龍 鳳 畢粉粉# 董戰(zhàn)峰 葛察忠 林 菲

(1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院，北京 100081)

近年來，我國污水處理標準處于從一級B提升至一級A(按《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918—2002))甚至更高的進程中，“提標改造”和“污泥處理處置”的持續(xù)推進使得污水處理運行成本不斷提高。雖然居民污水處理費呈上漲趨勢，但城鎮(zhèn)污水處理收費價格不能覆蓋污水處理成本的現(xiàn)象仍較普遍，很難滿足污水處理廠的可持續(xù)發(fā)展[1]3834，[2]。城鎮(zhèn)污水處理廠已成為我國污水排放大戶，研究城鎮(zhèn)污水處理全成本核算和分擔機制可為污水處理收費政策的實施提供定量化依據(jù)，對于推動水污染防治和綠色發(fā)展具有積極作用。

綜合各發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)污水處理費用的確定和調(diào)整都有一定的原則要遵循[3]。我國污水處理費的成本定價原則和方法受到學術(shù)界的關(guān)注，學者們分別從不同的角度考慮提出不同的定價方法，如馬乃毅等[4]比較分析不同的污水處理費定價方法，并指出應(yīng)在考慮污水處理成本的基礎(chǔ)上確定適當?shù)馁M率來滿足企業(yè)的利潤目標；張玉等[5]認為，我國污水處理價格主要是根據(jù)單位成本加預(yù)期利潤模式確定。污水處理成本核算的研究作為污水處理收費定價的基礎(chǔ)已得到普遍重視。國外專家學者對污水處理成本費用函數(shù)的構(gòu)建和運用較成熟，BERBEKA等[6]推導(dǎo)出一種基于不同層級污水處理方式的成本函數(shù)，并采用此方法對波蘭城市污水處理成本進行核算；RUIZ ROSA等[7]設(shè)計了一種適用于污水處理工藝的成本管理模型，計算污水處理和再利用過程的經(jīng)濟成本。國內(nèi)眾多學者分別從各自學術(shù)領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)的方法開展了研究，如王佳偉等[8]提出污水處理廠的運行成本主要受到進出水濃度、設(shè)計規(guī)模、水量負荷率的影響，并建立了污水處理廠的運行成本模型；於方等[9]1579-1583構(gòu)建了城鎮(zhèn)污水處理運行和投資費用函數(shù)，對污水處理成本進行核算，并根據(jù)地域和排放量設(shè)計污水處理收費標準；萬芳芳[10]7-41分析影響污水處理成本的因素，并構(gòu)建費用函數(shù)模型測算污水處理全成本。

現(xiàn)有相關(guān)文獻對污水處理定價的原則、核算方法和模型做了較詳細的研究，但仍缺乏將污水處理全成本的測算和分擔機制設(shè)計結(jié)合的分析研究，很難為現(xiàn)階段國家層面污水處理收費框架的設(shè)計提供依據(jù)。本研究選取全國333個城鎮(zhèn)污水處理廠樣本為研究對象，構(gòu)建污水處理運營全成本模型和利潤率函數(shù)，對城鎮(zhèn)污水處理廠進行全成本核算分析，通過與污水處理費征收標準比較，設(shè)計討論了長江經(jīng)濟帶及其以外地區(qū)的污水處理收費標準體系。研究結(jié)果可為污水處理費定價標準改進和相關(guān)政策制度完善提供定量化的參考依據(jù)，可推進城鎮(zhèn)污水處理市場化價格機制改革，促進城鎮(zhèn)污水處理廠污染減排和穩(wěn)定長效運營。

1 框架、方法和數(shù)據(jù)

1.1 研究框架

《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號)規(guī)定“按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本(不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運營成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費標準，并依據(jù)定期評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整”。因此，本研究將城鎮(zhèn)污水處理廠的運營全成本界定為污水處理廠的污水處理運行成本(未包含管網(wǎng)設(shè)施的折舊)和污泥處理處置成本之和。城鎮(zhèn)污水處理成本核算和分擔機制研究框架見圖1[1]3834。

