文/許陽 方澤賢(.,中國海洋大學(xué) 山東青島 66000)

內(nèi)容提要:聚焦于政策信息,結(jié)合政策周期分析政策沖突在各階段的信息機(jī)理,可以發(fā)揮大數(shù)據(jù)價(jià)值增長優(yōu)勢,化解政策沖突。在理論層面,政策信息在沖突各階段依次表現(xiàn)為信息失準(zhǔn)、信息失真、信息不對稱和非正式信息,大數(shù)據(jù)發(fā)揮信息精準(zhǔn)性、共享性、實(shí)時(shí)性和開放性功能加以彌合。在這個(gè)過程中,大數(shù)據(jù)周期和政策周期在各階段有機(jī)結(jié)合,兩個(gè)周期實(shí)現(xiàn)同構(gòu),共同減少政策內(nèi)耗,提高治理效能。在實(shí)踐層面,需要通過大數(shù)據(jù)與政策領(lǐng)域跨界融合、推動(dòng)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)集成、建立多元開放的公私評估機(jī)制和合理合法化的政策終結(jié)來化解政策沖突。

一、問題提出

公共政策是用來處理沖突的,但現(xiàn)實(shí)中自身卻充滿各種沖突[1]。廣義的公共政策沖突意指執(zhí)政黨、政府、非政府組織等多元主體為處理社會公共事務(wù)而制定的政策間存在相互矛盾、相互抵觸、相互對立的現(xiàn)象;狹義的公共政策沖突范圍僅限于各級行政機(jī)關(guān)經(jīng)由政策系統(tǒng)制定的公共政策[2]。政策沖突不僅使得價(jià)值資源無法合理分配,更阻礙國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。我國當(dāng)前正處于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期,也正是各類矛盾叢生的復(fù)雜時(shí)期,如何將政策勢能轉(zhuǎn)化為治理效能避免政策內(nèi)在沖突是當(dāng)下需要考慮的重要議題。

現(xiàn)有政策沖突研究的關(guān)注點(diǎn)主要集中在政策沖突的根源[3]、類型[4]、要素[5]和發(fā)生階段[6]等內(nèi)容。在沖突根源上,多數(shù)學(xué)者將政策沖突歸結(jié)為科層體制運(yùn)作導(dǎo)致的政府運(yùn)行碎片化特征[7]:行政機(jī)關(guān)按照縱向?qū)蛹壴O(shè)計(jì)與橫向部門劃分建立實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的網(wǎng)狀式結(jié)構(gòu),從而將一個(gè)整體性公共問題割裂成許多支離破碎的片段[8],由此造成橫向部門間政策沖突和縱向?qū)蛹夐g政策沖突?？v向?qū)用嫔?由于上下級政府之間存在信息不對稱,指導(dǎo)全局性的政策與當(dāng)?shù)卣邔?shí)際不能完全相符,政策不可避免帶有微觀層次上的不合理性[9]從而導(dǎo)致上有政策、下有對策;橫向?qū)用嫔?林立的部門受限于信息壁壘,彼此缺乏溝通交流,每個(gè)部門都試圖在各自地盤上制定自己的政策議程,并試圖以最有效的方式運(yùn)用自己的資源,達(dá)到自己設(shè)定的政策目標(biāo),結(jié)果造成部門政策間的對立與沖突[10]。在政策沖突類型上,除了央地政策沖突、地方政府政策間沖突、不同領(lǐng)域間政策沖突[11]等常見類型外,部分學(xué)者還關(guān)注到了政策供需不匹配[12]的沖突類型。政策供需不匹配既可表現(xiàn)為政策供給滯后,又可表現(xiàn)為政策供給超前,但追根溯源都在于政策制定時(shí)缺乏優(yōu)化社會利益聚合、利益表達(dá)和利益整合的信息渠道,即缺乏推動(dòng)政策供給的最強(qiáng)大動(dòng)力[13]。盡管已有研究從不同角度識別出了政策信息這一關(guān)鍵性要素,但多數(shù)研究將其置于與政策效益、政策目標(biāo)、政策工具等一般性要素同等重要的地位上加以分析,缺乏對政策信息在政策沖突中作用的進(jìn)一步考察和針對性舉措。事實(shí)上,在信息時(shí)代,大數(shù)據(jù)成為破除壁壘、整合要素和化解沖突的重要手段[14]。通過作用于政策信息,大數(shù)據(jù)將大量雜亂無章的政策信息按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理后,借助數(shù)據(jù)挖掘、開放共享、交互使用等技術(shù)手段挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值和社會屬性,從而打破部門壁壘和層級節(jié)制,推動(dòng)跨部門協(xié)同治理,最終減少政策沖突。鑒于此,本文試圖分析政策沖突產(chǎn)生的信息機(jī)理,并就大數(shù)據(jù)如何作用于政策信息進(jìn)而化解政策沖突給出思考。具體做法為:在政策沖突眾多要素上聚焦于政策信息,將其放置在一般性政策過程中考察,在論證政策信息分析政策沖突的重要性后,分析政策沖突各階段信息機(jī)理,最后引入大數(shù)據(jù)技術(shù)提出相關(guān)化解措施,推動(dòng)政策沖突解決。

二、政策信息:分析政策沖突的重要維度

政策沖突涉及多個(gè)階段,需要合適的視角將不同階段加以銜接。在現(xiàn)實(shí)中,盡管各國政治體制和決策機(jī)制各不相同,但公共政策大體都經(jīng)由一般性政策周期(政策制定→政策執(zhí)行→政策評估→政策終結(jié))產(chǎn)出,在政策周期視角下分析政策沖突能夠得出較為客觀的解釋機(jī)理,最大限度避免諸如概念范圍界定、意識形態(tài)等因素影響。

