湛禮珠

[摘 要]新中國成立后，中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)經(jīng)歷了集體供給到個體供給再到財政供給的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變背后蘊含著深刻的“社會倫理-國家治理”邏輯。社會倫理在一定程度形塑了統(tǒng)治者合法性來源，為了維護并強化這種權(quán)威，執(zhí)政者通過以政績考核機制為中心的制度建設(shè)約束地方政府行為，回應(yīng)基層民眾需求。鄉(xiāng)村治理模式在國家、地方政府和基層社會的多方互動中形成，并直接決定了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)。從這一邏輯機理出發(fā)，新時代實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于通過新型民眾參與模式調(diào)動民眾等社會力量參與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基本公共服務(wù);社會倫理;國家治理;基本公共服務(wù)均等化

[中圖分類號]C911 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0050-07

一、引 言

農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提與保障。新中國成立后，中國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系從無到有，服務(wù)水平逐漸提高。當前，“幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶”的農(nóng)村社會服務(wù)格局基本形成。但另一方面，受長期城鄉(xiāng)二元分治等的影響，中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)差異較大，供給力量仍十分薄弱。2017年10月，中共十九大指出，到2035年，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距要顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)。由此，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給成為新時代中國“三農(nóng)”工作的重點，提高供給質(zhì)量、補齊發(fā)展短板，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有關(guān)鍵性作用。在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給影響因素復(fù)雜的情況下，處在“兩個一百年”的歷史交匯期，通過對中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)變遷及其成因的考察，并在此基礎(chǔ)上把握其基本脈絡(luò)，發(fā)掘一般規(guī)律及共性因素，有利于拓寬實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的思路。

基本公共服務(wù)是在當個人生存之所需的獲取無法由個體獨立完成而必須依賴國家力量的情況下產(chǎn)生的[1]。從這一視角出發(fā)，農(nóng)村基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)，保障農(nóng)村居民生存和發(fā)展基本需要，且與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)①。由此可見，農(nóng)村基本公共服務(wù)一般具有歷史屬性、公益取向，同時需要符合民意。在當前中國農(nóng)村人口外流、村莊“空心化”具有相當普遍性的現(xiàn)實情境下，盡管農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平一段時期以來有了長足提高，但總量不足、質(zhì)量不高、效率低下和結(jié)構(gòu)失衡等問題仍然突出[2]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平長期低位徘徊的矛盾引發(fā)了學(xué)界高度關(guān)注。從農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)實困境出發(fā)，圍繞其成因和破解路徑，學(xué)者進行了廣泛研究，并在此基礎(chǔ)上形成了財政論、政治體制論和道德觀念論等諸多富有見地的觀點。

持財政論觀點的學(xué)者認為，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財政政策是造成中國農(nóng)村公共服務(wù)供給水平較低且城鄉(xiāng)差異較大的主要原因[3]。新中國成立后至21世紀初，政府財政明顯缺位的情況下，農(nóng)民成為農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的實際主體。所不同的是，人民公社時期，農(nóng)民投入在集體的“包裝”下被“工分”形式所掩蓋，農(nóng)民負擔隱化[4];而農(nóng)村改革之后，集體經(jīng)濟的衰弱使得家庭和個人逐漸成為供給主體，以“三提五統(tǒng)”的貨幣化形式為表征，農(nóng)民負擔顯化并漸趨加重。進入21世紀，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”理念的指導(dǎo)下，政府財政逐步覆蓋農(nóng)村基本公共服務(wù)，從加強農(nóng)村建設(shè)投入到財政向農(nóng)村傾斜，基本公共服務(wù)體系逐漸由“城鄉(xiāng)二元”向“城鄉(xiāng)一體”過渡[5]。持政治體制論觀點的學(xué)者在財政論的基礎(chǔ)上進一步提出，中國式分權(quán)對地方政府行為激勵的扭曲導(dǎo)致了基本公共服務(wù)供給偏向[6]。具體而言，分稅制實施以來，地方財政分權(quán)使得中央對地方財政約束軟化，與此相反，政治集權(quán)是單一制國家的顯著特征，在上級政府決定下級官員晉升、而考核指標則以經(jīng)濟增長為核心的背景下，地方政府行為城市偏向由此產(chǎn)生，更多資金流入城市基本公共服務(wù)建設(shè)[7]。隨著“項目治國”的廣泛興起，中國式財政分權(quán)對基層政府農(nóng)村基本公共服務(wù)的直接影響是“選擇性供給”的產(chǎn)生，財政約束較弱和以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的考核機制促使基層政府將更多資源集中于“明星村”“示范村”的打造，由此加劇了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平低位和村莊間失衡的問題[8]。沿著這一思路，胡志平進一步考察了中國式財政分權(quán)的產(chǎn)生根源，認為政治合法性基礎(chǔ)決定了政績考核機制，同時影響了財政分權(quán)體制的建立，上述機制通過作用于地方政府行為，繼而影響到基本公共服務(wù)供給[9]。持道德觀念論的學(xué)者糅合了政府與個體視角，認為以“項目制”為代表的國家轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村公共服務(wù)供給作用有限，其根源在于資本主義的“利誘”機制，在這樣一種去道德化的實用意識形態(tài)下，村民個體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都忙著追求“一己私利”而顧不上村莊公共服務(wù)供給，結(jié)果是個人逐利和個別致富常見，村級公共服務(wù)則日益衰敗[10]。

