久毛措，佘文超

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 西藏 拉薩 850000）

民族地區(qū)易地扶貧搬遷安置社區(qū)與普通的城市社區(qū)或鄉(xiāng)村社區(qū)相比，其治理重點(diǎn)不僅是如何解決基本的社區(qū)治理問(wèn)題，還要考慮民族特征以及移民的可持續(xù)生計(jì)等問(wèn)題。因而探討和分析如何通過(guò)有效的治理模式來(lái)解決易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理中存在的相對(duì)復(fù)雜的各種問(wèn)題就尤為重要，這也是通過(guò)有效的社區(qū)治理來(lái)鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要內(nèi)容一。

一、我國(guó)現(xiàn)行社區(qū)治理模式的概念以及分類

（一）政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式

在我國(guó)，現(xiàn)行的社區(qū)治理模式主要分為兩種，一種是政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式，另一種是民主化社區(qū)治理模式。政府主導(dǎo)型治理模式強(qiáng)調(diào)政府的治理主體地位，因?yàn)檎哂衅渌麅蓚€(gè)治理主體——居民和社會(huì)組織所不具備的權(quán)威性，在治理主體之間出現(xiàn)意見不合或者矛盾的時(shí)候，政府可以依靠自身的權(quán)威性來(lái)從中調(diào)解，使之達(dá)成意見統(tǒng)一。另外，政府在調(diào)動(dòng)資源來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況時(shí)，也有其他兩個(gè)治理主體所不具備的優(yōu)勢(shì)。張艷國(guó)（2018）指出，我國(guó)社區(qū)治理始終是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下展開的，這是中國(guó)社會(huì)建設(shè)與社區(qū)治理的鮮明特色，城市社區(qū)建設(shè)和治理的實(shí)踐證明，基層黨建在城市社區(qū)治理中承擔(dān)著政治領(lǐng)導(dǎo)、民主保障、民生服務(wù)和文化導(dǎo)向的獨(dú)特功能。[1]從中可以看出，黨和政府作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，有其他治理主體不可比擬的優(yōu)勢(shì)。為了提升社區(qū)治理的有效性，政府采取項(xiàng)目制的運(yùn)作來(lái)創(chuàng)新社區(qū)的治理機(jī)制，通過(guò)項(xiàng)目制讓社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)治理體系中。鄭曉茹（2018）認(rèn)為在社區(qū)治理的意義上，以項(xiàng)目制運(yùn)作展開的回應(yīng)性是政府對(duì)涉及社會(huì)范疇的民眾需求進(jìn)行主動(dòng)甄別、選擇和整合的行動(dòng)取向和過(guò)程，是價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合，契合著社區(qū)內(nèi)外環(huán)境，促成了社區(qū)形成治理與實(shí)質(zhì)性治理的統(tǒng)一。[2]根據(jù)成本貿(mào)易理論，通過(guò)項(xiàng)目制，政府可以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給。這也是政府社區(qū)居民多樣性需求的積極回應(yīng)，可以有效促進(jìn)政府與居民之間的信任關(guān)系，通過(guò)良好的溝通來(lái)提高社區(qū)治理的效率。通過(guò)現(xiàn)有的文獻(xiàn)分析總結(jié)出政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式的運(yùn)行方式如下圖所示：

圖1:政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式圖

由上圖可知，在政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式中，政府在社區(qū)治理主體中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)權(quán)力下放給社區(qū)居民，成立社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)自治組織。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，居委會(huì)更多的變?yōu)檎南聦贆C(jī)構(gòu)，把大部分精力都放在完成政府的任務(wù)上，導(dǎo)致其自治性低下。而政府通過(guò)“項(xiàng)目式”治理滿足了社區(qū)居民多樣化的需求，通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式，將社區(qū)公共服務(wù)外包給社會(huì)組織。但在競(jìng)標(biāo)的過(guò)程中，因?yàn)槠溥\(yùn)作的不透明性會(huì)導(dǎo)致腐敗行為的滋生。由于社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的資金是由政府控制，所以社會(huì)組織為了能夠得到這些項(xiàng)目就會(huì)不由自主受到政府的資金控制，從而喪失了更多的治理自主性。管兵（2016）就提到，因?yàn)榇嬖趯?duì)政府資金的依賴，特別是通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)方式參與社區(qū)治理的主體，很難在社區(qū)事務(wù)上自主運(yùn)作。[3]政府在社區(qū)治理的過(guò)程中的出發(fā)點(diǎn)是好的，從下放權(quán)力中可以看出政府是為了增強(qiáng)其他治理主體的自主性，但結(jié)果大都與初衷相差甚遠(yuǎn)。政府通過(guò)項(xiàng)目式的治理來(lái)增強(qiáng)多元化的治理，但社會(huì)組織卻因?yàn)橘Y金問(wèn)題受到政府控制的影響。所以，政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式對(duì)政府公務(wù)員的素養(yǎng)提出了很高要求。