在眾多要素中,政策信息具備分析政策沖突的集中優(yōu)勢。其一,政策沖突這一抽象概念在政策信息下可以轉(zhuǎn)化為具象體現(xiàn)。按照政治系統(tǒng)模型觀點(diǎn),公共政策是從外部環(huán)境中汲取物質(zhì)、信息和能量輸入政治系統(tǒng)后向外輸出政策予以反饋的過程。從輸入政策信息開始,公共政策便在解決沖突和自我沖突中產(chǎn)生。研究者可以通過分析政策文本中有關(guān)政策的相關(guān)信息規(guī)定以及政策信息引發(fā)的一系列操作化過程呈現(xiàn)政策沖突。美國學(xué)者威廉·鄧恩提出政策分析框架用以闡明政策信息和政策周期關(guān)系:該框架由政策相關(guān)信息(政策問題、政策績效、可觀察的政策結(jié)果、預(yù)期的政策結(jié)果等)和政策分析程序構(gòu)成,各分析程序應(yīng)用相關(guān)的政策信息。動(dòng)態(tài)的分析程序使得政策信息處于不斷轉(zhuǎn)換之中,政策由此成為一個(gè)一環(huán)扣一環(huán)的過程,任一點(diǎn)上信息創(chuàng)建依賴于相關(guān)的分析程序[15],政策信息也由此成為政策沖突縮影。其二,政策信息提供觀察政策沖突的動(dòng)態(tài)參照點(diǎn)。政策沖突可能發(fā)生在政策周期任一階段,又可能隨著政策周期推進(jìn),產(chǎn)生疊加效應(yīng),造成政策沖突固化,在最后階段達(dá)到?jīng)_突極值。隨著政策周期推進(jìn),政策信息經(jīng)歷“無序信息→有機(jī)信息→政策文本→執(zhí)行方向→評估參照→終結(jié)依據(jù)”的漸進(jìn)式演變后價(jià)值實(shí)現(xiàn)增長。通過觀察政策信息變化認(rèn)識政策沖突有一定時(shí)間相關(guān)性,可以動(dòng)態(tài)把握政策沖突。最后,現(xiàn)代科技發(fā)展使得儲存、共享政策信息更為便捷,滿足單獨(dú)分析各階段信息和綜合考量全周期信息的研究需要。

三、政策因何沖突:政策沖突信息機(jī)理分析

(一)政策制定沖突:信息失準(zhǔn)致使理性缺失

作為政策周期起點(diǎn),經(jīng)由問題認(rèn)定和議程設(shè)定篩選后的政策信息在制定階段去粗存精,實(shí)現(xiàn)從無序雜亂到有機(jī)綜合轉(zhuǎn)變。除政策信息外,問題感知、目標(biāo)認(rèn)定等多元價(jià)值觀因素嵌入政策系統(tǒng)中,生成公共政策與實(shí)際場域的互動(dòng)邏輯,促成公共政策與公共價(jià)值沖突的融合與自洽[16]。

在發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定政策問題中,何種問題能被列入政府議事日程加以討論,在議程中應(yīng)當(dāng)以何種順序加以解決體現(xiàn)出政策制定信息關(guān)鍵所在,其準(zhǔn)確性和博弈進(jìn)一步影響目標(biāo)設(shè)定與政策方案規(guī)劃環(huán)節(jié);作為政策方案首要任務(wù),學(xué)者們在確定政策目標(biāo)及優(yōu)先次序上爭論不休,尤其政策目標(biāo)無可避免涉及價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與事實(shí)標(biāo)準(zhǔn),目標(biāo)制定很難完全價(jià)值中立,而精準(zhǔn)設(shè)定政策目標(biāo)卻決定了政策是否一開始就沿著正確方向和精細(xì)要求開展[17]。因此,政策制定沖突主要環(huán)節(jié)在于問題認(rèn)定與目標(biāo)設(shè)定,癥結(jié)在于制定階段信息精確性缺失,導(dǎo)致公眾真實(shí)需求和政策問題緊迫性無法傳導(dǎo)至政策議程,產(chǎn)生“第三類錯(cuò)誤”。

在私人問題演化為政策問題的過程中,參與主體越多,問題演化時(shí)間越漫長,失準(zhǔn)信息導(dǎo)致政策問題和政策目標(biāo)偏離現(xiàn)實(shí)的可能性就越大。在此基礎(chǔ)上政策問題非但沒有縮小公眾愿景期望與現(xiàn)實(shí)境況之間的差距,反而進(jìn)一步拉大兩者距離,政策問題變成假問題。此外,由于政策信息失準(zhǔn),阻塞議程信息傳遞,“公眾議程—政府議程”傳統(tǒng)模式失靈。在社會發(fā)展的不同階段,政府需要積極引導(dǎo)大眾議程符合國家治理偏好,并有效動(dòng)員社會資源形成相應(yīng)議程設(shè)置動(dòng)力和態(tài)勢[18]。在政策信息失準(zhǔn)下,政策制定者無法對議程擁擠態(tài)勢進(jìn)行有效安排,加之天然存在的有限理性加劇沖突推進(jìn)。由于無法搜集準(zhǔn)確的民眾偏好信息,政策問題次序排列與理性計(jì)算無法進(jìn)行,代表全體福利的函數(shù)無法得出,即便依據(jù)滿意原則認(rèn)定政策問題也無法保證解決方案信息有效性,外加時(shí)間和機(jī)會成本、組織機(jī)制、決策規(guī)則等因素限制,政策信息失準(zhǔn)的結(jié)果是用正確的方法解決了錯(cuò)誤問題,讓看起來并不十分緊要的問題進(jìn)入政府議程當(dāng)中,波及政策目標(biāo)和政策方案確定,最終引起政策資源極大浪費(fèi)與政策間極大沖突

(二)政策執(zhí)行沖突:信息失真引起執(zhí)行偏差

作為實(shí)踐環(huán)節(jié),政策執(zhí)行信息經(jīng)由參與主體討論并按法定程序頒布后形成政策文本,成為行動(dòng)指南。但高度分化的科層制存在條塊分割、權(quán)責(zé)不清、信息傳輸渠道漫長等固有缺陷,由此產(chǎn)生政策與科層組織間的摩擦[19],政策信息在上下級執(zhí)行機(jī)關(guān)傳輸中出現(xiàn)失真,攜帶信息噪音。失真的政策信息不僅影響政策執(zhí)行全過程,并且隨著執(zhí)行前、中、后三個(gè)階段在時(shí)間和空間推進(jìn),失真的政策信息一步步擴(kuò)大負(fù)面影響,導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重偏差,最終引發(fā)政策執(zhí)行沖突。