學(xué)者對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給影響因素的探討從政府和個體兩個視角出發(fā)，沿著“財政-政治-道德理念”的主線，在相互借鑒的基礎(chǔ)上不斷深化并逐漸形成體系。但也應(yīng)注意到，作為一個文化傳統(tǒng)深厚的國家，社會倫理觀念和現(xiàn)代國家建設(shè)的調(diào)適對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深遠影響，而農(nóng)村公共服務(wù)供給作為鄉(xiāng)村治理的基本要義，也必然由此受到牽涉?；诖耍疚囊孕轮袊r(nóng)村基本公共服務(wù)的供給形態(tài)演變?yōu)槌霭l(fā)點，試圖在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村基本公共服務(wù)供給背后的社會倫理和國家治理作用機制，并為推進基本公共服務(wù)均等化提出建議。

二、建國后農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)的歷史演變

基本公共服務(wù)的歷史范疇屬性決定了不同經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下其包含的內(nèi)容不盡相同。在中國農(nóng)村的現(xiàn)實情境下，一般認為，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)和社會保障等是其核心內(nèi)容[11]。以此為代表，新中國農(nóng)村基本公共服務(wù)經(jīng)歷了由集體供給到個體供給再到政府供給的轉(zhuǎn)變，這一過程反映了中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給以保障農(nóng)村居民基本生存需求為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)和提升人民生活水平為核心，從低水平到高質(zhì)量，政府責任不斷強化的基本脈絡(luò)（見表1）。

（一）集體經(jīng)濟時期國家動員下農(nóng)村基本公共服務(wù)的集體供給

集體經(jīng)濟時期，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平提升的迫切性與政府財政實力總體低下之間的矛盾運動催生了農(nóng)村公共服務(wù)集體供給的形態(tài)。在這一形態(tài)下，生產(chǎn)隊成為供給主體，其以集體提留資金為依托，承擔了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的主體責任。供給過程中，政府財政明顯缺位，取而代之的是動員角色的強化，通過“樹標桿”“立典型”，并配合以主流媒體的強力宣傳，以為各地提供經(jīng)驗。

集體籌資、政府動員是農(nóng)村基本公共服務(wù)集體供給形態(tài)的主要特征，它體現(xiàn)于農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會救濟等各方面。其中，“兩條腿走路”是集體供給教育服務(wù)的集中體現(xiàn)。建國初期，為短期內(nèi)整體性提高農(nóng)民文化水平，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于掃除文盲的決定》要求利用一切時機、采取一切有效辦法組織未擺脫文盲狀態(tài)的農(nóng)民參加識字學(xué)習(xí)，五至七年基本掃除文盲。初等教育的短暫性、運動式興起極大催生了升學(xué)需求，在各級政府財政實力十分有限的情況下，群眾辦學(xué)與國家辦學(xué)“兩條腿走路”的方針得到高度認同，成為指導(dǎo)中國教育發(fā)展的重要理念。與“兩條腿走路”的教育服務(wù)供給方式相呼應(yīng)，合作醫(yī)療是集體供給醫(yī)療服務(wù)的主要制度載體。自1956年6月首次在法律層面提出后，合作醫(yī)療“社員按照家庭人口多少，每年交納一定數(shù)量的合作醫(yī)療費，就診不另交費”的做法得到了黨和政府的認同與支持，“大家集資，看病免費”的做法迅速推廣[12]。在此基礎(chǔ)上，進入20世紀60年代末，“赤腳醫(yī)生”經(jīng)驗廣為借鑒，以此為載體，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。

