郭忠義 洪君 薛姝姝

摘 要 美國現(xiàn)代公共圖書館事業(yè)之所以成就斐然，聯(lián)邦公共圖書館政策發(fā)揮了重要的指導與扶持作用。在聯(lián)邦公共圖書館政策的制定與執(zhí)行過程中，聯(lián)邦政府負責全國宏觀政策把控和杠桿撥款扶持;州政府作為央、地聯(lián)系紐帶，負責州公共圖書館調(diào)查和計劃的制定與落實，并撥付相應(yīng)的配套資金;地方政府則主動作為，為實現(xiàn)公共圖書館與社區(qū)融合發(fā)展提供財政支持。三級政府在合理分工的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了協(xié)調(diào)合作，成為美國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要政策保障機制。

關(guān)鍵詞 美國公共圖書館 聯(lián)邦圖書館政策 三級政府分工模式

分類號 G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.09.011

Abstract The federal public library policies played a very important guiding and supporting role in the great achievements of the modern American public libraries. In the making and execution of the federal public library policies， the federal government issues macroscopic policies and support libraries with levering financial appropriations， the state government works as a federal-local link， makes and carries out the state library surveys and plans， and appropriates the match money， and the local government takes the initiative and invests greatly in the integrative development of public libraries in the local communities. Based on the rational division of work， the three-level governments collaborate， which works as a supporting mechanism for the American public library career.

KeywordsAmerican public library. Federal library policy. The mode of work division among the three-level governments.

二戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府正式開始干預(yù)全國公共圖書館事業(yè)。從1956年頒布實施的《圖書館服務(wù)法案》（Library Services Act）[1]起，聯(lián)邦政府在隨后修訂的一系列圖書館法案中逐步明確與豐富了聯(lián)邦、州、地方三級政府在圖書館政策制定與實施中的分工和定位，三級政府分工合作，成就了全國公共圖書館的快速發(fā)展。

1 美國聯(lián)邦政府在公共圖書館的分工內(nèi)容

1.1 宏觀政策制定與實施

首先，二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府召集圖書館專家研究制定了《戰(zhàn)后公共圖書館標準》（Post-War Standards for Public Libraries，1943）[2]和《全國公共圖書館服務(wù)計劃》（A National Plan for Public Library Service，1948）[3]，組織完成了全國“公共圖書館調(diào)查”（Public Library Inquiry，1947—1949）[4]。這些文件和調(diào)查結(jié)果為全國公共圖書館的長遠發(fā)展設(shè)定了標準、擬定了計劃、摸清了情況。其次，聯(lián)邦政府相繼頒布實施了《圖書館服務(wù)法案》《圖書館服務(wù)與建設(shè)法案》（Library Services and Construction Act， 1964）[5]和《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》（Library Services and Technology Act， 1996）[6]，三項法案分別針對美國農(nóng)業(yè)地區(qū)公共圖書館、全國圖書館建設(shè)，社會弱勢群體的圖書館服務(wù)，圖書館在信息技術(shù)時代的發(fā)展等問題出臺了全國宏觀指導和扶持政策。法案在不斷豐富與完善的過程中始終關(guān)注全國公共圖書館的均衡發(fā)展問題。1956年的《圖書館服務(wù)法案》僅含“扶持人口在1萬以下的農(nóng)業(yè)地區(qū)公共圖書館服務(wù)”一項內(nèi)容，聯(lián)邦政府在隨后的法案修訂過程中漸次增加了“圖書館建設(shè)”（1964年）、“館際合作”（1966年）、“老年讀者服務(wù)”（1973年）、“印第安人部落圖書館服務(wù)”（1984年）、“外語資料獲取”（1984年）、“學習中心計劃”（1990年）、“全國領(lǐng)袖基金或協(xié)議”（National Leadership Grants or Contracts，1996）等多個項目[5-6]。這些項目緊扣美國社會的時代發(fā)展主題，滿足了當時社會公眾對公共圖書館服務(wù)的多種需求，逐步實現(xiàn)了全美公共圖書館在不同地區(qū)的均衡發(fā)展和為不同種族、年齡、收入和身體狀況的讀者提供平等服務(wù)。自《圖書館服務(wù)法案》實施以來，美國的公共圖書館數(shù)量及其服務(wù)人口的數(shù)量大幅提升（參見表1）。至2007年，美國基本實現(xiàn)了公共圖書館服務(wù)的全國人口全覆蓋，體現(xiàn)了美國聯(lián)邦政府自20世紀50年代以來倡導的“教育機會公平”（equality of educational opportunity）原則[7]。