（二）民主化社區(qū)治理模式

民主化的治理模式強(qiáng)調(diào)在社區(qū)治理過(guò)程中要盡可能的“去行政化”，發(fā)揮居民以及基層自治組織在治理過(guò)程中的主導(dǎo)性作用?！叭バ姓钡哪康氖菫榱藴p少政府對(duì)其他主體的影響，使其他治理主體能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮自身的作用，相互協(xié)作，達(dá)成一個(gè)多元共治的局面。這是20世紀(jì)90年代在西方國(guó)家興起的治理理論的觀點(diǎn)之一。治理作為一種新的管理理念，它提倡多元主體通過(guò)多種方式協(xié)同管理公共事務(wù)。它的突出特征是多元的主體、多樣的手段、協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)的互動(dòng)。[4]劉紅（2018）也提出了三種治理理論的核心觀點(diǎn)：治理主體多元化、公共物品供應(yīng)多元化、政府要轉(zhuǎn)變治理模式。[5]結(jié)合治理理論繪出下圖：

圖2：民主化社區(qū)治理模式圖

與政府主導(dǎo)型的治理模式不同，民主化治理模式（居民主導(dǎo)型社區(qū)治理模式）不僅強(qiáng)調(diào)居民在社區(qū)治理中的重要作用，“讓社區(qū)人治理社區(qū)事”，還充分肯定社會(huì)組織的作用。將承擔(dān)不同服務(wù)種類的社會(huì)組織引入到社區(qū)治理中，以此來(lái)滿足居民多樣化的需求。徐建宇（2018）強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理內(nèi)生力的核心是社區(qū)居民自治組織的培育，這是由內(nèi)而外實(shí)現(xiàn)社區(qū)良性治理的關(guān)鍵。[6]這些自發(fā)性組織覆蓋社區(qū)的各個(gè)方面，可以更快速的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并及時(shí)向有關(guān)部門反映處理。不僅可以激發(fā)社區(qū)的內(nèi)生力，有利于讓居民更直接的參與自己所生活社區(qū)的治理，也可以增強(qiáng)居民的公民意識(shí)，提高社區(qū)治理質(zhì)量。“三社聯(lián)動(dòng)”的治理就是為了提高社區(qū)治理的民主化、多元化與自治性而產(chǎn)生的一種新的治理方式?！叭纭卑ㄉ鐓^(qū)、社會(huì)組織跟社工，將三社串聯(lián)起來(lái)，是極具中國(guó)特色的社區(qū)治理模式，目的是為了提高社區(qū)的自治能力，強(qiáng)調(diào)的是多元共治。白福臣（2019）指出，之所以需要?jiǎng)訂T“三社”以外的主體參與其中，一方面，在于“三社”受到自身功能的限制，無(wú)法滿足社區(qū)治理的多樣化、復(fù)雜化需要；另一方面，其他治理主體具有自身的優(yōu)勢(shì)，可以承擔(dān)“三社”所不能承擔(dān)的義務(wù)。[7]試圖憑借“三社”的聯(lián)動(dòng)來(lái)帶動(dòng)其他組織共同參與到社區(qū)治理中來(lái)，這也會(huì)提升社區(qū)治理的公共性。

二、“易地扶貧搬遷”的概念

易地扶貧搬遷是以工代賑易地扶貧搬遷項(xiàng)目的簡(jiǎn)稱，主要是針對(duì)貧困村落的可持續(xù)生計(jì)而展開的不同于異地扶貧搬遷的一項(xiàng)工作，兩者的意思相近，容易混淆。后者主要是將貧困村遷移到本地以外的距離較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)條件較好、宜發(fā)展的地區(qū)?！耙环剿琉B(yǎng)活不了一方人”成為現(xiàn)在貧困地區(qū)的典型特征，為了能夠有效地解決這個(gè)問(wèn)題才由各地區(qū)扶貧辦組織實(shí)施異地扶貧搬遷。而易地扶貧搬遷則是包含了異地扶貧搬遷，這兩者的相同之處都是對(duì)不宜居住地方的貧困人口進(jìn)行搬遷，安置到條件好的地方，使他們能夠盡快脫貧致富。不同之處是“異地扶貧搬遷”的本意應(yīng)是將這些搬遷群眾安置在本村以外的地方，而“易地扶貧搬遷”是將群眾搬遷到適宜居住的地方，并不強(qiáng)調(diào)要出本地所轄的范圍。