政策執(zhí)行前工作主要包含政策文本解讀和物質(zhì)組織準(zhǔn)備。由于政策信息失真,政策解讀起不到正面認(rèn)知作用,甚至歪曲偏離實(shí)質(zhì),成為執(zhí)行偏差產(chǎn)生土壤;在物質(zhì)準(zhǔn)備和組織人員安排上,失真的政策信息導(dǎo)致執(zhí)行主體對于機(jī)關(guān)性質(zhì)定位、執(zhí)行權(quán)限等錯(cuò)誤判斷,致使權(quán)事不對等:事大于權(quán)將阻礙執(zhí)行機(jī)關(guān)順利執(zhí)行政策,權(quán)大于事則易滋生執(zhí)行機(jī)關(guān)腐敗行為[20],無法達(dá)到人盡其才,物盡其用的最佳效果;在縱向?qū)用嫔?上級制定的政策需要落實(shí)到地方場域,經(jīng)由政策細(xì)化或再規(guī)劃后才能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[21]。但由于政策環(huán)境差異和政策信息失真,上級政策工具要求與下級政策工具運(yùn)用實(shí)際出現(xiàn)脫節(jié),政策工具缺乏環(huán)境適應(yīng)性,政策文本規(guī)定的最優(yōu)工具組合未必就是現(xiàn)實(shí)最佳形式,在執(zhí)行中下級機(jī)關(guān)還存在工具再選擇和再設(shè)定問題;在橫向?qū)用?由于缺乏政策信息溝通和總體協(xié)調(diào)思想,各執(zhí)行主體從各自應(yīng)用場景出發(fā),出現(xiàn)對同個(gè)政策問題施用不同政策工具效能相互抵消的情形。此外,在政策效益方面,政策信息失真使得兼具公共代理人和自身利益者雙重角色的執(zhí)行機(jī)關(guān)既代理上級政府指令和地方公共事務(wù),又追求自身利益[22],當(dāng)政策效益與自我利益發(fā)生沖突時(shí),缺乏激勵(lì)監(jiān)督約束容易產(chǎn)生目標(biāo)置換行為,更甚者還可能誘發(fā)共謀行為,導(dǎo)致政策選擇性執(zhí)行,掩蓋公共性,最終引發(fā)政策沖突。①由于政策執(zhí)行后產(chǎn)生的政策信息與政策評估信息有所重合,為避免重復(fù),在此不進(jìn)行詳細(xì)分析。

(三)政策評估沖突:信息不對稱導(dǎo)致評估時(shí)段方法失當(dāng)

作為決定政策命運(yùn)的關(guān)鍵,客觀公正的評估結(jié)論有賴于政策評估信息的效度和信度,完整的評估信息可以從不同層面綜合反映政策執(zhí)行成效。根據(jù)政策評估主體和時(shí)段等不同標(biāo)準(zhǔn),可將政策評估劃分為內(nèi)部評估和外部評估,事前評估、事中評估和事后評估等不同形式,不同評估類型互為補(bǔ)充,推動(dòng)政策評估結(jié)果更加真實(shí)。然而,現(xiàn)實(shí)中由于執(zhí)行機(jī)關(guān)不重視、不配合、部分信息以保密為由拒絕公開、加之政策目標(biāo)多元性和沉淀成本存在,導(dǎo)致評估主體和執(zhí)行機(jī)關(guān)間存在信息不對稱現(xiàn)象。由信息不對稱理論可知,信息上享有優(yōu)勢一方會利用已掌握信息損害信息劣勢一方利益為自己謀利,在政策評估中體現(xiàn)為評估結(jié)果扭曲,最終引發(fā)評估沖突。

政策評估階段的政策沖突體現(xiàn)在評估階段和方法選擇上。由于執(zhí)行各階段緊密組織,在時(shí)間空間上難以準(zhǔn)確區(qū)分先后次序,政策執(zhí)行成了無縫隙之網(wǎng)。處于信息劣勢的評估主體無法獲知評估切入時(shí)段,被迫著眼于政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行后端評估,無法向前追溯進(jìn)行預(yù)評估和過程評估。此時(shí)政策執(zhí)行已經(jīng)結(jié)束,執(zhí)行偏差造成的損失與負(fù)面影響唯有內(nèi)部消化,爭取下次執(zhí)行加以避免。加之有的評估本應(yīng)該使用實(shí)證方法,再使用人文主義方法,而缺乏評估信息的評估者卻直接采用定性方法;甚至直接以二手資料、三手資料取代必要的實(shí)地調(diào)查與訪談,不當(dāng)?shù)脑u估方法致使評估結(jié)論偏離實(shí)際,在政策新舊命運(yùn)抉擇上產(chǎn)生沖突,以致新舊不和,出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”或者“舊瓶裝新酒”現(xiàn)象。倘若為彌補(bǔ)信息劣勢,由執(zhí)行主體進(jìn)行自我評估,出于自利性,評估主體可能會利用內(nèi)生性信息優(yōu)勢將不利信息故意隱瞞,選擇性夸大某些有利信息價(jià)值,導(dǎo)致原本效果和效率都很理想、沒有偏離預(yù)期的政策得到否定性評估;或者造成政策資源投入浪費(fèi)、執(zhí)行效果不理想的政策卻得到肯定性評價(jià)[23]。綜上所述,在政策評估信息不對稱影響下,評估結(jié)論呈現(xiàn)碎片化、主觀化,無法為終結(jié)階段提供科學(xué)有效依據(jù),政策沖突蔓延到下一階段,累積的沖突愈演愈烈,最終在終結(jié)階段達(dá)到集聚效應(yīng)。

(四)政策終結(jié)沖突:非正式信息引起政策預(yù)期不明

作為調(diào)整的政策極端方式,政策終結(jié)涉及大量機(jī)構(gòu)、人員安置問題,是政策沖突最為集中,最為多發(fā)的階段。因此,為緩和政策終結(jié),決策者在正式終結(jié)前,會通過一定途徑釋放相關(guān)政策信息來揣度民意,即試探性信息[24],學(xué)者陳慶云將其形象比作“試探性氣球”。試探性信息在傳播過程中可能經(jīng)由非正式渠道傳播異化成非正式信息,成為不確定因素,加大終結(jié)阻力,模糊政策預(yù)期。