圖1 城鎮(zhèn)污水處理成本核算和分擔機制研究框架Fig.1 Framework of municipal sewage treatment cost accounting and sharing mechanism

1.2 研究對象及數(shù)據(jù)來源

城鎮(zhèn)污水處理廠樣本的成本分析數(shù)據(jù)主要來自《城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計年鑒2018》，為目前公開可獲取的多樣本數(shù)量的污水處理廠成本最新數(shù)據(jù)。樣本所在地的污水處理費相關(guān)數(shù)據(jù)來源于中國水價網(wǎng)(http://www.h2o-china.com/price/)公開數(shù)據(jù)和《城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計年鑒2018》。選取2017年全國全年正常運營的城鎮(zhèn)污水處理廠為研究對象，選取時需兼顧科學性、客觀性和可操作性原則。由于成本數(shù)據(jù)的缺失，實際選取的城鎮(zhèn)污水處理廠樣本數(shù)量為333個。其中，長江經(jīng)濟帶地區(qū)(含江西、四川、上海、江蘇、浙江、湖南、貴州、云南等)86個，長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)(含天津、河北、山西、吉林、黑龍江、福建、山東、河南、廣東、廣西、海南、陜西、青海、海南等)247個。選取的指標包括污水年處理總量、污水年運行總費用、污染物年均出水與進水濃度比值等。

本研究對污水處理廠的運營全成本核算分析僅限于所選取的333個污水處理廠樣本，反映的成本數(shù)據(jù)結(jié)果相比現(xiàn)狀可能偏小，原因在于環(huán)境治理力度加大對污水處理提出了更高的要求，污水處理運營成本呈增加趨勢。

1.3 研究方法

基于333個城鎮(zhèn)污水處理廠樣本，利用Stata軟件擬合出城鎮(zhèn)污水處理廠的污水處理運行費用模型和具體參數(shù)值。在驗證了模型的顯著性后，選取主要污染物為COD，設(shè)定不同的COD進出口濃度，運用模型測算不同地區(qū)、不同污染程度、執(zhí)行不同出水標準的污水處理運行成本。此外，根據(jù)是否屬于長江經(jīng)濟帶地區(qū)將樣本進行分組擬合，測算不同地區(qū)、不同污染程度的污水處理運行成本，并基于成本標準分析污水處理價格的形成機制。

城鎮(zhèn)污水處理廠的運行費用與污水處理量、污染物去除效率相關(guān)性較大，選取城鎮(zhèn)污水處理廠的污水實際處理量與污染物去除效率為自變量，在借鑒於方等[9]1579的方法基礎(chǔ)上建立城鎮(zhèn)污水處理廠污水處理運行費用的擬合模型(見式(1))。

(1)

式中：Cope為不包括折舊費的污水處理運行費用，萬元/a；a、b、c為待決參數(shù)；Qi為污水處理設(shè)施的實際處理能力，萬m3/a；Po、Pi為污染物出、進口質(zhì)量濃度，mg/L。

污水處理廠治理污水的收益主要來源于污水處理費與財政補貼。構(gòu)建污水處理廠的利潤率(Li，%)函數(shù)，計算方式如下：

(2)

(3)

式中：P為污水處理廠所在地的居民污水處理費征收標準，元/m3；S為污水處理廠所獲單位污水處理的財政補貼，元/m3；Ci為污水處理運營全成本，元/m3；C2為污泥處理處置成本，萬元/a。

由于每個樣本所獲財政補貼數(shù)據(jù)無法得到，而本研究遵循“按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本(不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運營成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費標準”，故暫不考慮財政補貼現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

2 結(jié)果與討論

2.1 運行費用函數(shù)回歸結(jié)果

運行費用函數(shù)回歸結(jié)果見表1。污水處理運行費用與污水實際處理量、污染物去除效率之間存在著顯著的相關(guān)性(P<0.1)。全國、長江經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)的b分別為0.781、0.739、0.787，說明污水處理存在很強的規(guī)模效應(yīng)。c均為負值，說明污染物去除效率越高，所需要的污水處理運行費用越高。