三、相關(guān)文獻(xiàn)綜述與回顧

（一）國(guó)內(nèi)易地扶貧搬遷安置社區(qū)的研究簡(jiǎn)述

對(duì)于易地扶貧搬遷的介紹研究，鄭娜娜、許佳君（2019）指出：易地扶貧搬遷強(qiáng)調(diào)把移民安置當(dāng)作一次發(fā)展契機(jī)，通過(guò)對(duì)安置點(diǎn)的資金投入改善移民生產(chǎn)生活條件，并在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)移民進(jìn)行后續(xù)扶持，從而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。[8]易地扶貧搬遷是將貧困地區(qū)的居民搬遷到鄰近的城鎮(zhèn)中，由城鎮(zhèn)的先進(jìn)生產(chǎn)力來(lái)帶動(dòng)貧困人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。在被城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，移民面臨的最主要的現(xiàn)實(shí)就是原本生活方式以及文化的溶解與重塑。周恩宇、卯丹（2017）提出移民將面臨硬生生被移植一套社會(huì)文化體系的現(xiàn)實(shí)。[9]易地扶貧搬遷安置社區(qū)移民在從原來(lái)的村落搬遷到城鎮(zhèn)后，將會(huì)形成一種新的社區(qū)，不同于一般的城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)。易地扶貧搬遷安置社區(qū)在注重解決移民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題的同時(shí)，還要考慮到如何將移民盡快地、更好地融入到新的社會(huì)生活中來(lái)，在民族地區(qū)還要考慮到民族之間的文化兼容性以及不同的民族文化之間應(yīng)該如何相處。所以易地扶貧搬遷社區(qū)的治理更加注重移民的思想文化建設(shè)。何得桂（2019）也提出在“后搬遷時(shí)代”實(shí)現(xiàn)搬遷群眾永久性脫貧、可持續(xù)發(fā)展，真正做到“搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧”的目標(biāo)要求，離不開對(duì)搬遷安置項(xiàng)目基礎(chǔ)配套、社會(huì)保障、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、社區(qū)治理等方面的全面跟進(jìn)。[10]

（二）對(duì)西藏社區(qū)治理研究的文獻(xiàn)回顧

西藏自民主改革以來(lái)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面擺脫了舊社會(huì)的束縛，不斷地向社會(huì)主義現(xiàn)代化方向發(fā)展。但由于區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等諸多因素導(dǎo)致西藏的城市化進(jìn)程較內(nèi)地來(lái)說(shuō)還有一定差距，所以對(duì)西藏社區(qū)治理的關(guān)注也較晚一些。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)西藏社區(qū)的研究是從1998年開始的，主要是通過(guò)對(duì)西藏社區(qū)的考察來(lái)研究當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)社區(qū)治理的研究相對(duì)較少，尤其是對(duì)脫貧攻堅(jiān)以來(lái)的易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究。

西藏的城市社區(qū)建設(shè)從2004年開始試點(diǎn)，根據(jù)西藏自治區(qū)《城市社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》的部署，拉薩市城關(guān)區(qū)及個(gè)別地區(qū)選擇條件較好的社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，摸索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。2005年打開局面，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各地區(qū)所在地及部分有條件縣所在的城鎮(zhèn)都要開展此項(xiàng)工作。2006年至2007年，廣泛深入地開展社區(qū)示范活動(dòng)，建成一批示范區(qū)、街道和社區(qū)。

2006年是西藏社區(qū)治理研究的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，因?yàn)榍嗖罔F路的開通使西藏經(jīng)歷著從遙遠(yuǎn)的“異”文化變?yōu)榻嚯x的“我”文化的過(guò)程，這使我國(guó)學(xué)者對(duì)西藏社區(qū)治理的研究逐漸豐富起來(lái)。周景波（2008）的研究提到拉薩市社區(qū)建設(shè)以及治理的主要問(wèn)題有社區(qū)建設(shè)氛圍不濃，群眾參與共建意識(shí)不強(qiáng)、社區(qū)組織不健全，職責(zé)、職能有待明確、社區(qū)規(guī)劃不盡完善、社區(qū)管理水平有待提高等問(wèn)題。[11]郭海亮（2009）認(rèn)為拉薩市城關(guān)區(qū)社區(qū)的治理模式應(yīng)當(dāng)選擇政府主導(dǎo)型的治理模式，并就政府主導(dǎo)型的治理模式做了詳細(xì)的總結(jié)，比如加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)治理的宏觀指導(dǎo)、健全和完善社區(qū)治理的自治機(jī)制，逐步提高社區(qū)自治能力、發(fā)揮基層黨組織優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)基層反分裂工作基礎(chǔ)、培育公民社會(huì)，提高社區(qū)居民參與意識(shí)和能力等等。[12]陳麗（2017）認(rèn)為社區(qū)建設(shè)具有十分重要的意義，主要包括：社區(qū)是保障與改善民生的重要依托、社區(qū)是推行城市網(wǎng)格化管理和“雙聯(lián)戶”的重要基礎(chǔ)、社區(qū)是有效化解各種社會(huì)矛盾的具體場(chǎng)所等等。[13]