非正式政策信息導(dǎo)致政策終結(jié)中反對力量抗拒和中間力量觀望。反對力量害怕因政策終結(jié)失去既得權(quán)力利益,往往形成臨時(shí)反對聯(lián)盟,利用個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政策影響力,通過公眾輿論和團(tuán)體活動(dòng)向政府施壓,甚至不惜訴諸暴力。組織機(jī)構(gòu)的持久慣性也是助長反對力量重要原因,組織機(jī)構(gòu)天然具有尋求擴(kuò)張屬性,在適應(yīng)原環(huán)境基礎(chǔ)上會不斷創(chuàng)造新的目標(biāo)與功能來證明自身存在必要性,穩(wěn)定之后又會趨于保守,給反對力量提供天然庇護(hù)所。最后,中間力量觀望成為決定政策終結(jié)成功與否的X因素,一旦政策前景符合預(yù)期,中間力量選擇加入政策終結(jié)積極力量聯(lián)盟推動(dòng)政策終結(jié);一旦政策前景有悖預(yù)期收益,中間力量轉(zhuǎn)而投入反對聯(lián)盟,壯大反對勢力。事實(shí)上,決定中間聯(lián)盟和反對聯(lián)盟力量對比的關(guān)鍵就在于價(jià)值資源分配結(jié)果,但是價(jià)值資源分配給誰?如何分配?什么是好的乃至最佳的分配卻不是任意的、無的放矢的。通常決策者會把價(jià)值或資源分配、配置給與政府意見偏好一致者、最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者及普遍獲利的社會多數(shù)者。顯然,反對聯(lián)盟或者中間力量并不在政策覆蓋群體之內(nèi),在非正式信息引導(dǎo)下其政策預(yù)期變得模糊,損失更加不確定,因而產(chǎn)生終結(jié)階段的政策沖突。

(五)政策沖突信息機(jī)理

20世紀(jì)80年代以來,政策階段論受到許多批判。主要觀點(diǎn)在于階段論并非真正意義上的因果理論,不適用于證實(shí)與改善,整個(gè)理論類似線性時(shí)間流水賬,忽略大量互動(dòng)關(guān)系。從系統(tǒng)論看,公共政策整體優(yōu)化狀態(tài)取決各構(gòu)成要素及相互關(guān)系,分析政策沖突除分析各階段信息機(jī)理外,還需以政策周期視角將各階段機(jī)理聯(lián)系起來,形成有機(jī)關(guān)聯(lián)整體。每一階段的政策沖突即可能來自前一個(gè)階段,又有可能來自整個(gè)政策過程,各個(gè)階段既可能是政策沖突的起點(diǎn)又可能是政策沖突的擴(kuò)散點(diǎn),彼此相互影響,貫穿始終,隨著政策信息漸進(jìn)變化呈現(xiàn)出不同形式。政策沖突既有可能在某個(gè)階段結(jié)束,又有可能積累各個(gè)階段的沖突最終在終結(jié)階段取得最大值。結(jié)合上述分析,對政策沖突的信息機(jī)理描繪如下:

圖1 政策沖突信息機(jī)理圖解

四、大數(shù)據(jù)化解政策沖突何以可能?

一般而言,大數(shù)據(jù)指具備大量、復(fù)雜、多元和多變的數(shù)據(jù),需要使用者運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算方法和技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息采集、存儲、分析和應(yīng)用,人們形象將大數(shù)刻畫為多個(gè)V[Volume(容量)、Variety(種類)、Velocity(速度)和Value(價(jià)值)等][25]。作為一種數(shù)據(jù)集,大數(shù)據(jù)最大特點(diǎn)在“大”字。隨著科技發(fā)展,當(dāng)前人類已經(jīng)具備從海量數(shù)據(jù)中挖掘新知識、創(chuàng)造新價(jià)值的能力,從而為社會帶來“大知識”、“大科技”和“大利潤”等發(fā)展機(jī)遇[26]。大數(shù)據(jù)價(jià)值之“大”并不在自身體量龐大,而在于挖掘蘊(yùn)藏在大數(shù)據(jù)背后潛在知識和機(jī)遇給人類社會帶來的好處之大。

就大數(shù)據(jù)與公共政策關(guān)系而言,大數(shù)據(jù)推動(dòng)數(shù)據(jù)化與智能化決策興起,助推公共政策轉(zhuǎn)型與重構(gòu)[27]。在政策科學(xué)經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)決策趨向科學(xué)決策的光譜上,從早期經(jīng)驗(yàn)決策、完全理性決策、再到有限理性和漸進(jìn)決策,未來大數(shù)據(jù)將進(jìn)一步開創(chuàng)“大數(shù)據(jù)決策”新思維。傳統(tǒng)政策模式依靠既有理論模型或者分析框架識別因果關(guān)系進(jìn)行決策,而大數(shù)據(jù)則將“因果關(guān)系”轉(zhuǎn)化為“相關(guān)關(guān)系”,在思想觀念轉(zhuǎn)變和技術(shù)變革上深刻影響公共政策。這種“相關(guān)性不蘊(yùn)含因果性”[28]邏輯避免政策制定者過分受限民主與價(jià)值張力,代之以數(shù)據(jù)趨勢了解當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的問題。通過將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成相關(guān)政策信息,運(yùn)用一系列認(rèn)知技術(shù)和數(shù)據(jù)處理方法(如搭建數(shù)據(jù)平臺等)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧R,最終達(dá)到政策科學(xué)化連續(xù)過程。用金登的“多源流”理論來闡釋,即當(dāng)社會痛點(diǎn)之“問題流”、公眾建議之“政策流”與官僚注意力之“政治流”以數(shù)據(jù)形式交匯數(shù)據(jù)平臺,且政策信息都匹配時(shí)“政策之窗”隨之開啟[29]。陳一帆、胡象明等綜述國內(nèi)外現(xiàn)有大數(shù)據(jù)嵌入政策過程研究發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)通過議程設(shè)置信息化、備選方案討論全民化、決策執(zhí)行自動(dòng)化、決策評估實(shí)時(shí)化及全過程跨領(lǐng)域綜合集成五個(gè)方面驅(qū)動(dòng)公共政策一般過程[30]。具體到政策沖突領(lǐng)域,政策信息貫穿政策沖突全程為大數(shù)據(jù)處理政策信息從而化解政策沖突提供了可能。