1.2 聯(lián)邦財政杠桿支持

20世紀50年代以來，美國聯(lián)邦政府倡導的另一個重要原則是“財政聯(lián)邦制”原則[7]。自羅斯?！靶抡币詠恚?lián)邦政府放棄了教育是地方事務(wù)的傳統(tǒng)思維，開始干預(yù)全國教育事業(yè)，尤其是經(jīng)過約翰遜政府“偉大社會”和“向貧困宣戰(zhàn)”政策洗禮后，聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦撥款刺激州和地方政府加大對教育的關(guān)注與投入，進而實現(xiàn)全國教育事業(yè)的均衡發(fā)展。聯(lián)邦公共圖書館政策對聯(lián)邦、州、地方三級政府的投入進行了明確規(guī)定。例如，《圖書館服務(wù)法案》第四章規(guī)定：“未來四個財年中，每個財年向全國州一級政府撥款共計750萬美元。其中向維爾京群島撥款1萬美元、向其他各州撥款4萬美元作為基本金，剩余款額根據(jù)最近十年的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照各州農(nóng)業(yè)人口在全國農(nóng)業(yè)人口中占比進行分配?！盵1]此外，法案第六章規(guī)定：“聯(lián)邦在給各州的公共圖書館撥款中所占份額必須低于各州撥款份額。各州份額所占比例應(yīng)為該州人均收入在美國大陸（阿拉斯加除外）人均收入的占比的50%。”[1]在隨后實施的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法案》和《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》中，聯(lián)邦政府基本保持了這種撥款原則。隨著聯(lián)邦公共圖書館政策的修訂和發(fā)展，聯(lián)邦政府撥款的杠杠作用日益顯現(xiàn)，聯(lián)邦少量的投入撬動了州和地方巨大的資金動能（參見表2）。聯(lián)邦政府將撥款直接撥付給各州的州圖書館管理機構(gòu)，并要求各州按如下比例使用撥款：91.5%用于州主體資金投入，3.75%用于圖書館科研、示范、圖書保存、圖書館員的教育和培訓、圖書數(shù)字化轉(zhuǎn)化等全國性活動，1.75%用于印第安部落、阿拉斯加和夏威夷原住民的公共圖書館服務(wù)，3%用于聯(lián)邦對《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》的管理費用。

1.3 聯(lián)邦圖書館專業(yè)機構(gòu)建設(shè)

為了能夠更好推動全國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，1966年9月約翰遜政府成立了“總統(tǒng)圖書館委員會”（The Presidents Committee on Libraries）和“國家圖書館顧問委員會”（ National Advisory Commission on Libraries）?！翱偨y(tǒng)圖書館委員會”由衛(wèi)生、教育和福利部部長，農(nóng)業(yè)部部長，科技辦公室主任國家科學基金會會長和國會圖書館館長）等成員構(gòu)成[15]?！皣覉D書館顧問委員會”由20名委員構(gòu)成，約翰遜總統(tǒng)任命杜克大學校長道格拉斯·奈特（Douglas M. Knight）為委員會主席[16]。隨后，聯(lián)邦政府于1970年7月20日成立國家圖書館與信息科學委員會（U.S. National Commission on Libraries and Information Science）。他們?yōu)榭偨y(tǒng)和國會提供圖書館與信息政策和計劃方面的建議，為滿足美國人對圖書館與信息服務(wù)的需要推薦與制定計劃[17]。在國家圖書館與信息委員會的倡導與組織下分別于1979年和1991年召開的兩屆圖書館與信息服務(wù)白宮大會成為美國公共圖書館史上里程碑式的事件。1996年聯(lián)邦政府更是順應(yīng)時代發(fā)展變化，將全國博物館和圖書館的管理資源進行整合，成立了博物館與圖書館服務(wù)署（Institute Museum and Library Services），將公共圖書館置于全國公共文化建設(shè)的總體規(guī)劃中，該署的職責是“通過聯(lián)邦撥款、研究、數(shù)據(jù)收集和政策開發(fā)推動、支持和加強美國博物館和圖書館的發(fā)展”[18]3。博物館與圖書館服務(wù)署下設(shè)圖書館服務(wù)部，該部門在幫助各地發(fā)展與建設(shè)公共圖書館的過程中發(fā)揮了重要的指導作用。2007年，博物館與圖書館服務(wù)署從美國教育部接手圖書館數(shù)據(jù)收集的任務(wù)，并承擔起之前美國全國圖書館與信息科學委員會的職責。通過這些舉措，聯(lián)邦政府匯聚了全國公共圖書館政策方面的人才，起到了宏觀政策把控的作用。2018年，該署發(fā)布了《改變社區(qū)：博物館與圖書館服務(wù)署2018—2020年規(guī)劃》，指出至2020年，圖書館與博物館要完成以下4大目標：推進終身學習、能力建設(shè)、改善公眾獲取渠道以及實現(xiàn)卓越[18]4-10。從其目標規(guī)劃上可以看出，博物館與圖書館服務(wù)署作為全國性的權(quán)威機構(gòu)確實是高屋建瓴，為美國圖書館事業(yè)的發(fā)展制定了宏偉藍圖，這是州圖書館和地方圖書館機構(gòu)無法完成的。

