于金羽，周 旋，何青建，徐洪新

(1.新沂市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 新沂 221400；2.江蘇省基礎(chǔ)地理信息中心，江蘇 南京 210013；3.杭州紫薇園勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，浙江 杭州 310000)

0 引 言

為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)、自然資源管理體制改革和新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展對(duì)國(guó)土調(diào)查信息提出的更高要求，2017年10月國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)“第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”)，全面查清最新全國(guó)土地利用狀況，掌握真實(shí)的國(guó)土信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對(duì)調(diào)查成果實(shí)行信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，健全并完善土地調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和登記制度[1-5]。

本文針對(duì)縣級(jí)三調(diào)工作的現(xiàn)狀和問(wèn)題，根據(jù)不同調(diào)查內(nèi)容提出相應(yīng)的關(guān)鍵技術(shù)方法，對(duì)權(quán)屬調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題提供解決思路，為縣級(jí)三調(diào)工作的順利開(kāi)展提供技術(shù)保障。

1 調(diào)查內(nèi)容

三調(diào)是在第二次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”)成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善土地調(diào)查、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)制度，從而實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿(mǎn)足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記等各項(xiàng)工作的需要[4-8]。三調(diào)的主要內(nèi)容有權(quán)屬調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查3個(gè)主要方面。

1.1 權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查是將除城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地范圍外，調(diào)查登記集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)，并對(duì)發(fā)生變化的土地開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查，同時(shí)對(duì)社區(qū)界展開(kāi)調(diào)查。權(quán)屬調(diào)查的主要目的：① 核查原始數(shù)據(jù)的正確性，權(quán)屬數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)數(shù)年，部分界線(xiàn)或行政區(qū)名稱(chēng)發(fā)生變化，應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整；② 由于二調(diào)只調(diào)查了縣市區(qū)和集鎮(zhèn)區(qū)的建成區(qū)范圍，內(nèi)部的社區(qū)界未展開(kāi)調(diào)查，因此，三調(diào)界線(xiàn)調(diào)查至村級(jí)甚至組級(jí)。

1.2 土地利用現(xiàn)狀調(diào)查

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查包括城鎮(zhèn)村范圍劃定、農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。城鎮(zhèn)村范圍劃定基于二調(diào)成果的城市、集鎮(zhèn)和村莊范圍成果，以集中連片作為原則，根據(jù)實(shí)際建成區(qū)范圍，基于調(diào)查影像劃定城市建制鎮(zhèn)、村莊的調(diào)查范圍；農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查主要調(diào)查圖斑的地類(lèi)、位置、范圍、面積、分布等利用狀況。

1.3 專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查

基于土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬調(diào)查成果和國(guó)土資源管理形成的各類(lèi)管理信息，結(jié)合國(guó)土資源精細(xì)化管理、節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作的需要，開(kāi)展耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)和耕地分等定級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)、永久基本農(nóng)田上圖、自然資源調(diào)查等工作。

2 技術(shù)路線(xiàn)與方法

2.1 權(quán)屬調(diào)查技術(shù)路線(xiàn)

權(quán)屬調(diào)查以村級(jí)為單位，采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、村委會(huì)核查人員和調(diào)查技術(shù)人員三者聯(lián)合的方式，即內(nèi)業(yè)對(duì)原有界線(xiàn)及屬性進(jìn)行核實(shí)，實(shí)地變化較大或內(nèi)業(yè)無(wú)法核實(shí)清楚的需到實(shí)地核實(shí)界線(xiàn)走向。其中，村級(jí)核查底圖以高分辨率影像為基礎(chǔ)，疊加經(jīng)分析處理后的二調(diào)界線(xiàn)、所有權(quán)調(diào)查界線(xiàn)、農(nóng)經(jīng)權(quán)調(diào)查成果界線(xiàn)，標(biāo)注相應(yīng)的權(quán)屬單位名稱(chēng)，完成土地權(quán)屬情況調(diào)查。技術(shù)路線(xiàn)如圖1所示。

圖1 權(quán)屬調(diào)查技術(shù)路線(xiàn)

2.2 土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)方法

按照繼承和創(chuàng)新的原則，充分依據(jù)二調(diào)年度土地變更調(diào)查成果、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果、農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查成果及集體土地所有權(quán)調(diào)查成果，利用3S一體化和互聯(lián)網(wǎng)+核查新技術(shù)手段，開(kāi)展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。

