張 敏,呂艷荷，劉 磊

(1.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035; 2.山東省東營市生態(tài)環(huán)境局廣饒生態(tài)環(huán)境 監(jiān)控中心，山東 東營 257300；3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

前 言

黃河是中華民族的母親河。2019年9月，習近平主席在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，要求著力加強生態(tài)保護治理、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河。正確認識黃河流域當前面臨的突出問題和主要挑戰(zhàn)是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，而高質(zhì)量發(fā)展對于促進黃河經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、維護黃河長治久安、改善人民生活具有重要意義。

1 流域基本情況

1.1 自然資源概況

黃河發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山北麓海拔4 500m的約古宗列盆地，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東等9省(區(qū))，在山東省墾利縣注入渤海。干流河道全長5 464km，流域面積79.5萬km2，是我國僅次于長江的第二大河。黃河流域總土地面積11.9億畝，占全國國土面積的8.3%。流域內(nèi)共有耕地2.44億畝，農(nóng)村人均耕地3.5畝，約為全國農(nóng)村人均耕地的1.4倍。流域內(nèi)大部分地區(qū)光熱資源充足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力大，黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)是我國的糧食主產(chǎn)區(qū)。黃河流域的水能、煤炭、石油、天然氣、礦產(chǎn)資源都十分豐富，其中，原煤產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的一半以上，石油產(chǎn)量約占全國的1/4[1]。上游地區(qū)的水能資源、中游地區(qū)的煤炭資源、下游地區(qū)的石油和天然氣資源，在全國占有極其重要的地位，被譽為我國的“能源流域”[2]。

1.2 人口、經(jīng)濟社會發(fā)展概況

黃河流域涉及9省(區(qū)),66個地(市、州、盟)和340個縣(市、旗)。2018年底，流域省份總?cè)丝诩s4.2億人，占全國總?cè)丝诘?0.1%，其中城鎮(zhèn)人口2.3億人，城鎮(zhèn)化率為55.8%，比全國平均值59.6%略低。由于流域大部分地處我國中西部地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，2018年流域國內(nèi)生產(chǎn)總值約23萬億元，僅占全國的25.1%，人均GDP約為5.47萬元，約占全國人均GDP的83.5%[3]。

2 主要問題和挑戰(zhàn)

2.1 水少、沙多，水沙關系不協(xié)調(diào)

習總書記特別強調(diào)黃河水少沙多、水沙關系不協(xié)調(diào)是治黃的癥結(jié)所在。由于自然原因，黃河流域水資源先天不足，2012～2019年，黃河流域平均水資源量為697.15億m3[4]，約占全國水資源總量的2%，卻承擔著占全國12%的人口、13%的糧食產(chǎn)量、27%的GDP及50多座大中城市、420個縣(旗)城鎮(zhèn)的供水任務，同時還要向流域外部分地區(qū)遠距離供水。2019年，黃河流域水資源總量為797.5億m3，總耗水量400.2億m3[5]，各地區(qū)水資源開發(fā)利用率不均衡，2019年，耗水量最多的省份是山東省，其次為內(nèi)蒙古，耗水量最少的省份是四川省(見圖1)。水資源開發(fā)利用率為50%，2012～2019年，黃河流域平均水資源開發(fā)利用率約為57%(見圖2)，超過國際公認的水資源利用40%的警示線。黃河是世界上輸沙量最大、含沙量最高的河流，黃河90%的泥沙來自中游河口鎮(zhèn)至三門峽區(qū)間。由于水沙動態(tài)變化、河道邊界約束條件動態(tài)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求動態(tài)增長，實現(xiàn)水沙調(diào)控、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護等多重目標，已成為治黃實踐的重大技術(shù)難題[6]。

圖1 2019年沿黃各省(區(qū))取水量和耗水量對比Fig.1 Water intake and consumption among provinces or regions along the Yellow River

圖2 2012～2019年黃河流域水資源總量和總耗水量變化情況Fig.2 Changes in the total amount of water resources and water consumption of Yellow River Basin from 2012～2019