2 美國州政府在公共圖書館的分工內(nèi)容

1956年的《圖書館服務(wù)法案》第五章明確要求各州組建圖書館管理機構(gòu)，并負責制定各州具體的公共圖書館發(fā)展計劃。因此，州政府作為央、地關(guān)系紐帶，在計劃執(zhí)行上主要在于上傳下達，如今，美國共有59個州級圖書館管理機構(gòu)[19]。

2.1 制定本州公共圖書館發(fā)展計劃

首先，各州圖書館管理機構(gòu)負責制定州公共圖書館發(fā)展計劃，并依照州法律管理全州公共圖書館項目?！秷D書館服務(wù)法案》第五章對各州計劃進行了細致的要求，具體包括：各州計劃要明確圖書館管理計劃和方法、法案賦予其充分的權(quán)威性、各州財政廳長接收和下?lián)苈?lián)邦撥款的票據(jù)、向教育部長提供專項撥款報告等[1]。如今，《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》延續(xù)了這一傳統(tǒng)，要求各州圖書館管理機構(gòu)在申請聯(lián)邦撥款時要提交一份圖書館5年發(fā)展計劃[20]。同時，《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》對各州的計劃提出了8項要求：（1）設(shè)定目標及目前與法案相一致的優(yōu)先選項;（2）說明使用聯(lián)邦撥款用于與以上目標和選項相一致的相關(guān)活動;（3）說明使用撥款的程序;（4）說明各州評估撥款使用成果的方法;（5）說明各州如何吸引圖書館和讀者參與到圖書館政策決策的程序;（6）說明如何與其他州管理機構(gòu)合作完成、協(xié)調(diào)與圖書館項目相關(guān)的資源、項目和活動等;（7）確保各州要遵守《兒童因特網(wǎng)保護法案》相關(guān)規(guī)定;（8）確保各州提交的報告內(nèi)容與格式符合博物館與圖書館服務(wù)署署長的要求[19]。各州提交的5年計劃如果達不到法案要求，博物館與圖書館服務(wù)署將提供技術(shù)支持和聽證機會。其次，由博物館與圖書館服務(wù)署統(tǒng)籌安排，由州圖書館管理機構(gòu)負責經(jīng)費、人員和技術(shù)支持，由地方公共圖書館提供數(shù)據(jù)支持，共同完成對全國各州一級轄區(qū)公共圖書館資料的收集整理。自1988年以來，每年由州圖書館管理機構(gòu)委派數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)官員從各地收集公共圖書館數(shù)據(jù)并匯報給州圖書館機構(gòu)，最后整理匯編為全國《公共圖書館調(diào)查》（Public Library Survey）并進行發(fā)布。其中，1988—2005年的《公共圖書館調(diào)查》由美國國家教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)中心（National Center for Educational Statistics）完成。2006年的公共圖書館統(tǒng)計數(shù)據(jù)由國家教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)中心收集完成，隨后由博物館與圖書館服務(wù)署發(fā)布。2007年起，《公共圖書館調(diào)查》由博物館與圖書館服務(wù)署組織完成并發(fā)布。