2010年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)西藏社區(qū)治理的研究呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，且對(duì)社區(qū)治理內(nèi)容的研究也在逐步細(xì)化。比如社區(qū)的網(wǎng)格化治理、社區(qū)治理主體關(guān)系、社區(qū)居民自治管理模式、社區(qū)治安以及社區(qū)社會(huì)關(guān)系的重組與構(gòu)建等等都納入到了社區(qū)治理內(nèi)容的研究范疇。張林波（2014）從研究社區(qū)治理主體之間的關(guān)系入手，通過(guò)對(duì)治理主體的現(xiàn)狀分析得出社區(qū)治理存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決措施。李國(guó)斌（2014）總結(jié)了西藏城鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)行網(wǎng)格化管理的歷程，并提出實(shí)行網(wǎng)格化管理的必要性，比如是完善西藏社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要、是加快西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迫切需要、是調(diào)控西藏社會(huì)矛盾的需要，是西藏構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)穩(wěn)定的需要。[14]

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)復(fù)雜性也在逐步提高，由此產(chǎn)生了許多新型社區(qū)，比如在西藏有學(xué)者對(duì)嵌入式社區(qū)進(jìn)行了研究，胡潔（2016）認(rèn)為嵌入式社區(qū)跟其他一般社區(qū)最大不同點(diǎn)就是在于其內(nèi)部成員的多民族性，并且也對(duì)嵌入式社區(qū)的特征以及采取何種治理模式做了詳細(xì)的研究。[15]

綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)易地扶貧搬遷安置社區(qū)的研究較少，且以往的研究重點(diǎn)是安置社區(qū)的后續(xù)發(fā)展與設(shè)計(jì)，對(duì)西藏易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理模式的研究則更少。

四、拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)狀——以拉薩市A社區(qū)為例

拉薩市A社區(qū)是典型的易地扶貧搬遷安置社區(qū)，該社區(qū)建于2018年，是將散居在西藏五個(gè)貧困縣的部分貧困居民進(jìn)行集中安置的社區(qū)，通過(guò)改善生活環(huán)境、生活條件和增加就業(yè)等來(lái)提高移民的生活質(zhì)量和收入，繼而達(dá)到脫貧的目的。A社區(qū)在建成后的治理過(guò)程中，采取了一系列治理措施，不僅將社區(qū)居民的生計(jì)放在首位，并積極解決居民就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)問(wèn)題，在不斷的治理過(guò)程中初步建立了一套有效的治理體制，A社區(qū)的治理模式也成為拉薩市其他易地扶貧搬遷安置社區(qū)的參考學(xué)習(xí)對(duì)象。

（一）居民安置與融合

A社區(qū)在安置來(lái)自各縣區(qū)的貧困戶時(shí)，為了有序過(guò)渡和便于管理，將來(lái)自同一縣區(qū)的居民安置在同一樓棟內(nèi)，沒有為了盲目加快融合而將不同縣區(qū)的居民打亂安置在同一棟樓里。在促進(jìn)社區(qū)居民融合方面主要通過(guò)舉辦多種社區(qū)內(nèi)的文藝活動(dòng)，展現(xiàn)不同縣區(qū)的文化來(lái)增加居民之間的理解，加深了解和信任。易地扶貧搬遷安置社區(qū)不同于其他社區(qū)，來(lái)自不同縣區(qū)的居民在生活行為方式、語(yǔ)言等方面都存在著一定的差異，如果盲目地將不同縣區(qū)的居民打亂安排在同一樓棟內(nèi)，在日常生活的瑣事中難免會(huì)因?yàn)檎Z(yǔ)言或習(xí)慣的些許差異導(dǎo)致溝通不暢或產(chǎn)生不必要的矛盾。

（二）社區(qū)就業(yè)安置與公共服務(wù)建設(shè)

A社區(qū)在治理初始很明確現(xiàn)階段應(yīng)該采取的措施，首先就是居民的生計(jì)問(wèn)題，只有在保證居民的基本生活之后，才能有效地進(jìn)行后續(xù)治理。在就業(yè)方面，A社區(qū)首先對(duì)居民進(jìn)行就業(yè)情況普查，列出需要政府解決就業(yè)人員的名單，然后對(duì)名單上的居民進(jìn)行就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)，最后與社區(qū)附近以及拉薩市內(nèi)的一些企業(yè)達(dá)成協(xié)議，將該社區(qū)的居民輸送到企業(yè)，從事基本的生產(chǎn)工作。除了將居民輸送到企業(yè)就業(yè)之外，A社區(qū)還吸收了一部分居民進(jìn)行社區(qū)物業(yè)管理的工作，比如社區(qū)的安保、清潔等。在醫(yī)療方面，A社區(qū)設(shè)立了社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，其工作重點(diǎn)是保障居民的身體健康以及解決居民的醫(yī)療報(bào)銷等問(wèn)題，消除了居民的后顧之憂，使其能夠更放心地居住在遷入地。在教育方面，A社區(qū)不僅將社區(qū)內(nèi)的兒童安排到附近的學(xué)校，還新修建了幼兒園、小學(xué)、中學(xué)來(lái)提高教育水平。