與教育、醫(yī)療供給制度的主動創(chuàng)新不同，集體供給形態(tài)下農(nóng)村養(yǎng)老和社會救濟的被動性轉(zhuǎn)型特點突出。養(yǎng)老服務(wù)上，農(nóng)業(yè)合作化背景下集體經(jīng)濟的壯大使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老逐步向集體經(jīng)濟體制下的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，這與集體經(jīng)濟的組織方式密切相關(guān)。一方面，受農(nóng)民供給制、工分制的收入分配方式影響，家庭作為一個消費及再分配單位的性質(zhì)被破壞，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)遭到削弱;另一方面，人民公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一指揮的生產(chǎn)管理方式使家庭內(nèi)部勞動分工不復(fù)存在，加之集體食堂的興辦、宗族組織弱化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的組織基礎(chǔ)也有所動搖[13]。由此，農(nóng)民養(yǎng)老主要由集體安排和照顧，農(nóng)村老年人的生活資料主要是憑借其個人集體身份來獲得。社會救濟方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化推行后，“以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)、以集體保障為主體”成為農(nóng)村社會救濟的主要方式。在此基礎(chǔ)上，隨著高級農(nóng)業(yè)合作社的建立，“五?！惫B(yǎng)開始探索實行，部分經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)開始試辦敬老院。三年自然災(zāi)害時期，農(nóng)村社會救濟形勢嚴峻。1962年，生產(chǎn)隊從集體收入中扣留一定數(shù)量的公益金以對老、弱、孤、寡、殘等貧困社員進行補助的政策開始實行，農(nóng)村社會救濟由此取得了一定恢復(fù)和發(fā)展。綜合而言，無論是主動性制度創(chuàng)新還是被動性制度轉(zhuǎn)型，集體經(jīng)濟時期農(nóng)村基本公共服務(wù)始終以集體為主體，并且未能突破集體籌資、政府動員的供給框架。

（二）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期國家引導(dǎo)下農(nóng)村基本公共服務(wù)的個體供給

改革開放后至21世紀初，以去集體化為導(dǎo)向，集體經(jīng)濟解體而國家財政仍未跟進的背景下，農(nóng)民個體成為基本公共服務(wù)供給的主要承擔者，其表現(xiàn)形式是農(nóng)戶付費享受基本公共服務(wù)[14]?！叭嵛褰y(tǒng)”②等稅外費用和“制度外財政”是農(nóng)村基本公共服務(wù)的主要籌資渠道。該時期，人民公社解體使得國家動員能力下降，政府更多發(fā)揮引導(dǎo)功能，以宏觀調(diào)控和政策扶持著力推進農(nóng)村公共服務(wù)供給制度恢復(fù)與調(diào)整。但總體而言，該階段農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給政策是人民公社時期的延續(xù)，政府財政缺位下供給水平低位徘徊[5]。