此外，各州圖書館管理機構(gòu)還需要在每個5年計劃執(zhí)行結(jié)束時向博物館與圖書館服務(wù)署署長提交對上一個5年計劃的詳盡的獨立評估報告（Grants to States： Five Year Evaluation）[21]。報告中，各州圖書館管理機構(gòu)必須詳細匯報5年來該州計劃的完成情況，尤其要匯報對聯(lián)邦撥款的使用情況及取得的成就，其具體內(nèi)容包括“圖書館使用狀況、圖書資料使用狀況、圖書資料獲得率、參考咨詢服務(wù)和圖書館活動狀況等”[22]。這份報告將為聯(lián)邦政府下一步撥款提供政策參考[19]。

2.2 合理下?lián)?、利用?lián)邦撥款

各州賦予其圖書館管理機構(gòu)充分的法律和財政權(quán)力。首先，各州制定了各自的公共圖書館標準。這是因為“隨著聯(lián)邦圖書館法規(guī)定資金的注入，并輔之以州提供的配套資金，各州需要決定資金的具體分配形式和方案。于是多數(shù)州著手制定標準，采取標準與撥款相掛鉤的方式，要求圖書館須達到規(guī)定的最低標準方可獲得州補助金援助”[23]。各州依照各自的標準，有的放矢，合理分配和利用聯(lián)邦撥款。其次，州圖書館管理機構(gòu)在使用聯(lián)邦撥款過程中有決定權(quán)。目前，州圖書館管理機構(gòu)主要將聯(lián)邦撥款用于開發(fā)和改善連接圖書館服務(wù)與資源的提供者和消費者之間的聯(lián)系和網(wǎng)絡(luò);將圖書館服務(wù)用于圖書館服務(wù)獲取不足或弱勢群體，如殘疾人士、文化技能有限的人士或貧困家庭的兒童[24]。這些款項的流向反映了聯(lián)邦公共圖書館政策的基本導向。

2.3 出資扶持本州內(nèi)公共圖書館事業(yè)

如果說聯(lián)邦政府的財政撥款是在全國實現(xiàn)各州公共圖書館的均衡發(fā)展的話，那么，各州在聯(lián)邦圖書館政策的要求下?lián)芨兜墓矆D書館配套資金則是用來實現(xiàn)本州范圍內(nèi)公共圖書館的均衡發(fā)展。多年來，各州在全國公共圖書館財政投入中占比在10%左右（參見表1）。各州經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡導致各地方對公共圖書館的投入具有差異性?？傊?，各州圖書館管理機構(gòu)在聯(lián)邦公共圖書館政策的制定與實施過程中扮演著重要的上傳下達的紐帶作用。一方面，它為聯(lián)邦制定圖書館政策提供了準確、及時和反映本地具體需求的數(shù)據(jù)和材料，為聯(lián)邦制定高效的公共圖書館政策提供參考;另一方面，在獲得聯(lián)邦撥款和政策支持后，各州圖書館管理機構(gòu)也可以綜合本州的具體情況，因地制宜，出臺適應(yīng)本州的資金分配方案，進而實現(xiàn)本州內(nèi)部公共圖書館資源的平等分配與合理布局。

3 美國地方政府在公共圖書館的分工內(nèi)容

在美國聯(lián)邦制政治體制下，包括公共圖書館在內(nèi)的教育事業(yè)一向被認為是地方事務(wù)，其資金來源和政策制定由各州和地方聯(lián)合制定，聯(lián)邦政府不得干預(yù)。因此，在《圖書館服務(wù)法案》實施之初，一些地方對聯(lián)邦政府干預(yù)地方圖書館的做法持觀望甚至抵制的態(tài)度。不過，隨著聯(lián)邦公共圖書館法案的成功實施推進，到1961年，美國所有50個州和關(guān)島、波多黎各、維爾京群島都接受了聯(lián)邦資助[12]。這一情況說明聯(lián)邦的公共圖書館政策逐步被地方接受。