（三）社區(qū)治理體系建設(shè)

A社區(qū)建立了以雙聯(lián)戶-副樓棟長(zhǎng)-樓棟長(zhǎng)-社區(qū)事務(wù)科-社區(qū)黨委的組織體系，將社區(qū)的事務(wù)層層劃分，每一層級(jí)的工作人員都負(fù)責(zé)不同的工作，然后依次向上級(jí)匯報(bào)。通過(guò)對(duì)治理層級(jí)的不斷細(xì)化，A社區(qū)將整個(gè)社區(qū)居民都納入治理之中，社區(qū)工作人員可以全面了解到居民的日常生活，并及時(shí)應(yīng)對(duì)居民需求做出處理。不僅有利于提高社區(qū)居民與社區(qū)工作人員彼此之間信任感，在精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)之下，社區(qū)治理質(zhì)量得到了很大的提高，同時(shí)也進(jìn)一步完善了社區(qū)治理體系。

（四）社區(qū)文化建設(shè)

一個(gè)國(guó)家需要自己獨(dú)特的文化，一個(gè)好的社區(qū)也需要獨(dú)特的社區(qū)文化，對(duì)社區(qū)文化的建設(shè)可以增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力，培養(yǎng)他們的集體意識(shí)。A社區(qū)在每棟樓前都設(shè)立了相應(yīng)的光榮榜，每戶居民每當(dāng)在社區(qū)參與、維護(hù)社區(qū)環(huán)境等方面做出貢獻(xiàn)的時(shí)候，都會(huì)出現(xiàn)在光榮榜上。不但激發(fā)了社區(qū)居民的榮辱觀，還通過(guò)這種隱形的、良性的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)培養(yǎng)社區(qū)居民的公民意識(shí)，使其能自覺自愿且更好地參與到社區(qū)治理中來(lái)。

五、對(duì)拉薩市易地扶貧搬遷安置A社區(qū)治理成效的思考

（一）“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”的治理體系

在A社區(qū)的治理過(guò)程中，最突出的就是社區(qū)黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)各個(gè)組織部門之間的工作，使整個(gè)社區(qū)治理始終處在一個(gè)有條不紊的狀態(tài)中。在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極引進(jìn)社會(huì)各組織的協(xié)助，形成多元治理的局面。在社區(qū)內(nèi)，成立社區(qū)事務(wù)科負(fù)責(zé)社區(qū)日常事務(wù)，建立社區(qū)物業(yè)公司負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)安保、環(huán)境以及基礎(chǔ)社區(qū)的建設(shè)與維護(hù)。在社區(qū)外，尋找合作企業(yè)解決社區(qū)居民的就業(yè)問(wèn)題，引入職能不同的其他社區(qū)組織來(lái)面對(duì)社區(qū)多元化的需求。使剛來(lái)到新環(huán)境的社區(qū)居民能夠盡快安定下來(lái)，在穩(wěn)定中尋求發(fā)展。

（二）精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)

在社區(qū)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，A社區(qū)向下依次成立了社區(qū)事務(wù)科、樓棟長(zhǎng)、副樓棟長(zhǎng)的完整管理體系。社區(qū)治理單元不再僅局限于社區(qū)事務(wù)科，而是更進(jìn)一步的劃分出樓棟長(zhǎng)這個(gè)職位與社區(qū)事務(wù)科協(xié)同治理。更加精細(xì)化地治理結(jié)構(gòu)可以更全面的去了解社區(qū)居民的需求，掌握社區(qū)居民的日常動(dòng)態(tài)，在居民提出合理需求的第一時(shí)間，可以通過(guò)樓棟長(zhǎng)直接傳達(dá)到社區(qū)事務(wù)科，然后及時(shí)做出回應(yīng)?？茖又频闹卫斫Y(jié)構(gòu)有利于社區(qū)治理工作的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少因?yàn)槠郊?jí)治理主體過(guò)于分散而導(dǎo)致意見不合的現(xiàn)象發(fā)生，也有利于提高社區(qū)治理的效率跟質(zhì)量。

（三）與企業(yè)的良性互動(dòng)