縣級(jí)三調(diào)工作開(kāi)展過(guò)程中，由于江蘇蘇北縣區(qū)農(nóng)村居民地多為片狀集中式分布，其村莊內(nèi)部閑置未建設(shè)區(qū)域較大，卻實(shí)為村莊內(nèi)部用地，二調(diào)時(shí)一般調(diào)查為村莊用地，但按照第三次國(guó)土調(diào)查實(shí)施方案及規(guī)程要求，村莊范圍應(yīng)為實(shí)際建設(shè)的構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的范圍，其內(nèi)部的閑置區(qū)域應(yīng)調(diào)查為相應(yīng)地類(lèi)。如圖2所示，紅色范圍線(xiàn)為村莊范圍。

圖2 村莊范圍劃定

由于蘇北地區(qū)地勢(shì)相對(duì)平緩，針對(duì)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，河流間早期形成的堤壩距離河流常水位線(xiàn)兩側(cè)較遠(yuǎn)，由于近年來(lái)水位偏低，自然形成了耕地或林地狀影像特征，兩側(cè)堤壩一般為5～6年的速生楊樹(shù)林，此類(lèi)情況一般容易被誤認(rèn)為林地，實(shí)際上該處應(yīng)為兩條河道的堤防設(shè)施，應(yīng)該認(rèn)定為水工建筑用地(圖3)。

圖3 水工建筑用地認(rèn)定

2.3 專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查技術(shù)方法

專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查的技術(shù)實(shí)現(xiàn)包括以下4個(gè)方面：

(1)耕地細(xì)化調(diào)查。在耕地種植屬性專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，疊加林業(yè)部門(mén)林區(qū)范圍線(xiàn)及水利部門(mén)管理范圍劃界成果，確定耕地是否為林區(qū)范圍內(nèi)耕地或河道、湖區(qū)范圍內(nèi)耕地。

(2)批準(zhǔn)未建設(shè)用地調(diào)查。依據(jù)國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)備案的建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)以及往年批準(zhǔn)的建設(shè)用地文件，對(duì)照高分辨率正射影像數(shù)據(jù)，調(diào)查批而未用土地的范圍界線(xiàn)，查清該界線(xiàn)范圍內(nèi)的土地利用類(lèi)型、分布、面積等狀況，建立批而未用土地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)。

(3)永久基本農(nóng)田調(diào)查。調(diào)查永久基本農(nóng)田劃定成果，查清其范圍內(nèi)土地的實(shí)際利用狀況。

(4)耕地等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)。以現(xiàn)有耕地質(zhì)量等級(jí)開(kāi)展耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)，開(kāi)展耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，匯總分析全市耕地質(zhì)量等級(jí)結(jié)果。

3 應(yīng)用效果

在新沂市第三次國(guó)土調(diào)查項(xiàng)目中，使用本文提出的技術(shù)路線(xiàn)與方法，查清了新沂市各類(lèi)土地的位置、范圍、面積、分布等利用狀況，對(duì)除城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地范圍外，已完成的集體土地所有權(quán)登記和國(guó)有土地使用權(quán)登記成果進(jìn)行了整合，推進(jìn)了項(xiàng)目的有序?qū)嵤?。同時(shí)結(jié)合新沂市實(shí)際情況，對(duì)耕地屬性進(jìn)行了細(xì)分和補(bǔ)充。

本文提出的土地調(diào)查方法為新沂市第三次國(guó)土調(diào)查提供了技術(shù)支撐，但未考慮到新沂市耕地內(nèi)存在大面積種植果園、苗圃的情況，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)技術(shù)路線(xiàn)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整和完善，使其更適應(yīng)于實(shí)際項(xiàng)目生產(chǎn)，取得了較好的應(yīng)用成效。

4 結(jié) 語(yǔ)

第三次國(guó)土調(diào)查是我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段后一次重要的基礎(chǔ)性調(diào)查，不僅涉及生態(tài)文明建設(shè)的有序推進(jìn)，而且關(guān)系到第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。做好第三次全國(guó)土地調(diào)查工作，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、夯實(shí)自然資源調(diào)查基礎(chǔ)和推進(jìn)統(tǒng)一確權(quán)登記的重要舉措。

本文結(jié)合縣級(jí)三調(diào)工作中的具體要求和實(shí)現(xiàn)內(nèi)容，對(duì)權(quán)屬調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容以及技術(shù)方法進(jìn)行分析、探討和歸納，為推進(jìn)三調(diào)工作的有序開(kāi)展提供技術(shù)基礎(chǔ)，全面提升了土地資源調(diào)查、管理、規(guī)劃、利用的信息化水平，為國(guó)土資源信息社會(huì)化管理提供基礎(chǔ)性技術(shù)支撐服務(wù)。