[美]凱斯·桑斯坦/著 林微云/譯

誰可以被彈劾？

總統(tǒng)、副總統(tǒng)和全體文官。

“文官”是個寬泛的術(shù)語，它包括聯(lián)邦法官和聯(lián)邦政府行政官員，無論職位高低。司法部長當然可以被彈劾，國務卿如此，美國首席大法官亦如此。為了簡單起見，這里只說總統(tǒng)，但大多數(shù)答案也適用于副總統(tǒng)和全體文官。人們普遍認為，國會議員不是美國文官，因此不受彈劾。陸軍軍官、海軍軍官以及武裝部隊其他職位亦不被視為美國文官。

誰來彈劾總統(tǒng)？

眾議院。通過簡單多數(shù)投票來實現(xiàn)。

為什么制憲者們選擇眾議院？

其成員每兩年選舉一次，因此眾議院比參議院更能反映人民的想法。因為共和主義原則非常重視自治，所以眾議院是觸發(fā)罷免總統(tǒng)程序的機構(gòu)。

為什么采取簡單多數(shù)原則？

制憲者們和憲法批準者不想讓彈劾變得太難。難度要有，但不要太難。

彈劾是否意味著總統(tǒng)必須離職？

并不是！彈劾有點類似于起訴，而后參議院會像法庭一樣運作，進行審判并判決是否給他“定罪”。如果參議院判定總統(tǒng)有罪，他就會被罷免。如果他是無罪的，即使被彈劾，他也會留任。

此外還有更多細節(jié)：根據(jù)憲法，彈劾投票將全國性辯論從眾議院轉(zhuǎn)移到參議院，參議院可以撤換總統(tǒng)，但只有三分之二多數(shù)投票才可以罷免總統(tǒng)。門檻非常高。因為門檻是如此之高，任何彈劾都可能是徒勞的，至少在以罷免總統(tǒng)為目的之時。在某些情況下，甚至在眾議院許多議員對總統(tǒng)非常不滿的情況下，彈劾的潛在無效性也可能阻礙眾議院的進程。

為了理解參議院在整個彈劾過程中的作用，還要注意到根據(jù)憲法，為審訊彈劾案而開庭時參議員需宣誓，即“按照憲法和法律公正斷案”。這個宣誓與參議員的就職宣誓是不同的。它標志著這一場合的獨特莊嚴性。強調(diào)一下“公正”這個詞，這表明參議員應該像法官而非政治家那樣行事。

如果總統(tǒng)被彈劾且由參議院進行審判，眾議院議員將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，即挑選像檢察官一樣的“管理人員”。他們負責提出定罪論據(jù)?；谶@個角色定位，眾議院選擇優(yōu)秀律師作為成員是很有意義的。事實上，在少數(shù)的幾個彈劾案例中就試圖做到這一點。

這種非常復雜的制度安排的目的是什么？

支持彈劾和罷免總統(tǒng)的制憲代表們想要完成一件很困難的事情。他們試圖建立一個安全閥，在保持權(quán)力分立的同時，確保總統(tǒng)不會成為國會的附庸。

“重罪和嚴重行為不端”這個門檻是促進這些目標的第一種方式。第二種方式是建立制度保障，確保除非存在總統(tǒng)必須離職的全國性的共識，否則他無需離職。約翰遜總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)的彈劾案件表明，參議院三分之二多數(shù)投票是一項重要而且強大的保障措施。

因為參議院成員任期六年，是不那么平民主義的機構(gòu)，制憲者們認為它會更加審慎、更慢、更冷靜，不那么激情，也更具有反思性。對于如何罷免最高長官，這是一個具有強烈共和主義色彩的答案。正如一份謹慎的歷史記載所說：“憲法把這份工作交給了參議院，因為代表們希望上議院依靠自己的智慧、信息、恒心甚至性情……因此，美國彈劾審判三分之二多數(shù)的要求，是美國本土原創(chuàng)與英國慣例的混合，表達了真正的共和妥協(xié)?！?h3>彈劾是刑事訴訟嗎？

不完全是，即使總統(tǒng)因刑事犯罪行為被彈劾和罷免，他也不會因彈劾而受到刑事處罰。他失去的是工作，而非自由。如果他因刑事犯罪行為被彈劾，而后被定罪，在離職后他將在普通法院受到刑事起訴。總統(tǒng)可以因不是刑事犯罪的罪行而被彈劾。

