吳麗梅

如何做好所有者權(quán)益管理工作，是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。德國(guó)流域水資源的協(xié)同治理模式，致力于處理好中央與地方之間、地方與地方之間以及管理者與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源公共權(quán)益的統(tǒng)一管理，為我國(guó)自然資源所有者權(quán)益管理工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

德國(guó)流域水資源權(quán)益的公共性

德國(guó)的憲法和法律本著尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的原則，確定自然資源的歸屬，形成了以私人所有權(quán)為主體的自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。然而，在某些特定領(lǐng)域，公共所有權(quán)的概念也被德國(guó)立法接受，產(chǎn)生了聯(lián)邦所有、州所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，流域水資源就是其中的典型代表。

德國(guó)水系眾多，主要河流有萊茵河、多瑙河、易北河、威悉河、奧得河等。這些河流的流程較長(zhǎng)、流域面積較廣。如易北河流經(jīng)德國(guó)的10個(gè)州;萊茵河的流域面積占德國(guó)總面積的40%。因此，單一的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)或個(gè)人都難以完全實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水資源的占有、使用、收益和處分。同時(shí)，流域水資源的開(kāi)發(fā)利用具有復(fù)雜性，與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)行業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。流域水資源的利用還具有較強(qiáng)的外部性，某些地區(qū)對(duì)流域水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和不當(dāng)使用引致的流量減少、水質(zhì)下降等負(fù)面效應(yīng)會(huì)波及流域內(nèi)的其他地區(qū)，甚至影響整個(gè)“社會(huì)—生態(tài)”系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)此，作為德國(guó)水資源治理的基礎(chǔ)性法律，聯(lián)邦《水法》明確規(guī)定，水（包括地下水和沿海海水）由國(guó)家控制，流域水資源的開(kāi)發(fā)和管理首先要滿足集體的需要，尤其是要重視水體結(jié)構(gòu)，保障供水?dāng)?shù)量與質(zhì)量安全，保持所有其他有利于公共福祉的用水，致力于保護(hù)和恢復(fù)水體的生態(tài)平衡;其次才是滿足個(gè)人的需求。德國(guó)的《水法》還強(qiáng)調(diào)，任何單位和個(gè)人在使用流域水資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保不發(fā)生任何可避免的、對(duì)水體本身和周邊生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。同時(shí)，社會(huì)公眾亦享有不受流域水資源的開(kāi)發(fā)利用所引致的負(fù)面影響以及保有清潔水環(huán)境的權(quán)利。

值得注意的是，德國(guó)的《水法》沒(méi)有具體規(guī)定公民個(gè)體在流域水資源使用上的法律權(quán)利。對(duì)流域水資源的占有、使用、收益和處分的行為都需要得到國(guó)家的行政許可并符合相應(yīng)的水資源利用規(guī)劃;而在行政機(jī)關(guān)的審批過(guò)程中，申請(qǐng)人只有一種要求行政機(jī)關(guān)依法合理裁量的權(quán)利。流域水資源各項(xiàng)權(quán)益的行使和落實(shí)，需要處理好上下游和左右岸、開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，兼顧好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。相應(yīng)地，德國(guó)采取了協(xié)同治理的模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水資源權(quán)益的統(tǒng)一管理。