政策沖突形成周期性復(fù)雜機(jī)制,需要用周期性數(shù)據(jù)思維加以化解。在上世紀(jì)80年代經(jīng)由生物學(xué)領(lǐng)域進(jìn)入數(shù)據(jù)領(lǐng)域后,數(shù)據(jù)生命周期理論在數(shù)據(jù)收集、處理、轉(zhuǎn)換和應(yīng)用等方面產(chǎn)生深刻理論指導(dǎo)[31]。本文試圖構(gòu)建大數(shù)據(jù)周期,即在原數(shù)據(jù)生命周期基礎(chǔ)上,從大數(shù)據(jù)原始采集存儲,加工應(yīng)用,再到交換刪除的一般過程中提煉個(gè)別關(guān)鍵環(huán)節(jié),用以表示數(shù)據(jù)從產(chǎn)生、利用再到老化消亡的動(dòng)態(tài)循環(huán)運(yùn)動(dòng)過程。通過系統(tǒng)觀點(diǎn)有機(jī)組合,大數(shù)據(jù)周期旨在推動(dòng)原數(shù)據(jù)漸進(jìn)增值與整體優(yōu)化,達(dá)到“對數(shù)據(jù)進(jìn)行治理,用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”和經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變的目的。結(jié)合上文政策沖突機(jī)制分析,就大數(shù)據(jù)化解政策沖突過程描繪如下:

圖2 大數(shù)據(jù)化解政策沖突圖解

(一)大數(shù)據(jù)收集:以精確性克服信息失準(zhǔn)

作為大數(shù)據(jù)周期起點(diǎn),數(shù)據(jù)收集階段匯總了各種屬性的信息,為進(jìn)一步獲得數(shù)據(jù)洞察力打下基礎(chǔ),其關(guān)鍵在于挖掘元數(shù)據(jù)間隱藏價(jià)值,為接續(xù)階段提供良好的數(shù)據(jù)交換。在這一環(huán)節(jié)中,什么樣的數(shù)據(jù)是我們所需要的?如何收集到這些關(guān)鍵數(shù)據(jù)是最為重要的問題。對于政策制定階段的信息失準(zhǔn)問題,數(shù)據(jù)收集階段可以發(fā)揮數(shù)據(jù)精準(zhǔn)功能加以克服,具體表現(xiàn)在精準(zhǔn)識別問題與增設(shè)前置議程上。

在問題識別上,大數(shù)據(jù)以其規(guī)律趨勢呈現(xiàn)問題需求?！叭珮颖痉治觥焙汀跋嚓P(guān)性分析”等優(yōu)點(diǎn)擺脫傳統(tǒng)“隨機(jī)抽樣調(diào)查”和“因果邏輯關(guān)系”[32]對公眾問題訴求不敏感,回應(yīng)遲滯,特別是對多元異質(zhì)化的社會需求缺少辨別力造成的理性缺失。來自多元領(lǐng)域和主體的數(shù)據(jù)雖然標(biāo)準(zhǔn)各異,但通過技術(shù)轉(zhuǎn)化、求相關(guān)處理和趨勢統(tǒng)計(jì)等呈現(xiàn)問題認(rèn)知;另一方面,大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的議程有別于公眾議程、政府議程等傳統(tǒng)形式,公眾通過集體的力量將議程設(shè)置點(diǎn)進(jìn)一步前置,設(shè)置“自我議程”[33]。網(wǎng)民將個(gè)人境況遭遇等私人問題發(fā)布在微博、微信朋友圈、BBS等社交網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行傳播,由于即時(shí)通訊及網(wǎng)絡(luò)基建普及,發(fā)布的數(shù)據(jù)信息一旦觸碰到多數(shù)問題受眾“痛點(diǎn)”,便可跨地區(qū)、跨文化呈指數(shù)型傳播引發(fā)媒體議程關(guān)注,推動(dòng)政府更加關(guān)注決策現(xiàn)實(shí)訴求,實(shí)現(xiàn)公眾議程向政府議程過渡。因此,在大數(shù)據(jù)收集階段,精準(zhǔn)識別和議程前置功能彌補(bǔ)政策制定階段信息失準(zhǔn)和有限理性的不足。通過海量數(shù)據(jù)收集、類別歸納統(tǒng)計(jì),及時(shí)發(fā)現(xiàn)私人問題演變?yōu)樯鐣栴}的趨勢,精準(zhǔn)識別目標(biāo)群體個(gè)人期望與社會景況之間的差距,根據(jù)議程導(dǎo)向進(jìn)行前溯與深挖,由相關(guān)關(guān)系揭示問題趨勢,實(shí)現(xiàn)“用數(shù)據(jù)決策”。

(二)大數(shù)據(jù)交換:以共享性克服信息失真

數(shù)據(jù)交換在大數(shù)據(jù)周期承上啟下,經(jīng)過精準(zhǔn)識別及議程前置篩選后的數(shù)據(jù)在該階段正式進(jìn)入儲存與使用環(huán)節(jié)。相應(yīng)地,此時(shí)錨定政策問題的議程已然確立,政策問題解決方案也已出臺,正式進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)。為解決信息失真引發(fā)執(zhí)行沖突問題,大數(shù)據(jù)可以發(fā)揮信息共享功能,打破部門壁壘和信息碎片化,推動(dòng)跨部門整體化合作,形成去中心和扁平化組織結(jié)構(gòu),解決傳統(tǒng)科層制的執(zhí)行沖突問題。