表1 運行費用函數(shù)回歸結(jié)果Table 1 Regression results of treatment cost function

2.2 污水處理運營全成本核算結(jié)果分析

污泥處理處置成本主要取決于污泥產(chǎn)量、處理工藝和無害化處置率，我國較常見的污泥無害化處理處置方式為衛(wèi)生填埋、土地堆肥與建筑材料利用等。萬芳芳[10]38-40構(gòu)建了污泥處理處置成本費用擬合模型，將污泥處理處置成本折算成噸水的污水處理成本，以污泥無害化處置率80%進行分析，污水處理廠每處理10 000 t污水會產(chǎn)生5～10 t污泥，計算得到衛(wèi)生填埋、土地堆肥、建材處理的污泥處理處置成本分別為0.30～0.55、0.47～1.096、0.51～1.023元/m3。

本研究設(shè)定COD進、出口質(zhì)量濃度分別以100、10 mg/L為一檔，相應(yīng)的COD出水濃度對應(yīng)不同的污水處理級別。按照污水處理廠所在區(qū)域的污染程度分檔設(shè)計污水處理運營全成本，將處理運行成本和污泥處理處置成本一并納入考慮，取污泥處置方式為填埋處理，且以每萬噸污水產(chǎn)5 t濕泥(即0.30元/m3)進行計算，計算結(jié)果見表2。

表2 不同地區(qū)、不同污染程度的污水處理運營全成本 Table 2 Sewage treatment total cost of different pollution load for different regions 元/m3

隨著出水標準的趨嚴，污水處理運營全成本遞增，因為執(zhí)行更嚴的出水標準時，處理過程中需要更多的人力物力等。全國、長江經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)污水處理運營全成本分別為0.80～1.52、0.85～1.98、0.86～1.55元/m3，長江經(jīng)濟帶地區(qū)污水處理運營全成本明顯總體高于長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)。

污水處理運營全成本與污染負荷相關(guān)，同一地區(qū)不同污水排放標準下的處理運營全成本不同，污水污染物負荷越高，污水處理運營全成本越高。長江經(jīng)濟帶地區(qū)污水處理運營全成本較高，一方面可能是因為國家環(huán)保標準持續(xù)、快速提升，按照長江水污染防治目標要求，對長江經(jīng)濟帶地區(qū)的要求更加嚴格，考慮污水排放標準提升和污泥無害化處置等成本合理增加因素，污水處理工藝提標、改造的費用快速增長；另一方面可能是因為長江經(jīng)濟帶地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，物價水平高，污水處理所需人力和原材料成本較高。

2.3 污水處理運營全成本與污水處理收費比較

長江經(jīng)濟帶及其以外地區(qū)污水處理成本與所在地收費標準差額散點圖見圖2和圖3。長江經(jīng)濟帶及其以外地區(qū)污水處理運營全成本高于所在地污水處理收費標準的比例分別為67%和59%，分別約45%、31%的樣本污水處理運行成本高于所在地污水處理收費標準。多數(shù)地方污水處理收費標準只能涵蓋污水處理廠的部分運行成本，遠不足于支付城鎮(zhèn)污水處理運行成本及污泥處理處置成本，特別是長江經(jīng)濟帶地區(qū)的污水處理廠。

圖2 長江經(jīng)濟帶地區(qū)污水處理成本與所在地收費標準差額散點圖Fig.2 Scatter diagram of the difference between sewage treatment cost and local charging standard in the Yangtze River Economic Belt

圖3 長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)污水處理成本與所在地收費標準差額散點圖Fig.3 Scatter diagram of the difference between sewage treatment cost and local charging standard outside the Yangtze River Economic Belt