在解決社區(qū)居民的就業(yè)問(wèn)題時(shí)，A社區(qū)通過(guò)與政府和企業(yè)合作，將有就業(yè)意向的居民輸送到社區(qū)附近的企業(yè)中，不但在一定程度上解決了拉薩市部分企業(yè)招工難的問(wèn)題，還很好地解決了易地搬遷社區(qū)居民的長(zhǎng)久生計(jì)。不同于搬遷居民以往的生活環(huán)境，在企業(yè)這種充滿競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中工作，可以激發(fā)社區(qū)居民為美好生活而奮斗的積極性，培養(yǎng)其競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，并把這種競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)通過(guò)社區(qū)的公眾參與表達(dá)出來(lái)，在社區(qū)中營(yíng)造一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)向上的環(huán)境。

（四）社會(huì)資本的不斷積累

社會(huì)資本是由西方學(xué)者首先提出的。王芳、李寧（2018）認(rèn)為：互惠規(guī)范是社會(huì)資本的構(gòu)成要素，互惠規(guī)范通過(guò)近期的“利他”和遠(yuǎn)期的“利己”有機(jī)融合克服集體行動(dòng)困境，而且社會(huì)信任、互惠規(guī)范與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間是相互促進(jìn)、緊密聯(lián)系的。[16]社會(huì)資本講求的是通過(guò)個(gè)人與個(gè)人之間、個(gè)人與集體之間的良好互動(dòng)關(guān)系來(lái)取得一定的收益。放在社區(qū)中，A社區(qū)重視社區(qū)文化的建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感，在社區(qū)文化的建設(shè)過(guò)程中，無(wú)形的增加了社區(qū)的社會(huì)資本。通過(guò)舉辦文藝活動(dòng)來(lái)促進(jìn)居民之間的了解，加強(qiáng)彼此之間的溝通，提高信任。在居民與社區(qū)管理組織之間，通過(guò)及時(shí)對(duì)居民需求做出回應(yīng)以及對(duì)社區(qū)居民的關(guān)注，提高了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作人員以及社區(qū)工作組織的信任度。如此，通過(guò)社區(qū)社會(huì)資本的不斷累積，有利于社區(qū)居民與工作人員雙方利益的獲得。

A社區(qū)在治理過(guò)程中雖然取得了一定的成功，但因?yàn)樯鐓^(qū)建立時(shí)間尚短，在治理經(jīng)驗(yàn)和其他一些方面不可避免地存在著不足。許多問(wèn)題也會(huì)隨著治理的持續(xù)深入而慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。

第一，社會(huì)組織參與較少。雖然A社區(qū)建立了“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”的治理體系，引入了不同社會(huì)組織來(lái)參與到社區(qū)治理的過(guò)程當(dāng)中，但社會(huì)組織的多元化的體現(xiàn)尚不明顯。一些公益性的社會(huì)組織，比如殘聯(lián)、志愿者協(xié)會(huì)等也很少參與社區(qū)治理。我國(guó)社區(qū)治理中提出的“三社聯(lián)動(dòng)”是說(shuō)在社區(qū)治理中發(fā)揮“社會(huì)組織、社工、社區(qū)”的協(xié)同治理作用。目前在A社區(qū)，社工的參與明顯缺失，招引社工這方面尚有不足。帶有專業(yè)技能的社工參與到社區(qū)治理中來(lái)不僅可以進(jìn)一步滿足社區(qū)居民多樣化以及深層次的需求，而且由于社工的行動(dòng)成本低，也可以更好地促進(jìn)公共服務(wù)的可及性，深入到每一戶家庭。

第二，治理主體定位較模糊。社區(qū)治理的主體從宏觀上劃分有政府、社區(qū)居民以及社會(huì)組織。從微觀上劃分就比較多，比如政府就包括社區(qū)黨委、社區(qū)事務(wù)科等；社會(huì)組織包括營(yíng)利性組織與非營(yíng)利性組織等。每個(gè)治理主體的職責(zé)都分工明確，才構(gòu)成了社區(qū)主體的多元化。目前在A社區(qū)，治理主體不管是從宏觀上還是從微觀上都出現(xiàn)了對(duì)自身定位模糊的現(xiàn)象。比如社區(qū)事務(wù)科的職責(zé)主要就是社區(qū)中的行政事務(wù)。但在實(shí)際的治理過(guò)程中，社區(qū)事務(wù)科還肩負(fù)著社區(qū)物業(yè)的職責(zé)，有時(shí)候還會(huì)從事一些具有公益性質(zhì)的工作。比如對(duì)公共設(shè)施的維護(hù)以及對(duì)社區(qū)老人的文化普及等。這主要是因?yàn)樯鐓^(qū)建立時(shí)間短，工作內(nèi)容繁雜，沒有足夠的時(shí)間和人員設(shè)立相應(yīng)的工作部門來(lái)與之對(duì)應(yīng)，所以社區(qū)事務(wù)科就將此全盤納入到自身工作范疇中，缺乏對(duì)工作職責(zé)的明確界定。一方面加重了社區(qū)事務(wù)科工作人員的工作負(fù)擔(dān)，降低治理的有效性；另一方面也造成了缺乏與其他治理主體共同協(xié)商完成社區(qū)的治理工作。