正如陳國權(quán)等學(xué)者所言:“脫離數(shù)據(jù)流通共享的政務(wù)協(xié)作只是一種機(jī)械式的合作”[34]。數(shù)據(jù)交換共享帶來全新政府治理理念,它并非強(qiáng)調(diào)用先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)去適應(yīng)傳統(tǒng)科層模式,而是倒逼傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)在重組中克服執(zhí)行沖突。具體而言,通過政務(wù)流程聯(lián)系,各級政府組建數(shù)據(jù)系統(tǒng)性連接平臺,并以此為依托,結(jié)合區(qū)塊鏈、5G等技術(shù)提高數(shù)據(jù)附加值,避免單獨(dú)建設(shè)信息數(shù)據(jù)中心造成數(shù)據(jù)流失,運(yùn)用整體性治理思想解決部門林立、碎片化現(xiàn)象,從而減少信息失真。在一體化平臺下,政策執(zhí)行前的準(zhǔn)備工作在于建設(shè)一體化平臺和上傳政務(wù)共享必要的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù);執(zhí)行中則體現(xiàn)在平臺維護(hù)和業(yè)務(wù)流程處理。執(zhí)行過程依托數(shù)據(jù)平臺減少非理性因素干擾:平臺數(shù)據(jù)建設(shè)和運(yùn)營技術(shù)壁壘框定政策執(zhí)行者及政策工具,執(zhí)行準(zhǔn)備階段的人才物不相匹配現(xiàn)象和執(zhí)行中政策工具的再選擇問題變成既定的平臺規(guī)范,政策效益分散在各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)部門,技術(shù)理性規(guī)避政策執(zhí)行中的利益差別選擇。在交互數(shù)據(jù)和平臺支撐下,各類治理主體借由數(shù)據(jù)發(fā)生多向連接,呈現(xiàn)出“人人互聯(lián),物物互聯(lián)”特征[35]。政策執(zhí)行過程變得更加緊密,政策利益和政策工具再選擇難度進(jìn)一步加大,規(guī)避執(zhí)行走樣行為。

(三)大數(shù)據(jù)傳輸:以實(shí)時(shí)性克服信息不對稱

針對評估階段由于信息不對稱引發(fā)的評估階段錯(cuò)配和評估方法選用不當(dāng)問題,大數(shù)據(jù)可以發(fā)揮實(shí)時(shí)功能推動(dòng)評估階段交互和評估方法創(chuàng)新加以克服。大數(shù)據(jù)與普通的靜態(tài)資源相比,具有嚴(yán)格的時(shí)間限制和流動(dòng)性要求。如果使用者不能及時(shí)處理新數(shù)據(jù)并在信息系統(tǒng)中傳輸,一旦超出有效使用時(shí)間,數(shù)據(jù)價(jià)值將大打折扣;隨著時(shí)間推移,數(shù)據(jù)失去時(shí)效性后會變成歷史數(shù)據(jù)存儲下來,使用價(jià)值相對削弱。因此,在評估階段,為保證評估結(jié)論客觀完整,政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)即時(shí)上傳相關(guān)量化的成本收益數(shù)據(jù)并為多元評估主體獲取,在執(zhí)行全程運(yùn)用實(shí)時(shí)監(jiān)測。

事實(shí)上,數(shù)據(jù)傳輸體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)周期各個(gè)階段,但在政策評估階段作用更為明顯。所謂實(shí)時(shí)監(jiān)測,即政策執(zhí)行過程中,相關(guān)政策信息即時(shí)生成并為不同評估主體所獲取。運(yùn)用信息技術(shù)算法能夠?qū)崟r(shí)處理海量數(shù)據(jù),在短時(shí)內(nèi)為政策制定者提供數(shù)據(jù)結(jié)果,不需要像電子計(jì)算器剛問世時(shí)那樣,決策者要花費(fèi)大量時(shí)間等待數(shù)據(jù)加載[36]。通過即時(shí)發(fā)布數(shù)據(jù),實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測,大數(shù)據(jù)縮小評估主客體間信息時(shí)差和數(shù)字鴻溝差距,為政策評估提供全時(shí)段的評估信息。依靠大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測功能,政策評估從最初行動(dòng)到最終結(jié)果的反饋回路大大縮短,形成評估閉環(huán)。伴隨著執(zhí)行過程推進(jìn),政策評估者不用和傳統(tǒng)評估模式一樣,必須等到所有環(huán)節(jié)結(jié)束之后才得知政策執(zhí)行結(jié)果的好壞以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否,整個(gè)政策評估過程沒有嚴(yán)格的時(shí)間空間順序,政策評估成了無縫隙介入活動(dòng)。評估方法上,目前大數(shù)據(jù)已經(jīng)發(fā)展出多種處理技術(shù)(機(jī)器學(xué)習(xí)、聚類技術(shù)、文本挖掘等),將其引入政策科學(xué)領(lǐng)域,有利于推動(dòng)評估結(jié)論更加科學(xué)客觀。

(四)大數(shù)據(jù)應(yīng)用:以開放性確保信息正式性

在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段,為保證數(shù)據(jù)價(jià)值,政府需要開放一定數(shù)據(jù)來確保政策終結(jié)順利進(jìn)行。而在政策終結(jié)階段,試探性的政策信息可能經(jīng)由非正式途徑蛻變?yōu)榉钦叫畔亩哟蠼K結(jié)阻力,應(yīng)用階段需要極力保證政策信息的正式程度。

盡管政策終結(jié)極力在新舊政策間起承轉(zhuǎn)合,但作為最后一環(huán),政策沖突無可避免累積各階段遺留的沖突,需要用一種系統(tǒng)全面的方法來化解。根據(jù)夏義堃等人的研究,開放的政府?dāng)?shù)據(jù)具有高固定成本的特點(diǎn),需要在前期數(shù)據(jù)收集、加工、存儲與傳播等環(huán)節(jié)投入大量的人力、物力和財(cái)力[37]。數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié)憑借之前各環(huán)節(jié)累積的價(jià)值,在政策終結(jié)階段能以“累積的價(jià)值”應(yīng)對“累積的沖突”,從而更好化解政策沖突。要發(fā)揮數(shù)據(jù)開放功能,需要建立政府間以及政府與社會組織、公民為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)開放機(jī)制,為政策命運(yùn)抉擇提供信息基礎(chǔ),逐步減少終結(jié)阻力。對于政策終結(jié)中的積極力量,大數(shù)據(jù)開放焦點(diǎn)在于提供舊政策效益小于政策成本的相關(guān)信息來提高終結(jié)論證的說服力與自身主張可信度。同時(shí)通過匯總政策數(shù)據(jù)、開放監(jiān)督等方式擴(kuò)大支持者范圍,降低利益受損者心理負(fù)擔(dān),營造政策終結(jié)有利氛圍;對于政策終結(jié)反對聯(lián)盟,要著眼于分析舊政策廢止對其部分既得利益造成的損失,數(shù)據(jù)開放一方面要公開利益補(bǔ)償相關(guān)信息,引入第三方機(jī)制過渡;另一方面要開放數(shù)據(jù)趨勢以揭示新政策出臺必要性,降低新政策反對幾率,使政策利益受損者在喪失舊政策希望的同時(shí)收獲新政策預(yù)期,廢舊立新并舉弱化反方聯(lián)盟;最后,通過數(shù)據(jù)開放,舊政策危害及新政策潛在效益逐漸清晰,對政策終結(jié)持中立態(tài)度的“旁觀者”被吸納進(jìn)積極力量中,從而在多重路徑下化解政策沖突。