3.1 地方政府成為公共圖書館建設(shè)的主體

在美國，地方對公共圖書館的投入占三級政府總投入的90%左右（參見表1），這些投入主要來源于地方房地產(chǎn)稅收入，并且在過去幾十年中，與聯(lián)邦撥款和州撥款相比，地方政府在聯(lián)邦公共圖書館政策中的資金投入一直以來都呈現(xiàn)穩(wěn)定上升的趨勢;可以說地方是公共圖書館最大的投資者，也是最大的獲益者?！懊绹矆D書館的建設(shè)主體并不全是某一單一級別或單一類型的地方政府，而是以多類型地方政府、縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府、學區(qū)政府、圖書館特區(qū)政府以及多轄區(qū)聯(lián)合政府等為主要建設(shè)主體，以州政府和聯(lián)邦政府為支持性建設(shè)主體。”[22]同時，這種以地方各類型政府為公共圖書館建設(shè)主體的機制有助于地方發(fā)揮更大的主動性和積極性。地方財政取之于民，用之于民。地方民眾的公共圖書館意識在不斷提升，在對公共圖書館的投入上達成了一致。有鑒于美國特殊的政治和社會傳統(tǒng)，教育屬于地方事務(wù)，因此在一系列聯(lián)邦圖書館法案和文件中，聯(lián)邦政府多次聲明聯(lián)邦政府無意插手地方公共圖書館的具體運營和管理。這一情況客觀上也有利于地方發(fā)揮本地優(yōu)勢和保持本地特色，因而美國各地公共圖書館在建筑、館藏、服務(wù)等方面也是形式多樣的。

3.2 地方政府推動圖書館與社區(qū)融合發(fā)展

社區(qū)是美國社會的基層細胞，地方政府和圖書館專業(yè)人士重視公共圖書館在社區(qū)中的作用和地位。公共圖書館也在不斷努力，在社區(qū)文化建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用。尤其是進入21世紀后，美國圖書館協(xié)會的年度主題緊扣社區(qū)發(fā)展，多次就社區(qū)主題進行研討，如2007年的“圖書館改變社區(qū)”（Libraries Transform Communities）、2008年的“倡導社區(qū)、合作與文化”（Celebrating Community， Collaboration and Culture）、2010年的“圖書館：社區(qū)的心臟”（Libraries， the Heart of Communities）等。為適應(yīng)地方發(fā)展的需要，很多圖書館的經(jīng)營理念開始從“以圖書為中心”（Book-centered）向“以社區(qū)為中心”（Community-centered）轉(zhuǎn)變[25]。如今，“公共圖書館不僅是人們從專業(yè)人員那里獲取研究與信息幫助的地方，而且是社區(qū)集體聚集的場所和社區(qū)話語的主要論壇。圖書館與其所在社區(qū)建立了密切聯(lián)系，而且為社區(qū)居民的健康、學習和勞動力培養(yǎng)的需求提供了解決方案。近些年來公共圖書館的作用增強了，成為了社區(qū)參與和社區(qū)發(fā)展的基石”[11]1。公共圖書館從以下幾個方面助力美國社區(qū)繁榮：首先作為信息和學習的通道，鼓勵社會包容和平、培養(yǎng)民眾參與意識、創(chuàng)建資源與社區(qū)融入、提升社區(qū)經(jīng)濟活力[26]。其次“圖書館致力于培育出有關(guān)懷的社區(qū)。圖書館是社區(qū)的最基本要素，非常值得為其奮斗和投資。”[27]各地公共圖書館主動出擊，積極擴大圖書館在社區(qū)的作用力和影響力。“作為嵌入各地社區(qū)的公共機構(gòu)，公共圖書館為社區(qū)各種聚會、活動和市民融入提供了方便和靈活的場所。”[28]公共圖書館真正成為各地的教育、信息、文化和娛樂中心。

4 美國三級政府分工啟示

在美國聯(lián)邦公共圖書館政策的制定與實施過程中，三級政府協(xié)調(diào)合作，共同成就了美國公共圖書館的均衡發(fā)展。聯(lián)邦的宏觀政策建立在地方實實在在的圖書館實踐和基于實踐的統(tǒng)計數(shù)據(jù)之上，地方也獲得了來自聯(lián)邦的撥款和政策扶持，而各州則是這個政策鏈條的中間環(huán)節(jié)，在負責政策上傳下達的過程中，也為實現(xiàn)各州內(nèi)公共圖書館的均衡發(fā)展提供了資金和政策扶持。在聯(lián)邦政策自上而下推行的過程中，地方政府保持了高度的自主性和獨立性，這也有助于地方公共圖書館發(fā)揮地方優(yōu)勢，開發(fā)具有地方特色的公共圖書館服務(wù)。