實踐中，為保障農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，政策恢復(fù)與調(diào)整成為決策者改革開放初期的主要思路，如1983年教育部重申“兩條腿走路”的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展方針、1986年中國政府開始探索重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。這一思路背后既體現(xiàn)了決策者的路徑依賴，也在一定程度反映了政府財政實力不濟而希望農(nóng)村集體能夠承擔本地區(qū)基本公共服務(wù)供給的主體責任。但在集體經(jīng)濟普遍解體的社會背景下，這一思路顯然難以得到貫徹落實，家長繳納學(xué)前教育少量費用、醫(yī)療服務(wù)個體籌資、養(yǎng)老服務(wù)個人繳納為主等政策實踐由此衍生。進入20世紀80年代中后期，尤其是20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展背景下政府財政實力的增長，農(nóng)村公共服務(wù)供給中的政府投入開始得到強調(diào)。1985年，九年義務(wù)教育政策出臺，縣、鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育管理中的職責得到強調(diào);1986年，農(nóng)村合作醫(yī)療制度探索重建的同時，建立縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療保健網(wǎng)也進入政府決策視野;1992年，“以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的養(yǎng)老資金籌集政策開始實行;1996年初，農(nóng)村最低生活保障制度首次提出，同年底，《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》對低保制度補助對象、資金籌集等做出規(guī)定，并強調(diào)積極試點、穩(wěn)步推進。綜合而言，改革開放后，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度在很大程度上仍然沿襲過去，但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下集體經(jīng)濟的解體使得這一方式顯然不具備可行性。為此，政府財政投入得到強調(diào)，但財政統(tǒng)籌層次太低加之城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略未曾改變，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平并未得到有效改觀，概而言之，農(nóng)民仍是服務(wù)供給的主體，負擔自身服務(wù)消費支出。

（三）市場經(jīng)濟時期國家支持下農(nóng)村基本公共服務(wù)的政府供給

21世紀以來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念為指導(dǎo)，進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的新時期，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給逐漸納入公共財政保障范圍，政府成為供給主體并承擔主體責任。此后，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會保障質(zhì)量逐步提升，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平不斷提高。

財政實力快速增長背景下，為強化政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的主體責任，2007年，農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政范圍，并以法律形式得以確認。2012年以后，黨和政府繼續(xù)高度關(guān)注農(nóng)村教育發(fā)展問題，強調(diào)通過改善教師福利待遇等吸引優(yōu)秀人才，建立一支高素質(zhì)且穩(wěn)定的鄉(xiāng)村教師隊伍，同時積極建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。醫(yī)療層面，2002年，建立由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始起步。此后，政府新型農(nóng)村合作醫(yī)療投入力度持續(xù)加大，實現(xiàn)了補貼額度、農(nóng)民參合率和受益人次的快速增長。中共十八大以來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度進一步調(diào)整和完善，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險權(quán)益差距進一步縮小，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度逐步建立。農(nóng)村養(yǎng)老問題上，2009年，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，全國范圍內(nèi)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作隨即展開。遵循“試點、擴大試點、普遍實施”的建設(shè)思路，“新農(nóng)保”試點范圍和參保人數(shù)快速增長。2012年，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作正式啟動，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得階段性成果。此后，打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度壁壘開始進入政策議程，建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度加速實施。社會救濟方面，2007年，《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》對農(nóng)村低保救助對象、補助標準、申請程序及規(guī)范管理等問題做出規(guī)定，健全了農(nóng)村低保制度體系。同年9月，農(nóng)村最低生活保障制度普遍建立，“應(yīng)保盡保”的格局基本形成。在擴大保障范圍的同時，提高補助標準以切實維護貧困農(nóng)民基本生活需求受到了黨和政府的重視。由此，各地農(nóng)村低保補助標準正常增長機制相繼建立，補助水平也隨之逐步提高。2013年，“精準扶貧”理念的提出標志著農(nóng)村社會救助制度日益體系化、規(guī)范化。2014年，《社會救助暫行辦法》對最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、臨時救助等八項社會救助做了具體規(guī)定，構(gòu)建了一個分工負責、相互銜接、協(xié)調(diào)實施、政府救助和社會力量參與相結(jié)合的中國特色社會救助體系。由此可見，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主體責任不斷強化，經(jīng)歷了從擴大保障范圍到提高供給質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

三、“社會倫理-國家治理”：農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嬗變的邏輯機理

農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)演變背后蘊含著深刻的社會倫理和國家治理邏輯。社會倫理在統(tǒng)治過程中通過塑造統(tǒng)治者權(quán)威而發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為了維護這種權(quán)威，統(tǒng)治者又通過國家發(fā)展戰(zhàn)略和政績考核機制等影響地方政府行為，鄉(xiāng)村治理機制在國家、地方政府和基層社會的互動中所形塑，并以此對農(nóng)村居民需求做出回應(yīng)。在這樣一種邏輯機理下，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)是政治、經(jīng)濟和社會多方塑造的結(jié)果。