協(xié)同治理

德國(guó)流域水資源管理體系

上下級(jí)聯(lián)動(dòng)。德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，分為聯(lián)邦、州、地方（市、鎮(zhèn)）三級(jí)。長(zhǎng)期以來(lái)，德國(guó)《基本法》賦予了聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理全國(guó)各流域水資源的權(quán)利和責(zé)任，聯(lián)邦政府可以出臺(tái)適用于全國(guó)的、與合理利用和保護(hù)水資源相關(guān)的環(huán)境法規(guī)。但在實(shí)踐中，州政府卻是行使和落實(shí)上述權(quán)責(zé)的主體，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際來(lái)制定具體的流域水資源管理政策。具體來(lái)看，聯(lián)邦政府的資源和環(huán)境主管部門結(jié)合歐盟的水框架指令，制定全國(guó)各流域水資源管理的總體規(guī)劃，明確開(kāi)發(fā)利用、綜合整治和景觀保護(hù)的優(yōu)先方向和重點(diǎn)任務(wù);提出州級(jí)規(guī)劃編制和審批的指導(dǎo)性意見(jiàn)。值得一提的是，德國(guó)還在聯(lián)邦層面成立了水資源事務(wù)理事會(huì)專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間流域水資源的管理策略。聯(lián)邦政府依托該理事會(huì)向各州闡釋全國(guó)流域水資源治理的大政方針。各州政府則借此向聯(lián)邦反饋地方訴求、爭(zhēng)取地方利益，比如更大的開(kāi)發(fā)權(quán)限或力度、更強(qiáng)的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。顯然，作為協(xié)調(diào)央地關(guān)系的重要平臺(tái)，水資源事務(wù)理事會(huì)有助于落實(shí)德國(guó)《基本法》規(guī)定的聯(lián)邦政府對(duì)流域水資源的統(tǒng)一管治權(quán)和州政府的地方自治權(quán)。

跨區(qū)域合作。德國(guó)的流域水資源治理以行政區(qū)劃為基本單元，而非按照水文條件等自然物理特征進(jìn)行劃分。因此，各州流域水資源管理規(guī)劃及其具體舉措的實(shí)施還有賴于上下游、左右岸區(qū)域的相互配合。一方面，聯(lián)邦層面建立的水資源事務(wù)理事會(huì)可以發(fā)揮促進(jìn)各州合作的重要作用;另一方面，特定流域內(nèi)的不同州之間還會(huì)建立非正式的合作機(jī)制。此外，各州內(nèi)部的地方（即市鎮(zhèn)）合作主要依托聯(lián)合工作組或其他形式的區(qū)域協(xié)調(diào)平臺(tái)，這就使得市鎮(zhèn)政府在選擇適宜本地實(shí)際的水資源管理策略時(shí)，能夠更多兼顧上下游和左右岸市鎮(zhèn)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)而避免出現(xiàn)污染過(guò)度集聚、水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、“以鄰為壑”轉(zhuǎn)嫁生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，提升本州流域水資源治理的整體績(jī)效。

利益相關(guān)者充分參與。在德國(guó)，流域水資源治理是各級(jí)政府代表全民主張、行使和落實(shí)具有公共性的自然資源權(quán)益的特殊情形，需要積極回應(yīng)民眾訴求、平衡多元利益，而各種規(guī)劃和政策的實(shí)施也離不開(kāi)社會(huì)各界的積極配合。因此，德國(guó)各層級(jí)流域水資源管理決策的制定都十分重視不同利益主體的意見(jiàn)和建議，充分體現(xiàn)了公眾廣泛參與自然資源治理的傳統(tǒng)。從聯(lián)邦層面來(lái)看，水資源事務(wù)理事會(huì)的成員涵蓋聯(lián)邦、州和地方政府官員、水資源使用者協(xié)會(huì)、科研人員、從事環(huán)保工作的非政府組織等。理事會(huì)成員可以參與討論和制定聯(lián)邦層面的流域水資源管理的總體規(guī)劃。從州級(jí)層面來(lái)看，聯(lián)合工作組和其他區(qū)域協(xié)調(diào)平臺(tái)也由私人和公共部門的成員組成。此外，各州和各市鎮(zhèn)還通過(guò)設(shè)立臨時(shí)性的公眾參與平臺(tái)進(jìn)一步提升利益相關(guān)者參與的廣度和深度。