彈劾不就是一個政治問題嗎？倘若如此，我們?yōu)槭裁催€要如此關(guān)注法律標準呢？

多么憤世嫉俗的問題。

當然，民主黨眾議院更有可能彈劾共和黨總統(tǒng)，而非彈劾民主黨總統(tǒng)。當然，民主黨可能因為達不到憲法要求的原因彈劾共和黨總統(tǒng)，即使彈劾的憲法標準已經(jīng)明顯達標，共和黨占多數(shù)的眾議院也可能會拒絕彈劾共和黨總統(tǒng)。因為任何總統(tǒng)都可能得到自己黨派和相當比例的選民的忠誠支持，所以任何彈劾調(diào)查都會有很大的政治維度。這是在歷史上一清二楚的教訓。

但是，人們不要反應過度。即使法律標準并不總是被遵守，法律還是很重要，法律標準也很重要。在克林頓總統(tǒng)被彈劾期間，那些違反法律標準并對其進行抨擊的人仍然努力表明他們遵守了這一標準。法國思想家弗朗索瓦·德·拉羅什福科宣稱：“偽善是邪惡向美德的致敬。”即使法治有時會產(chǎn)生偽善，至少讓人知道什么是邪惡，什么是美德。

了解彈劾的合法理由會對政治進程產(chǎn)生自律效應。有一部分原因是因為彈劾的門檻如此之高，以至于總統(tǒng)的政敵很少訴諸彈劾機制。被鄙視的總統(tǒng)和糟糕的總統(tǒng)幾乎從未被彈劾，這是對法治的致敬。

總統(tǒng)在職期間可以被起訴嗎？

我不這么認為。

這也是個尚未解決的問題，至少如果起訴是以非公務行為為基礎(chǔ)的話。假設檢察官想起訴，但承認總統(tǒng)在職期間不能受審。換而言之，檢察官想提起公訴，但主張于總統(tǒng)在職期內(nèi)暫停訴訟。

一方面，可以主張彈劾條款中沒有任何規(guī)定禁止起訴，只要總統(tǒng)不受刑事審判，他當然可以履行職責。為了支持這一論點，檢察官可以爭辯說他并非談及可彈劾的罪行，因此彈劾不能成為唯一的補救辦法。另一方面，條文可能被解讀為暗示彈劾是憲法規(guī)定的“起訴”在職總統(tǒng)的方式，而且不包括刑事起訴。雖然這樣的起訴遠不如實際審判那么令人煩擾，但并不容易被忽視。

雖然理性的人各持己見，但我的結(jié)論是，總統(tǒng)在職期間不能被起訴。

總統(tǒng)可以赦免自己嗎？

可能不行吧。唉，算了，來個痛快話：不行。

憲法規(guī)定：“總統(tǒng)有權(quán)頒布緩刑和赦免反對聯(lián)邦的行為，彈劾案件除外?！遍喿x該條款，你可以輕易地把法條解讀成總統(tǒng)可以赦免任何人（彈劾案件除外），這也能推導出自我赦免。這是一個有爭議性的理論。

該理論有一個條件是，如果總統(tǒng)用某種特定方式行使赦免權(quán)，那么他可能因此而被彈劾。如果總統(tǒng)說他會赦免任何被指控或定罪為強奸罪的人，他可能會被彈劾。如果總統(tǒng)因嚴重不當行為接受調(diào)查時赦免自己，以此來消除任何被起訴的風險，可以認為他犯下了憲法意義上的嚴重行為不端。這可以視為是濫用職權(quán)。

但這并沒有回答這個問題。反對自我赦免的最佳論點是強調(diào)古老的法律諺語——“任何人不能做審判自己的法官?！比绻偨y(tǒng)自我赦免，那么他就違反了這條法律諺語。當然你可能會堅持認為制憲者們和憲法批準者們對君主制的整個理念深感敵意，不可能讓總統(tǒng)把自己凌駕于正義之上。誠然，赦免條款似乎賦予了總統(tǒng)無限的權(quán)力（彈劾案件除外），但不能認為他可以免受刑法的管轄。

（摘自《彈劾：如何罷免一位總統(tǒng)》）