第三，政府公共服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)投較少。政府在對(duì)社區(qū)提供公共服務(wù)的過(guò)程中，因?yàn)檎膲艛嘈詴?huì)導(dǎo)致提供公共服務(wù)的成本過(guò)高并且效率低下。A社區(qū)因?yàn)樯鐣?huì)組織參與相對(duì)較少，且已經(jīng)參與到社區(qū)治理的社會(huì)組織并沒有更權(quán)威的建議和充沛的資源有效提升公共服務(wù)，所以在公共服務(wù)供給方面，很大程度上都要依靠政府，這對(duì)政府提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量都提出了很高的要求。但在實(shí)際中，因?yàn)椤袄硇匀说募僭O(shè)”，導(dǎo)致政府在公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量上存在不足。

六、“元治理模式”在拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)中的應(yīng)用建議

民族地區(qū)易地扶貧搬遷安置社區(qū)與普通的城市社區(qū)或鄉(xiāng)村社區(qū)相比，其治理重點(diǎn)不僅是如何解決基本的社區(qū)治理問(wèn)題，還要考慮民族特征以及移民的可持續(xù)生計(jì)等問(wèn)題。民族地區(qū)易地扶貧搬遷安置社區(qū)的復(fù)雜性決定了某種單一的社區(qū)治理模式并不能有效且全面的解決問(wèn)題，需要將以上兩種社區(qū)治理模式結(jié)合起來(lái)，即采用“元治理模式”?！霸卫砟Ｊ健笔窍卫砟Ｊ降膶?duì)立沖突、促進(jìn)多種治理模式協(xié)同互補(bǔ)的一種新的治理模式（即治理的治理）。[17]“元治理”理論認(rèn)為，與市場(chǎng)失靈和政府失靈一樣，治理同樣也會(huì)失敗，失敗源于治理各方在談判和協(xié)作的過(guò)程中，由于各自不同的地位和立場(chǎng)，以及各自不同利益的考量，使其無(wú)法達(dá)成共同的治理目標(biāo)。[18]應(yīng)用到社區(qū)治理中，即無(wú)論是行政化的治理模式還是民主化的治理模式都存在失敗的可能性，應(yīng)該尋求一種新的模式來(lái)應(yīng)對(duì)，“元治理模式”便由此產(chǎn)生。社區(qū)“元治理模式”的治理主體依然是政府、居民以及社會(huì)組織，但國(guó)家與政府占據(jù)主導(dǎo)地位。因?yàn)檎旧淼臋?quán)威性決定了其在多元治理體系中所具備的話語(yǔ)權(quán)，可以起到協(xié)調(diào)其他治理主體的作用，以免出現(xiàn)主體關(guān)系混亂，職責(zé)界定不明確以及意見不一致的問(wèn)題。所以“元治理”并不是對(duì)過(guò)去治理理論的一種顛覆，而是一種完善，使其能更好地發(fā)揮治理作用。拉薩市的易地扶貧搬遷安置社區(qū)，由于其所處地域和搬遷居民的民族文化和原有的生產(chǎn)生活習(xí)慣等的特殊性，采用何種治理模式展開有效的社區(qū)治理并不能簡(jiǎn)單地照搬國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。

圖3：“元治理”社區(qū)治理模式圖

“元治理”是對(duì)科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)三種治理方式的協(xié)調(diào)與結(jié)合，通過(guò)對(duì)拉薩市易地扶貧搬遷安置A社區(qū)的治理現(xiàn)狀、成效與不足的分析，結(jié)合上述模式圖，提出對(duì)拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)“元治理模式”的構(gòu)建思考。