2020年1月1日起，我國開始實施《公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（下文簡稱《方案》）[29]。李國新教授在對方案的解讀中指出，“中央和地方共同事權(quán)和支出責任事項，如何科學合理、清晰準確地確定各自承擔的部分，將是《方案》落實過程中的難點之一”[30]。筆者認為，我國可以借鑒美國聯(lián)邦公共圖書館政策的經(jīng)驗，進一步明確中央、省一級和地方政府之間的責權(quán)利，為《方案》的順利落實提供參考。

4.1 完善我國公共圖書館規(guī)劃與法律體系建設(shè)

2017年7月，我國文化部頒布《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》為“十三五”時期我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展設(shè)定了目標，并列出了2020年要實現(xiàn)的八大重點任務(wù)[31]。隨著2018年1月《中華人民共和國公共圖書館法》[32]（下文簡稱《公共圖書館法》）的頒布實施，我國公共圖書館的設(shè)立、運行、服務(wù)和法律責任等方面得到了法律規(guī)范和保障。不過，《規(guī)劃》和《公共圖書館法》作為我國公共圖書館發(fā)展的綱領(lǐng)性文件尚處于施行的初期，為適應(yīng)公眾在經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的不同階段對公共圖書館的不同需求，相關(guān)規(guī)定需要逐步細化豐富。針對我國公共圖書館復(fù)雜的具體情況，中央相關(guān)部門可以借鑒美國聯(lián)邦政府《圖書館服務(wù)法案》 《圖書館服務(wù)與建設(shè)法案》 《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》三項法案的修訂經(jīng)驗，在實踐中對我國的公共圖書館規(guī)劃和法律進行適當?shù)男抻喭晟?，以使公共圖書館更好地服務(wù)各地讀者。

4.2 在各級政府成立專業(yè)公共圖書館管理機構(gòu)

我國公共圖書館的進一步發(fā)展需要中央、省一級和地方政府完善各自的專業(yè)圖書館機構(gòu)建設(shè)。在美國，博物館與圖書館服務(wù)署負責聯(lián)邦公共圖書館政策的制定與實施，各州的州圖書館管理機構(gòu)負責州公共圖書館計劃和調(diào)查的制定與執(zhí)行，地方政府的公共圖書館董事會負責當?shù)毓矆D書館的經(jīng)費、人員、館藏等事宜。這些圖書館機構(gòu)是聯(lián)邦公共圖書館政策成功實施的專業(yè)保障。目前，我國負責公共圖書館事務(wù)的中央部門是中華人民共和國文化與旅游部，其下屬部門公共服務(wù)司負責“指導圖書館、文化館事業(yè)和基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)”[33]。各省的公共圖書館則多由各省文化廳和財政廳指導與支持。我國《規(guī)劃》提出的“加強政策理論研究，完善相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標準”的重點任務(wù)還有賴于我國中央、省一級和地方政府設(shè)立具體的圖書館管理部門，明確其責任和義務(wù)，進而實現(xiàn)三級專業(yè)部門的合作，更好地為我國公共圖書館事業(yè)提供專業(yè)指導。

