王繼鋒

案? ?例

2015年，徐甲與李乙簽訂農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同，約定李乙將其從丁家村承包的荒山轉(zhuǎn)包給徐甲使用，承包期15年。

2016年，由于工程建設(shè)需要，徐甲轉(zhuǎn)包的荒山擬被征收為國有，相關(guān)部門組織對涉案地上附著物進行了清點。在清點過程中，徐甲與李乙均在現(xiàn)場參與，但僅有李乙對清點結(jié)果簽字確認，徐甲當(dāng)場未提任何異議。根據(jù)評估公司出具的評估報告，認定在估價時點的地上附著物價值為90萬元，隨后該地上附著物補償費被足額撥付至丁家村村委會。

2018年，省政府批準(zhǔn)涉案土地征收為國有。在補償款的支付過程中，丁家村村委會了解到徐甲與李乙對涉案地上附著物的所有權(quán)存在爭議，暫停了相關(guān)補償款的支付。

2020年，法院判決認定涉案地上附著物中部分歸徐甲所有。其后，徐甲提起行政訴訟，請求法院責(zé)令某市政府履行相關(guān)土地征收補償義務(wù)。市政府提出，征地行為發(fā)生于2018年，徐甲曾參與過涉案地上附著物的清點，其于2018年就應(yīng)當(dāng)知道涉案土地被征收為國有的事實，故其起訴已經(jīng)超過1年的起訴期限。2016年，市政府已安排相關(guān)部門對涉案地上附著物進行了清點，當(dāng)年就將相關(guān)補償費用足額撥付至丁家村村委會，已經(jīng)履行了法定職責(zé)。

2021年，法院根據(jù)2020年確認徐甲地上附著物所有權(quán)的判決，認定某市政府未對徐甲履行清點補償義務(wù)，責(zé)令其在判決生效之日起90日內(nèi)依法履行補償義務(wù)，并作出補償決定。

評? ?析

要討論某市政府是否已經(jīng)依法履職到位，首先分析市政府的法定義務(wù)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（2014年修訂）第25條規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施。征收土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付?！渡綎|省土地征收管理辦法》第16條規(guī)定，市、縣人民政府財政部門會同國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自依法批準(zhǔn)土地征收之日起3個月內(nèi)足額支付土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費給權(quán)利人。本案中，市政府的相關(guān)部門已經(jīng)于2016年12月將相關(guān)補償款項足額撥付至丁家村村委會，應(yīng)當(dāng)視為履行了相關(guān)義務(wù)。

案件受理法院認為，行政機關(guān)在征收土地的過程中，應(yīng)依職權(quán)主動對被征收人行補償，只要行政機關(guān)依職權(quán)應(yīng)履行的法定職責(zé)仍合法有效，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)持續(xù)負擔(dān)作為義務(wù)，該作為義務(wù)不因行政機關(guān)怠于履行而消滅。因此，徐甲針對市政府不依法履行征地補償法定職責(zé)提起訴訟，不受行政訴訟起訴期限的限制。又因為2020年法院判決中已經(jīng)認定涉案地上附著物中部分歸徐甲所有，由此認定某市政府未對徐甲履行清點補償義務(wù)。

筆者認為，首先，判斷市政府是否履行了法定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)以涉案行政行為作出時的事實狀態(tài)和法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。案件受理法院2020年作出的審判結(jié)果不應(yīng)當(dāng)用來對市政府2016年作出的行政行為進行評判。

其次，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)持續(xù)負擔(dān)作為義務(wù)，此種情況應(yīng)當(dāng)適用于行政機關(guān)自始即未履行法定義務(wù)的情況。本案中市政府已于2016年起依法履行了組織清點，全額支付征收土地各項費用等義務(wù)。因此，徐甲的起訴已超過起訴期限。

最后，《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。本案中，李乙有權(quán)依法轉(zhuǎn)包土地，并向丁家村村委會備案。但實際上涉案土地已經(jīng)由其轉(zhuǎn)包給徐甲，卻并未向村委會備案。備案行為具有公示公信作用，當(dāng)事人未向發(fā)包方備案，相應(yīng)不利后果應(yīng)當(dāng)由其自行承擔(dān)。因此，李乙對承包地的轉(zhuǎn)包行為未向村委會履行報備手續(xù)，徐甲怠于行使對清點結(jié)果異議的權(quán)利，相應(yīng)不利后果應(yīng)當(dāng)由其自行承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)由市政府承擔(dān)。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條規(guī)定，承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的，應(yīng)予支持。據(jù)此，本案中，徐甲應(yīng)當(dāng)在解決存在的民事爭議后，持生效法律文書向丁家村村委會要求支付相關(guān)補償費用。（作者單位：山東省淄博市自然資源和規(guī)劃局）