（一）科層式治理：完善“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”的治理體系

“社區(qū)黨委主導(dǎo)下的多元參與”強(qiáng)調(diào)社區(qū)黨委在社區(qū)治理中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，能夠保證黨中央的政策順利傳達(dá)到基層社區(qū)，并由此實(shí)現(xiàn)上下一心，有利于提高社區(qū)的凝聚力。此外，在社區(qū)治理過(guò)程中出現(xiàn)突發(fā)性的危機(jī)和事件時(shí)，社區(qū)黨委也能夠憑借自身的權(quán)威性及時(shí)調(diào)動(dòng)各方資源來(lái)應(yīng)對(duì)、化解和處理。社區(qū)治理的多元化是現(xiàn)代社區(qū)治理的必要措施之一，多元化治理可以最大限度的滿足社區(qū)居民的不同需求。A社區(qū)作為拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)，在社區(qū)成立的不同階段，社區(qū)居民的需求側(cè)重點(diǎn)存在著一定的差異性。在社區(qū)建成初期，治理的重點(diǎn)應(yīng)該是解決居民的基本生計(jì)問(wèn)題，讓剛搬遷過(guò)來(lái)的居民能夠安定下來(lái)。而在中期，治理的重點(diǎn)就應(yīng)該是如何去提高居民的生活水平，在平穩(wěn)過(guò)渡的前提下尋發(fā)展。而在后期，社區(qū)治理的重點(diǎn)就是要如何營(yíng)造一種積極向上的社區(qū)文化來(lái)使社區(qū)能夠保持一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。面對(duì)不同時(shí)期的需求，就必須要采取多元化的治理手段來(lái)滿足居民不同階段的多樣化的需求。同時(shí)，多元化治理也會(huì)存在因治理主體的分散容易導(dǎo)致意見分歧等問(wèn)題，因而就需要社區(qū)黨委作為社區(qū)治理的“領(lǐng)頭羊”，通過(guò)權(quán)威的、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主體之間的意見，有效保證社區(qū)治理健康發(fā)展。

（二）市場(chǎng)化治理：政府的“項(xiàng)目式”治理與社會(huì)組織相結(jié)合

社區(qū)治理主體之一的政府在整個(gè)治理過(guò)程中應(yīng)是統(tǒng)籌全局，而非任何事都親力親為，以避免因事務(wù)繁雜、負(fù)擔(dān)過(guò)重造成政府行政效率及服務(wù)質(zhì)量的下降。政府可以適當(dāng)放權(quán)，通過(guò)“項(xiàng)目”的方法讓一些社會(huì)組織來(lái)參與，協(xié)助政府提供和完善公共服務(wù)，不僅可以促進(jìn)多方共治社區(qū)，還可以有效的替政府減負(fù)。另外，根據(jù)貿(mào)易成本理論，在政府投放公共服務(wù)的項(xiàng)目之后，多方社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)使提供公共服務(wù)的成本下降，質(zhì)量提升。但需注意避免社會(huì)組織為追求利益最大化而采取的以不規(guī)范或非法方式獲取項(xiàng)目的行為，要建立相應(yīng)且有效的監(jiān)督管理機(jī)制來(lái)保證項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的公開、公平、透明和有序。

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理：社區(qū)微治與以獎(jiǎng)代補(bǔ)加快社會(huì)資本的積累

不同于網(wǎng)格化的治理模式，網(wǎng)絡(luò)化治理更注重治理過(guò)程中多方行動(dòng)者之間的依賴性。通過(guò)及時(shí)有效的溝通來(lái)促進(jìn)治理主體之間的理解和加強(qiáng)彼此間的信任，減少意見的不一致。A社區(qū)將社區(qū)治理單元層層細(xì)化，在社區(qū)事務(wù)科之下劃分出樓棟長(zhǎng)與副樓棟長(zhǎng)以及雙聯(lián)戶這樣微小的治理單元，實(shí)施精細(xì)化微治理。這種精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)可以及時(shí)調(diào)節(jié)居民之間的矛盾，處理更為復(fù)雜煩瑣的細(xì)節(jié)；有利于加深居民與居民、居民與政府以及居民與社會(huì)組織之間的信任，做到多贏。此外，對(duì)A社區(qū)搬遷居民的各種補(bǔ)貼也可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式來(lái)發(fā)放，以促進(jìn)內(nèi)生激勵(lì)。社區(qū)治理居民也是主體之一，在享受權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)履行相應(yīng)的職責(zé)，即維護(hù)社區(qū)的安定團(tuán)結(jié)以及通過(guò)積極參與社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)來(lái)促進(jìn)社區(qū)和居民的協(xié)同發(fā)展，安居樂業(yè)?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)積極參與社區(qū)治理、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、不斷加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)提升發(fā)展意愿和能力的居民頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)和證書等，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，同時(shí)通過(guò)示范效應(yīng)激發(fā)社區(qū)居民對(duì)參與社區(qū)治理的積極性，真正達(dá)到全民共治。

拉薩市易地扶貧搬遷安置社區(qū)的特殊性和復(fù)雜性，要求在社區(qū)治理過(guò)程中需多方考量。通過(guò)以“元治理”模式為核心，結(jié)合其他模式中的有效措施來(lái)進(jìn)行積極、有效的社區(qū)治理；通過(guò)構(gòu)建結(jié)合科層式治理、市場(chǎng)化治理和網(wǎng)絡(luò)化治理的三位一體治理模式，從上而下、從內(nèi)而外、從宏觀到微觀，開展協(xié)同治理，以不斷促進(jìn)易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)代化建設(shè)和持續(xù)提升搬遷居民的幸福感和獲得感。