長期受“帝國儒家主義”③的影響，封建家長觀念在中國農(nóng)村社會根深蒂固。直至新中國建立前夕，“農(nóng)村為數(shù)極多的從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會，那里每個樹木掩映的村落和農(nóng)莊始終占據(jù)原有的土地，沒有什么變化”[15]。建國初期，在農(nóng)村人口占絕大部分的社會背景下，傳統(tǒng)家長觀念仍在很大程度上得以保留。另一方面，自19世紀中葉帝國主義入侵以來，人民生活飽受國家動亂之苦。中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命徹底打破了這一狀態(tài)，實現(xiàn)了政治穩(wěn)定，促進了社會生產(chǎn)。由此，中共及其領(lǐng)導(dǎo)者在廣大人民群眾中獲得了崇高威信。雙重因素作用下，魅力型權(quán)威成為新中國建立伊始執(zhí)政者合法性的重要來源。韋伯認為，魅力是建立在非凡地獻身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上的[16]。在魅力型統(tǒng)治下，服從有魅力素質(zhì)的領(lǐng)袖本人，在相信他的這種魅力的適用范圍內(nèi)，由于個人信賴默示、英雄主義和楷模榜樣而服從他。為了維持這種權(quán)威，在國內(nèi)普遍貧困和國際形勢嚴峻的社會背景下，一方面，黨和政府確立了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的發(fā)展觀，以此實現(xiàn)國家發(fā)展和鞏固新生政權(quán);另一方面，基于“不患寡而患不均”的考量，同時為了配合重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略，以土地改革時期深入到每個村莊的黨政機構(gòu)[17]為依托，人民公社制度由此建立，“政社合一”的農(nóng)村基層社會治理模式也至此形成。由于國家財政能力有限，同時受“以農(nóng)養(yǎng)工、城市優(yōu)先”的發(fā)展觀念的影響，政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的投入十分有限，生產(chǎn)隊作為基本生產(chǎn)單位則成為了最優(yōu)供給主體。為了貫徹國家意志，同時克服集體供給下因農(nóng)民負擔隱化而產(chǎn)生的盲目性，執(zhí)政者廣泛樹立典型并號召學(xué)習(xí)，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給運動化特征較為顯著。至此，集體經(jīng)濟時期國家動員下農(nóng)村公共服務(wù)集體供給的形態(tài)最終形成。

20世紀70年代末80年代初，國民的成長加之治者魅力逐漸褪去，執(zhí)政者尋找新的合法性來源成為當務(wù)之急。有鑒于中國與西方世界關(guān)系的緩和，加之該時期以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村改革取得顯著成效，個體化和市場化觀念逐漸在中國社會興起并占據(jù)主流。以現(xiàn)代國家建設(shè)為目標，在借鑒西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，法理型權(quán)威取代魅力型權(quán)威成為執(zhí)政者合法性的基礎(chǔ)所在。法理型權(quán)威建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)力的合法性之上，統(tǒng)治者是合法授命進行統(tǒng)治的[16]?；诖耍摃r期中國法理型權(quán)威的構(gòu)建首先強調(diào)理性國家建設(shè)，以此彰顯法律章程的規(guī)范性作用。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是加強立法并推動貫徹執(zhí)行，典型的如1982年憲法的修訂與貫徹;二是推進現(xiàn)代官僚體制建設(shè)，以黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人任期制為起點，官員科層制、技術(shù)化，行政管理檔案制、監(jiān)督常態(tài)化等成為中國官僚體制的顯著特征。在加強理性國家建設(shè)、改善制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，為強化并維持法理型權(quán)威，社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)自城市經(jīng)濟體制改革拉開序幕后，成為黨和政府的工作重心，經(jīng)濟績效成為各級政府追求的目標并構(gòu)成官員政績考核的主要內(nèi)容。“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先、兼顧公平”等觀點深刻闡述了該時期執(zhí)政者的執(zhí)政思路。由此，具備集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的城市工業(yè)發(fā)展仍是中國政府經(jīng)濟工作的重點，地方政府城市偏向繼續(xù)延續(xù)。而在農(nóng)村地區(qū)，由于人民公社解體、國家常規(guī)治理力量不足，村民自治以一種自下而上的方式推廣至全國，政府主要通過法規(guī)訂立和少量財政投入加以引導(dǎo)，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層社會治理模式在20世紀80年代末《村民委員會組織法（試行）》頒布的背景下正式形成。公社解體、政府缺位和村民自治使得家庭個人成為農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給主體，農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅外的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給的主要資金來源。由此，政府引導(dǎo)下的農(nóng)村基本公共服務(wù)個體供給形態(tài)形成。此后，由于農(nóng)村“制度外費用”的不規(guī)范收取，基層政府與村級自治組織超“紅線”④征收成為常態(tài)，農(nóng)民負擔不斷增加下“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險”侵蝕著統(tǒng)治者合法性基礎(chǔ)，新一輪改革勢在必行（見圖1）。