作為政策周期和大數(shù)據(jù)周期橋梁,政策信息在使用過程中逐漸增值,這一增值過程不僅體現(xiàn)在階段對應(yīng)上,還體現(xiàn)在周期同構(gòu)上。在政策周期中,政策信息經(jīng)由“無序信息→有機(jī)信息→政策文本→執(zhí)行方向→評估參照→終結(jié)依據(jù)”過程實(shí)現(xiàn)增值;而在大數(shù)據(jù)周期中,政策信息則經(jīng)由“元數(shù)據(jù)→有機(jī)數(shù)據(jù)→數(shù)據(jù)收集→數(shù)據(jù)交換→數(shù)據(jù)傳輸→數(shù)據(jù)應(yīng)用”等過程實(shí)現(xiàn)增值。通過在政策周期和大數(shù)據(jù)周期對應(yīng)發(fā)揮不同功能化解不同階段沖突,大數(shù)據(jù)提高了政策效能。但正如政策沖突并非絕對出現(xiàn)在某個(gè)階段,政策沖突既有可能是各階段線性積累的結(jié)果也有可能是非線性斷裂形成,大數(shù)據(jù)某些功能如數(shù)據(jù)傳輸?shù)蓉灤┐髷?shù)據(jù)周期和政策周期全程,只是在個(gè)別階段重要性凸顯。在運(yùn)用大數(shù)據(jù)化解政策沖突時(shí),要注重在政策沖突不同階段,根據(jù)不同沖突類型,通過相應(yīng)數(shù)據(jù)管理活動(dòng),將政策沖突控制在合理的限度范圍內(nèi)。在此過程中,兩個(gè)周期相互聯(lián)系,相互作用,共同減少政策內(nèi)耗。

五、大數(shù)據(jù)化解政策沖突何以可為?

由于大數(shù)據(jù)價(jià)值增長具有顯著的工具理性特征,考慮到數(shù)據(jù)資源應(yīng)用場景和使用目的,政府等多元主體在利用大數(shù)據(jù)化解政策沖突時(shí)不能只考慮“能不能”的問題,還要考慮“好不好”和“可不可以”的價(jià)值取向問題,既善于用數(shù)據(jù),更要用數(shù)據(jù)為善[38]。本文對于政策沖突化解具有以下啟示:

關(guān)注大數(shù)據(jù)與政策領(lǐng)域跨界融合機(jī)會。與其他戰(zhàn)略性資源不同,大數(shù)據(jù)價(jià)值可重復(fù)挖掘,尤其不同領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)重組后有助于激發(fā)創(chuàng)新,提供更為豐富的價(jià)值挖掘途徑。為此,在政策制定階段運(yùn)用大數(shù)據(jù)化解政策沖突時(shí),要有意識將問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的相關(guān)政策信息、政務(wù)數(shù)據(jù)與組織自身的知識結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來,構(gòu)建“數(shù)據(jù)—信息—知識”融合機(jī)制[39],主動(dòng)創(chuàng)造數(shù)據(jù)融合機(jī)會,通過建立“巡視性關(guān)注”[40]和“常規(guī)化交流”機(jī)制創(chuàng)新問題認(rèn)定方式。在巡視性關(guān)注上,注重產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合,及時(shí)跟蹤不同行業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)布和應(yīng)用經(jīng)驗(yàn),通過網(wǎng)絡(luò)問政、政務(wù)融媒等定期收集民意,推進(jìn)政務(wù)公開,加強(qiáng)政民互動(dòng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共問題。而在常規(guī)化交流上注重挖掘智庫理性,將智庫與數(shù)據(jù)技術(shù)相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)用數(shù)據(jù)決策和用智庫決策相統(tǒng)一。對于政策涉及多個(gè)地區(qū)多個(gè)部門的情況,除上述要求外,還要注重政策間溝通網(wǎng)絡(luò)建設(shè),以減少政策不兼容不配套情況。

推動(dòng)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)集成?？朔咝畔?zhí)行中傳遞失真,關(guān)鍵在于整合協(xié)調(diào)各部門數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,提高數(shù)據(jù)異構(gòu)互操作化能力。一是不同執(zhí)行機(jī)關(guān)各自選拔專門統(tǒng)籌本部門數(shù)據(jù)的聯(lián)絡(luò)員,負(fù)責(zé)與中央和不同行政機(jī)關(guān)對接政務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)。各級聯(lián)絡(luò)員在政務(wù)數(shù)據(jù)來源、統(tǒng)計(jì)口徑、監(jiān)管考核、歸集策略、技術(shù)轉(zhuǎn)換等方面建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并推廣使用。二是發(fā)揮省級大數(shù)據(jù)局技術(shù)和資金優(yōu)勢,統(tǒng)籌布局大數(shù)據(jù)傳感器、移動(dòng)設(shè)備、定位系統(tǒng)等必要的政務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施,大力開發(fā)自然語言處理、數(shù)據(jù)仿真分析、海量技術(shù)處理等技術(shù)工具及分析方法,拓寬技術(shù)轉(zhuǎn)化、可視化應(yīng)用的政務(wù)場域,彌補(bǔ)技術(shù)缺陷[41],協(xié)同聯(lián)動(dòng)省市縣三級助推政務(wù)數(shù)據(jù)集成。最后加強(qiáng)全體政策執(zhí)行人員政策認(rèn)知,厚植政策執(zhí)行部門基礎(chǔ),落實(shí)責(zé)任機(jī)制,確保有權(quán)必有責(zé),權(quán)責(zé)必相等的執(zhí)行約束。