對(duì)我國(guó)管理的啟示

建立健全央地互動(dòng)的“委托—代理”機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水資源的統(tǒng)一管理，德國(guó)聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級(jí)權(quán)責(zé)劃分清晰、信息溝通順暢、策略上下銜接?？梢?jiàn)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮中央和地方的積極性，合理劃分中央和地方各級(jí)政府管理自然資源所有者權(quán)益的權(quán)責(zé)，既要體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)的目標(biāo)要求，也要清晰界定受托人的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，明確代理行使所有權(quán)的具體內(nèi)容、委托期限、考核要求，壓實(shí)產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任和屬地責(zé)任。比如：中央可以推動(dòng)出臺(tái)全國(guó)性的自然資源管理的政策法規(guī)，制定跨區(qū)域、流動(dòng)性的自然資源開(kāi)發(fā)利用的總體規(guī)劃，提出地方政府的責(zé)任清單等;各級(jí)地方政府則因地制宜實(shí)施相關(guān)政策法規(guī)，制定自然資源開(kāi)發(fā)利用的詳細(xì)規(guī)劃，并依據(jù)責(zé)任清單，接受上級(jí)和中央的監(jiān)督與考核。同時(shí)，還需要完善聯(lián)系中央與地方的常態(tài)化溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)建立由中央和各地自然資源主管部門代表組成的委員會(huì)或定期舉行專題協(xié)商會(huì)等方式，讓中央更為準(zhǔn)確地把握地方權(quán)益管理工作的切實(shí)效果，也讓地方更為順暢地向中央表達(dá)現(xiàn)實(shí)訴求，進(jìn)而防范和化解上下級(jí)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的困境。

建立健全齊抓共管的多方協(xié)作機(jī)制。德國(guó)的協(xié)同治理機(jī)制注重州與州之間以及各州內(nèi)部的市鎮(zhèn)之間在流域水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)方面的合作?？梢?jiàn)，盡管自然資源所有者權(quán)益工作強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任和屬地管理，但往往不是“單兵作戰(zhàn)”，而是需要多地方、多部門的配合。特別是，對(duì)于河流、湖泊、山林等跨行政區(qū)域甚至流動(dòng)性較強(qiáng)的自然資源而言，應(yīng)當(dāng)建立多層次、跨部門的協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)此類資源權(quán)益管理的整體性和協(xié)調(diào)性。從縱向來(lái)看，中央可以牽頭推動(dòng)上述資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的省際協(xié)作，而省級(jí)政府可以促成本轄區(qū)內(nèi)各地市之間的合作，包括跨行政區(qū)的整體規(guī)劃體系和多層級(jí)共建的綜合試驗(yàn)區(qū)等，從而確保毗鄰地區(qū)之間的自然資源可持續(xù)利用和保護(hù)的具體目標(biāo)、路線、政策和時(shí)序安排并行不悖、互為支撐。從橫向來(lái)看，自然資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等自然資源權(quán)益的主管和相關(guān)部門，可以通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等方式，理清權(quán)責(zé)的重合和疏漏之處，避免出現(xiàn)自然資源權(quán)益管理的錯(cuò)位、缺位、越位問(wèn)題，從而形成“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”的合力。

建立健全凝聚共識(shí)的公眾參與機(jī)制。利益相關(guān)者的充分參與是德國(guó)流域水資源的協(xié)同治理得以有效實(shí)施的關(guān)鍵?？梢?jiàn)，權(quán)益管理工作不僅僅是各級(jí)各有關(guān)部門的重要任務(wù)，自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)其實(shí)也離不開(kāi)企業(yè)和個(gè)人等使用者以及社會(huì)大眾的積極參與。因此，應(yīng)當(dāng)在編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃以及相關(guān)政策的過(guò)程中，引入公眾參與機(jī)制，做到“聽(tīng)民意、集民智、聚民心”。具體來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，鼓勵(lì)企業(yè)、城鄉(xiāng)居民、科研人員、環(huán)保工作者等多元利益主體針對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開(kāi)發(fā)方向、利用思路和保護(hù)策略等重大議題積極建言獻(xiàn)策。同時(shí)，還要妥善回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，包括自然資源使用權(quán)的配置及其收益分配、資源保護(hù)者的生態(tài)補(bǔ)償、受到資源開(kāi)發(fā)利用負(fù)面影響的主體的損失賠償?shù)?。這些都有利于進(jìn)一步夯實(shí)權(quán)益管理工作的群眾基礎(chǔ)，切實(shí)履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)”。（摘編自《中國(guó)土地》2021年第8期）