為了重塑農(nóng)民負擔過重而造成的法理型權(quán)威的流失，21世紀初，農(nóng)村稅費改革在廣泛試點的基礎(chǔ)上全面推進，及至2006年農(nóng)業(yè)稅廢除后，農(nóng)民負擔顯著減輕。與此同時，在分稅制改革中央財政汲取能力有效提升以及城市工業(yè)發(fā)展取得階段性成果的背景下，黨和政府將發(fā)展目光聚焦于農(nóng)村，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的發(fā)展理念，其實質(zhì)是從單純注重經(jīng)濟績效向注重經(jīng)濟社會綜合績效轉(zhuǎn)變，尤其注重農(nóng)村社會發(fā)展。在這一理念指導(dǎo)下，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化得到重視。學(xué)者統(tǒng)計顯示，2003—2015年，中國中央一級文件中，有關(guān)基本公共服務(wù)“公平”一詞的累計覆蓋率由1978—2002年的略高于1%上升至接近4%[18]，體現(xiàn)了執(zhí)政者執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。具體政策實踐中，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為指導(dǎo)，執(zhí)政者積極促進公共財政投入向農(nóng)村地區(qū)傾斜。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出為契機，國家“三農(nóng)”費用投入從“三個高于”⑤、“三個繼續(xù)高于”、“三個明顯高于”再到“三個大幅度”⑥，財政支農(nóng)力度大幅提升?；诖?，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療、義務(wù)教育經(jīng)費財政保障、農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等為代表，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給全面納入公共財政范疇，有效提高了供給水平，為保障農(nóng)村居民基本生活需求打下了堅實的基礎(chǔ)。

四、進一步思考：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進路

農(nóng)村基本公共服務(wù)在實現(xiàn)財政供給之后，供給數(shù)量快速提高的同時，供給質(zhì)量的城鄉(xiāng)差異問題日漸突出。中共十八大以后，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量、加速基本公共服務(wù)均等化進程受到中國共產(chǎn)黨和政府的重視。以2014年2月整合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險為起點，此后，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制等相繼提出并付諸實施，邁出了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要一步。但另一方面，受城鄉(xiāng)二元分治等歷史和農(nóng)村衰落等現(xiàn)實因素的影響，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量較差的現(xiàn)狀沒有得到根本性改變。以中共十九大提出2035年基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)為目標，如何進一步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，進而推動鄉(xiāng)村善治值得探討。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)所蘊含的“社會倫理-國家治理”邏輯為深化供給機制改革提供了思路。