建立多元開放的公私評估機(jī)制。在數(shù)據(jù)時(shí)代,一方面,政府與公民產(chǎn)生大量數(shù)據(jù),奠定了大數(shù)據(jù)質(zhì)變的基礎(chǔ);另一方面,比起政府和掌握大量數(shù)據(jù)及應(yīng)用技術(shù)的企業(yè),公民在數(shù)據(jù)使用上卻處于劣勢地位。為此,政府應(yīng)努力克服數(shù)據(jù)使用權(quán)的不對等性,在政策評估中秉持開放共享態(tài)度,吸納公眾參與,減少政策沖突。在技術(shù)層面上,對于政務(wù)數(shù)據(jù)收集主體、使用權(quán)限、收集范圍等進(jìn)行規(guī)定,防止過度收集相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)而侵害個(gè)人隱私。在存儲、集成、分析和公開過程注重匿名化處理,確保政務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性和安全性后主動(dòng)打開數(shù)據(jù)“黑盒子”(特殊領(lǐng)域除外)。在非技術(shù)層面則是要求執(zhí)行人員及時(shí)上傳政策產(chǎn)出和政策結(jié)果的相關(guān)信息,并以公開的方式為不同評估主體獲取。通過在技術(shù)層面和非技術(shù)層面發(fā)力推動(dòng)共享,化解政策評估階段的政策沖突。

合理合法終結(jié)政策。政策終結(jié)暗含錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突,合理合法的政策終結(jié)強(qiáng)調(diào)以理為主,以法為輔,巧妙化解利益沖突。在情理方面,政策終結(jié)注重因勢利導(dǎo),綜合運(yùn)用組織力、動(dòng)員力、感召力等領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)降低阻力。在政策經(jīng)評估確定終結(jié)之前,領(lǐng)導(dǎo)者要開放各種信息渠道傾聽來自不同政策利益者、專家學(xué)者等多元主體呼聲,充分利用媒體、政府官網(wǎng)等政策信息推送方式把握公眾思想觀念變化。一旦合適時(shí)機(jī)出現(xiàn),立即推出新政策和廢除舊政策,適時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償,從情理上給予利益受損者新的政策預(yù)期。在運(yùn)用法律方面,美國學(xué)者羅伯特·貝恩認(rèn)為盡可能避免立法表決,因?yàn)榱⒎ㄕ吒尤菀淄讌f(xié),不愿樹敵太多致使不愿做出政策終結(jié)決定。因而法律作用體現(xiàn)裁決中以剛性的方式確保政策終結(jié)順利進(jìn)行而不是作為政策終結(jié)擱置的措施。

六、結(jié)語與展望

作為政府治理重要手段,公共政策在解決沖突爭議的同時(shí)內(nèi)部也產(chǎn)生了沖突,由此帶來的危害甚至超過沖突本身。本文分析了政策沖突產(chǎn)生的信息機(jī)理及大數(shù)據(jù)相關(guān)化解措施,在理論層面揭示了借由政策信息聯(lián)通政策周期與大數(shù)據(jù)周期化解政策沖突的過程,但囿于政策沖突的隱蔽性和案例收集的困難性,今后還應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)行檢驗(yàn)。此外,政策沖突除政策信息之外還有許多誘發(fā)性因素,僅憑大數(shù)據(jù)無法得以根除,要破除數(shù)據(jù)全能和數(shù)據(jù)至上的觀點(diǎn)。未來,有關(guān)大數(shù)據(jù)與政策沖突的研究還應(yīng)著眼于于以下幾方面:

(一)警惕大數(shù)據(jù)利維坦現(xiàn)象

在信息時(shí)代,擁有數(shù)據(jù)一方某種程度上就擁有數(shù)據(jù)使用主動(dòng)性,但目前我國對于大數(shù)據(jù)規(guī)范使用的相關(guān)配套制度和法律尚未健全,如何保證個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私安全并且確保個(gè)人數(shù)據(jù)得以合法使用仍是亟待解決的問題。尤其在政策沖突化解中將收集大量公民個(gè)體化、異質(zhì)化數(shù)據(jù),如何做好數(shù)據(jù)收集與加密儲存,這將是發(fā)揮大數(shù)據(jù)化解政策沖突效能的一大關(guān)鍵所在。

(二)把握好大數(shù)據(jù)數(shù)量與質(zhì)量的界限

誠然,海量數(shù)據(jù)構(gòu)成了大數(shù)據(jù)基本特征,但如何提煉出背后信息涵義才是大數(shù)據(jù)價(jià)值所在。當(dāng)前,政策信息相當(dāng)一部分仍呈現(xiàn)模糊狀態(tài),構(gòu)成政策沖突化解的主要障礙,這主要體現(xiàn)在獲取高質(zhì)量數(shù)據(jù)的時(shí)間成本和技術(shù)成本過大的問題上。數(shù)據(jù)運(yùn)用的技術(shù)障礙極大制約著國家現(xiàn)代化治理的能力,如何把握好大數(shù)據(jù)數(shù)量與質(zhì)量的界限,從而將數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)為質(zhì)量優(yōu)勢這應(yīng)當(dāng)是未來研究的一大重要方向。

(三)把握好大數(shù)據(jù)嵌入邊界

大數(shù)據(jù)無處不在是否意味著大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入政策過程可以無孔不入?政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在這當(dāng)中除了數(shù)據(jù)支撐外,執(zhí)行人員面對復(fù)雜執(zhí)行情境采取的自由裁量權(quán)藝術(shù)仍舊無法被取代,一昧強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)的工具理性容易忽略人的主體性。今后大數(shù)據(jù)扮演的工具角色仍要和傳統(tǒng)治理方式相互調(diào)適,合理把握大數(shù)據(jù)嵌入的程度與邊界是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)善治的重要途徑。