就長江經(jīng)濟帶地區(qū)而言，目前污水處理費對治污成本的覆蓋程度不盡相同，大體有以下情況：(1)可全面覆蓋污水處理運營全成本。居于此類的多為上海、南京、常州等長江下游的城市，這些城市雖然污水處理運營全成本較高，但污水處理收費標準相比其他城市也屬于較高水平(如上海、南京和常州分別為1.70、1.35、1.70元/m3)。(2)基本覆蓋污水處理運行成本，但不能覆蓋污水處理運營全成本。居于此類的多為長江下游發(fā)達地區(qū)的城市，如浙江金華污水處理收費標準為0.90元/m3。(3)尚不能覆蓋污水處理運行成本，距離污水處理運營全成本覆蓋差距更大。長江中上游的城市多在此類，如九江、攀枝花和宜賓等，這些城市污水處理運行成本較高，污水處理收費標準多為0.95元/m3或0.80元/m3。

2.4 污水處理成本分擔機制設(shè)計討論

城市污水處理行業(yè)由于其公益性特征，決定了政府補貼存在的必要性。借鑒國際實踐經(jīng)驗，基于本研究的污水處理廠樣本研究結(jié)果，遵循我國城鎮(zhèn)污水處理“污染者付費”為基本原則、政府財政補貼激勵相結(jié)合的前提下，提出城鎮(zhèn)污水處理成本分擔機制的設(shè)計思路，按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本并合理盈利的原則，設(shè)計并完善污水處理收費標準。

一般情況下，水處理業(yè)務(wù)正常利潤率應(yīng)該在30%左右[11]。城鎮(zhèn)污水處理廠樣本利潤率散點圖見圖4。長江經(jīng)濟帶及其以外地區(qū)樣本利潤率在30%以上的比例分別為13%和14%，這些污水處理廠的運行成本相對較低，污水處理收費標準為0.95～1.70元/m3。對于污水處理收費可全面覆蓋污水處理運營全成本并合理盈利的污水處理廠，如分布在上海、南京等東部經(jīng)濟發(fā)達的城市，建議可維持現(xiàn)有污水處理收費標準，財政補貼短期可優(yōu)先支持重點地區(qū)集中開展污泥處置設(shè)施建設(shè)。

圖4 城鎮(zhèn)污水處理廠樣本利潤率散點圖Fig.4 Scatter diagram of profit margin of municipal sewage treatment plant samples

對于樣本利潤率在30%以下的污水處理廠，分兩種情況：(1)污水處理收費標準達到一定水平，如蘇州、唐山、青島的污水處理收費標準分別為1.35、1.50、1.25元/m3，但無法滿足污水處理收費覆蓋污水處理運營全成本并合理盈利的要求。這類污水處理廠主要分布在東部地區(qū)一些城市，建議這些地區(qū)重點推動污水處理收費標準的合理上漲。(2)污水處理收費標準仍不高，甚至未達到國家要求的0.95元/m3，如南昌、綿竹、太原分別為0.80、0.55、0.50元/m3。這類污水處理廠數(shù)量較多且主要分布在中西部地區(qū)一些城市，建議這些地區(qū)在逐步提高污水處理收費標準的同時加大財政補貼投入比例，特別是西部地區(qū)的污水處理運營全成本主要體現(xiàn)在建設(shè)成本上，污水處理廠的建設(shè)具有一定的公共服務(wù)屬性，可酌情考慮加大對西部地區(qū)的財政支持。

綜上分析，污水處理費的制定應(yīng)酌情考慮各地區(qū)實際情況和社會經(jīng)濟發(fā)展差異，推行依據(jù)單位和個人排放污水的污染程度、企業(yè)執(zhí)行的污水處理出水標準進行分質(zhì)分檔計價收費的辦法。