社會倫理植根于社會、發(fā)源于人民，立足于生產(chǎn)力發(fā)展水平、成長于國家和社會的雙重互動。從這一視角出發(fā)，執(zhí)政者應(yīng)堅持人民主體、充分激發(fā)社會活力，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和明晰政府、社會定位。一方面，農(nóng)村居民作為農(nóng)村基本公共服務(wù)的直接受益者，應(yīng)充分發(fā)揮其主體作用，通過調(diào)查研究、試點和民意擺脫簡單依賴“目標責任制”下的“數(shù)字化”管理技術(shù)，同時將民眾是否積極參與作為政策擬定和實施的檢驗，以此構(gòu)建新型民眾參與模式[10]。具體到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給實踐中，決策者應(yīng)在切實調(diào)查研究、了解民眾服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，通過面小點多的試點開展及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和積累經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上進行推廣。在調(diào)查、試點、推廣過程中，要通過群眾座談等方式了解其訴求，并將自下而上的民意反饋作為基本公共服務(wù)供給的重要考核指標，以此擺脫基層政府“唯上”的行動邏輯而更多回應(yīng)民意。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的前提與目標，以其為前提，擺脫盲目供給而不切實際的問題;以其為目標，激發(fā)村莊和農(nóng)民內(nèi)生性動力，形成經(jīng)濟社會發(fā)展- 服務(wù)供給水平提升的良性互動。此外，應(yīng)明確政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)提供中的供給主體角色，供給更多強調(diào)資金籌集而非服務(wù)生產(chǎn)，同時也并非全權(quán)監(jiān)督?；诖耍赏ㄟ^向社會組織購買服務(wù)的方式進行生產(chǎn)，以此提高供給效率;對于部分服務(wù)內(nèi)容，也可向村民購買，在發(fā)揮村民作為生產(chǎn)者責任和主體意識的基礎(chǔ)上，減少由信息不對稱引發(fā)的服務(wù)質(zhì)量問題。監(jiān)督方面，可充分調(diào)動村民監(jiān)督積極性同時強化第三方評估，以此增強過程和結(jié)果的全方位監(jiān)督。

與管理的“中心-邊緣”模式不同，國家治理強調(diào)政府和社會組織等均以平等的角色參與公共事務(wù)治理過程。由此，政府應(yīng)積極適應(yīng)管理向服務(wù)的角色轉(zhuǎn)型。同時，考慮到農(nóng)民個體原子化參與影響十分有限，因而要注重通過制度優(yōu)化積極培育各類社會組織參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中。具體如引導(dǎo)成立民間服務(wù)組織，通過自我決策和自我管理，并配合以適當?shù)恼叻龀?，實現(xiàn)如垃圾清理、社會救助等部分公共服務(wù)供給。除此之外，在自治為基、法治為本、德治為先的鄉(xiāng)村治理體系中，除了要充分發(fā)揮自治組織在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作用之外，要注重法律服務(wù)下鄉(xiāng)，提高農(nóng)村居民法治意識和權(quán)利意識，尤其注重調(diào)動其對農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量監(jiān)督反饋積極性，強化自下而上的過程監(jiān)督。再者，宗族組織具有密切聯(lián)系村民的先天優(yōu)勢，因而可以嘗試以其為紐帶向上收集民意、反饋民情，向下傳遞政聲、解讀政策，引導(dǎo)其扮演好“新經(jīng)紀”的角色，進而形成農(nóng)村基本公共服務(wù)供給政府與民眾社會的合力。從本質(zhì)上看，“社會倫理”和“國家治理”機制下，提升農(nóng)村公共服務(wù)供給水平、促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于調(diào)動民眾等社會力量參與，由此，明晰各主體角色定位并基于此優(yōu)化其功能發(fā)揮環(huán)境至關(guān)重要。政府作為供給主體，要實現(xiàn)國家權(quán)威和各級政府行動目標的一致，重點在于與時俱進推進以政績考核機制為核心內(nèi)容之一的現(xiàn)代國家建設(shè)。

[注 釋]

① 結(jié)合《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》所做的界定，參見中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

② “三提”指農(nóng)戶上交給村級行政單位的三種提留費用，包括公積金、公益金和行管費;“五統(tǒng)”則指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌費，包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓(xùn)練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費和優(yōu)撫費。

③ 指中國封建帝制時期“陽儒陰法”的陰陽學(xué)說二元合一宇宙觀。參見黃宗智的《國家與村社的二元合一治理：華北與江南地區(qū)的百年回顧與展望》，開放時代，2019年第2期。

④ 即“三提五統(tǒng)”費用不超過上年農(nóng)民人均純收入5%。

⑤ 國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。

⑥ 大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入;大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農(nóng)業(yè)，土地出讓收入重點支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入。

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（責任編輯：李 萌）