè)預(yù)期穩(wěn)定①據(jù)我們在X區(qū)調(diào)研所知，城管協(xié)管員、公安輔警隊伍成為當?shù)卣块T的人才儲備和培養(yǎng)基地，街、區(qū)政府部門以及村委會組織都從中選拔優(yōu)秀人才，給他們更好的職業(yè)發(fā)展平臺。、社會地位較高、工作環(huán)境相對自由等因素，已成為當?shù)啬贻p人的理想職業(yè)。職業(yè)化不但提升了隊伍素質(zhì)，而且為失范行為的控制提供了組織基礎(chǔ)。政府通過明確管理規(guī)則、強化績效管理和加強責任連帶等機制，使得協(xié)管員等半正式行政人員不敢貪腐、不愿貪腐甚至形成反陋規(guī)、歧視陋規(guī)的部門文化。

職業(yè)化重塑了半正式行政人員的治理體系，使得半正式行政人員的行為進入正式制度的管理范圍。然而，半正式行政人員職業(yè)化的推廣需要因地制宜。首先，半正式行政人員職業(yè)化應(yīng)當考慮政府財政實力。天泉市工商業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，政府財力雄厚，能夠為協(xié)管員提供不低于進廠務(wù)工的收入，然而，并非所有城市政府都有如此財力。測算下來，天泉市協(xié)管員的工資福利待遇加起來尚不足做同樣工作的正式官員的一半，這于地方政府而言，是比較節(jié)約成本的社會治理方式。其次，并非所有的半正式行政人員職務(wù)都適合職業(yè)化，例如社會組織的干部，如若政府將他們職業(yè)化、官員化，將與社會組織的目標和性質(zhì)相悖，不利于社會組織工作的開展；再如，有的地方政府將村干部職業(yè)化后，不得不尋找新的聯(lián)系紐帶（如小組干部）與基層社會進行有效互動，增加了治理層級。最后，有效制約半正式行政人員的途徑并非只有職業(yè)化機制，社會榮譽機制、地方性知識、社會道德規(guī)范等機制在不同地域仍然發(fā)揮著作用，這些機制的效用及功能發(fā)揮需要更多實證研究來驗證、提煉和總結(jié)。