根據(jù)本研究污水處理廠樣本的全成本核算結(jié)果，設(shè)計出長江經(jīng)濟帶及其以外地區(qū)以污水處理運營全成本為基準的污水處理收費標準。由于隨著污水處理負荷的提高，污水處理運營全成本的增幅逐漸趨緩，考慮此變化特點，根據(jù)COD進水質(zhì)量濃度>5～100、>100～200、>200～400、>400～600、>600～1 000、>1 000 mg/L設(shè)計6個收費檔(見表3[9]1582-1583)。前5個的收費標準主要是基于成本核算結(jié)果設(shè)計，當COD大于1 000 mg/L，即超過《污水綜合排放標準》(GB 8978—1996)規(guī)定的最高限值時，建議征收懲罰性費用，懲罰標準為1 000 mg/L處理成本的3～5倍，具體收費標準可按照各地污水處理運行成本并結(jié)合當?shù)鼐用竦氖杖胨皆O(shè)定，具體見表3。

表3 污水處理收費標準設(shè)計基本框架Table 3 Framework of sewage treatment charging standard design 元/m3

3 結(jié) 論

(1) 全國、長江經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)污水處理運營全成本分別為0.80～1.52、0.85～1.98、0.86～1.55元/m3，長江經(jīng)濟帶地區(qū)污水處理運營全成本總體高于長江經(jīng)濟帶以外地區(qū)，分析其原因在于國家對長江水污染防治要求更嚴格，污水排放標準提升，污水處理工藝提標改造的成本快速增長。

(2) 長江經(jīng)濟帶及其以外地區(qū)污水處理運營全成本高于所在地污水處理收費標準的比例分別為67%和59%。多數(shù)地方污水處理收費標準只能涵蓋污水處理廠的部分運行成本，遠不足以支付城鎮(zhèn)污水處理運行成本及污泥處理處置成本，特別是長江經(jīng)濟帶的污水處理廠。

(3) 就長江經(jīng)濟帶而言，上海、南京、常州等長江下游的城市可全面覆蓋污水處理廠運營全成本；長江下游部分發(fā)達地區(qū)的城市基本覆蓋污水處理運行成本，但不能覆蓋污水處理運營全成本；九江、攀枝花和宜賓等長江中上游地區(qū)城市尚不能覆蓋污水處理運行成本。

4 建 議

(1) 發(fā)揮污水處理費價格機制的決定性作用，建議污水處理收費范圍和標準“分區(qū)施策”，考慮財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策的協(xié)同效能，建立與處理水質(zhì)、污染物削減量等服務(wù)內(nèi)容掛鉤的污水處理服務(wù)費獎懲機制。對于樣本利潤率在30%以上的污水處理廠，建議可維持現(xiàn)有污水處理收費標準，財政補貼短期可優(yōu)先支持重點地區(qū)集中開展污泥處置設(shè)施建設(shè)。對于樣本利潤率在30%以下的污水處理廠，若位于污水處理收費標準已達到一定水平的東部地區(qū)城市，建議重點推動污水處理收費標準的合理上漲；若位于污水處理收費標準仍不高的中西部地區(qū)城市，建議在逐步提高污水處理收費標準的同時加大財政補貼投入比例和稅收優(yōu)惠力度，特別是酌情考慮加大對西部地區(qū)的財政支持。

(2) 根據(jù)污水排放量、污水處理進出水標準等，逐步實施遞增式階梯污水處理收費制度，生態(tài)環(huán)境敏感脆弱和污染排放超負荷的地區(qū)先行先試。按照企業(yè)排放污水的主要污染物種類、濃度等，合理設(shè)置污染物濃度分檔和差價標準，建立與排放污染物超基準值幅度相對應(yīng)的分檔累進差別化收費機制，有條件的地區(qū)探索多種污染物差別化收費機制，降低城鎮(zhèn)污水處理廠的運營成本壓力。

(3) 完善污水處理成本監(jiān)審和信息披露制度，開展定期成本調(diào)查研究，建立健全成本評價體系，整合各職能部門成本數(shù)據(jù)，建立基礎(chǔ)信息平臺，實現(xiàn)信息共享。建立全國統(tǒng)一的污水處理成本核算系統(tǒng)，根據(jù)實際情況盡快出臺污水處理成本監(jiān)審辦法相關(guān)規(guī)定，明確污水處理成本監(jiān)審主體。