4.3 進一步明確中央和省一級政府的權(quán)責關(guān)系

我國《公共圖書館法》第四十五條規(guī)定：“國家采取政府購買服務(wù)等措施，對公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持?！盵32]這表明了中央政府對公共圖書館事業(yè)扶持的決心。2020年的《方案》規(guī)定，作為基層文化設(shè)施的公共圖書館將免費開放，并確認為中央和地方共同財政事權(quán)，由中央與地方共同承擔支持責任。公共圖書館所需經(jīng)費由中央與地方財政分檔按比例分擔[31]。中央財政分擔比例根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況從10%到80%共分為5檔。這是繼《公共圖書館法》之后中央推出的對公共圖書館的又一重大扶持利好政策。不過，《方案》在“基本公共文化服務(wù)方面”一欄中僅將包括公共圖書館在內(nèi)的公共文化領(lǐng)域劃為中央和地方共同事權(quán)，規(guī)定由中央和地方共同承擔支出責任，并對所需經(jīng)費中的中央和地方財政分擔比例進行了分檔區(qū)劃規(guī)定?！斗桨浮凡⑽瓷婕暗胤剿袚墓参幕I(lǐng)域工作的具體內(nèi)容及其對中央財政撥款的使用方式的要求。我國可以借鑒美國聯(lián)邦政府的做法，一方面，在中央下?lián)芙?jīng)費的時候應(yīng)要求省一級政府文化主管部門提交詳細的項目規(guī)劃書，尤其要對經(jīng)費的利用進行詳細說明;另一方面，在每次撥款之前應(yīng)要求省一級相關(guān)負責部門提交該省、自治區(qū)和直轄市內(nèi)公共圖書館的翔實數(shù)據(jù)和報告，并提交上一年計劃完成情況的評估報告，據(jù)此決定當年的撥款情況。我國省一級文化部門應(yīng)該成立專門的公共圖書館管理部門，探索當?shù)毓矆D書館發(fā)展的特色和規(guī)律，就該權(quán)屬范圍內(nèi)的公共圖書館進行科學的調(diào)查、研究與評估，客觀準確地掌握各地公共圖書館的現(xiàn)狀與需求，以確保中央下?lián)艿拿恳还P資金都能用到恰當之處。

4.4 重視地方的參與，調(diào)動地方的主動性

《公共圖書館法》第四十七條規(guī)定：“國務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門應(yīng)當制定公共圖書館服務(wù)規(guī)范，對公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量和水平進行考核?？己藨?yīng)當吸收社會公眾參與?！盵32]公共圖書館是散布于我國各地城鄉(xiāng)社區(qū)的公共文化機構(gòu)，當?shù)毓姴粌H是公共圖書館建設(shè)與服務(wù)的最終受益者，更是最具發(fā)言權(quán)的評判者。不過，由于我國公共圖書館尚未實現(xiàn)在基層的全面覆蓋，尤其是在我國貧困和邊遠地區(qū)，公共圖書館對廣大公眾來說還較為陌生，公眾的公共圖書館意識較為淡薄?！豆矆D書館法》第一章第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付。”[32]這在政策層面上保障了縣級以上地區(qū)公共圖書館的財政來源。而公共圖書館服務(wù)如何向縣級以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村延伸，并真正服務(wù)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的居民是目前我們需要考慮和解決的問題。

此外，2020年的《方案》雖然單列了大連、寧波、廈門、青島、深圳五個城市歸入中央和地方財政分擔的第四檔（中央分擔30%，地方分擔70%），但是《方案》中的“地方”只觸及到省一級，并沒有下探到市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等公共圖書館存在的最基層地帶。《規(guī)劃》則提出了要加快縣級圖書館總、分館制建設(shè)，這是我國未來公共圖書館事業(yè)發(fā)展的大勢所趨。公共圖書館是存在于各地方最基層的文化機構(gòu)，各地方的參與才是其生命力的根本所在。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，將公共圖書館逐步建設(shè)成為城市社區(qū)和農(nóng)村村鎮(zhèn)的文化活動中心，讓基層公眾更多地接觸和利用公共圖書館，從而更好地了解和支持公共圖書館的發(fā)展。未來我國的公共圖書館政策可以繼續(xù)下探到各市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，發(fā)揮當?shù)氐闹鲃有?，這樣既避免了中央政府大包大攬，也避免了地方政府“等、靠、要”的弊端。

5 結(jié)語

美國聯(lián)邦公共圖書館政策取得的成就令人矚目，我們可以借鑒其政策制度與執(zhí)行過程中聯(lián)邦、州、地方三級政府的分工模式，通過健全法制、明確分工、落實責任，充分發(fā)揮我國中央、省一級和地方政府在公共圖書館發(fā)展建設(shè)中的作用。當然，鑒于美國特殊的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境與我國的差異，我們在借鑒美國公共圖書館發(fā)展政策的優(yōu)點時不能生搬硬套、照單全收，而應(yīng)該做到量體裁衣、揚長避短，方能更好地服務(wù)于我國的公共圖書館發(fā)展事業(yè)。

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郭忠義 華東師范大學外語學院教師。 上海，200241。

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薛姝姝 華東師范大學外語學院教師。 上海，200241。

（收稿日期：2020-08-11 編校：左靜遠，陳安琪）