2.2 水資源供需矛盾十分尖銳, 生產(chǎn)生活用水嚴重擠占生態(tài)用水

黃河流域是中國水資源最為緊缺、供需矛盾最為突出的地區(qū)。2019年，黃河流域水資源量797.5億m3，比上年減少8%，流域用水總量400.2億m3，其中生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水分別為52.2、55.7、267.4、24.9億m3[4]，分別占流域用水總量的13%、14%、67%、6%，2012～2019年生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水占比情況見圖3，這表明產(chǎn)業(yè)用水結(jié)構(gòu)存在不平衡、不協(xié)調(diào)問題，農(nóng)業(yè)已成為超級用水大戶，其水資源消耗量超過工業(yè)、生活和生態(tài)用水的總和，生態(tài)用水占比極低，已被生產(chǎn)生活用水嚴重擠占。隨著氣候變化和人類活動影響加劇，黃河徑流量呈顯著下降趨勢，特別是進入21世紀以來，人類活動對河川徑流的影響量占黃河干支流徑流總減少量的70%以上，是徑流減少的主要原因[7]。徑流減少進一步引發(fā)黃河河口三角洲萎縮、濕地退化等生態(tài)環(huán)境問題。缺水已成為黃河面臨的最大挑戰(zhàn)，水資源保障形勢十分嚴峻。

圖3 2012～2019年黃河流域生活、 工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水變化情況Fig.3 Changes in water use for households, industries, agriculture and eco-environment from 2012～2019

2.3 水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱且修復難度極大

黃河的巨量泥沙主要來源于黃土高原地區(qū)，這一地區(qū)是我國水土流失最嚴重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)之一。黃土高原總面積64萬km2，水土流失面積43.4萬km2，占比高達67.8%。該區(qū)2/3地面覆蓋黃土，植被稀少、氣候干旱，年降雨量少而蒸發(fā)量大，暴雨集中。不利的自然條件加上不合理的土地利用方式，造成嚴重的水土流失和生態(tài)破壞。黃河源區(qū)的高寒生態(tài)系統(tǒng)尤其脆弱，穩(wěn)定性差且自我修復能力弱[8]，一旦遭到破壞，修復難度極大，有的甚至造成不可逆的生態(tài)破壞。

2.4 水污染防治任務艱巨

黃河以其占全國2%的水資源，承納了全國約6%的廢污水和7%的COD排放量，干流及主要支流的水質(zhì)達標率僅為48.6%。黃河中上游分布有多個重要能源、重化工基地，煤炭采選、有色金屬冶煉及壓延加工、化學品制造、煉焦、氮肥制造等工業(yè)企業(yè)沿河集中分布，廢水排放量逐年增大，而污染治理相對滯后，部分企業(yè)存在非法排污、超標排污現(xiàn)象。隨著流域城鎮(zhèn)化步伐加快、西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾將進一步突出，流域水污染防治和風險防范任務十分艱巨。

2.5 生物多樣性受到嚴重威脅

黃河上游及主要支流水電梯級開發(fā)、水資源過度利用、采砂及岸線不合理利用等，對水生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重影響，流域濕地面積萎縮，功能下降，生物多樣性喪失嚴重。與上世紀八十年代相比，黃河流域湖泊和沼澤濕地均減少20%以上，受威脅魚類占魚類總數(shù)的14.7%，北方銅魚、黃河雅羅魚等常見經(jīng)濟魚類分布范圍縮小，甚至成為瀕危物種[9]。

3 對策建議

3.1 加強頂層設計,建立流域法律體系和規(guī)劃

加強生態(tài)保護是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求,針對目前黃河流域缺乏生態(tài)保護規(guī)劃等頂層設計問題，建議加快出臺《黃河保護法》和黃河生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，制定配套的法律法規(guī)和標準體系，形成完善的頂層制度設計。制定黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃為統(tǒng)領，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護、基礎設施建設，構(gòu)建水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災害為一體的流域綜合管理體系。把黃河流域生態(tài)環(huán)境保護納入國家“十四五”等戰(zhàn)略規(guī)劃，加大與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的互動交流，促進城市之間產(chǎn)業(yè)對接與合作。加強與東亞、東北亞區(qū)域經(jīng)濟體、歐亞經(jīng)濟體、各類自貿(mào)區(qū)的合作，建立更加開放的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展“經(jīng)濟帶”，最大程度優(yōu)化人流、物流、信息流，促進黃河流域成為“一帶一路”統(tǒng)籌“帶”與“路”的大通道。

3.2 開展水沙調(diào)控、水土流失、生態(tài)保護修復綜合治理

應堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，實施山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。緊緊抓住水沙調(diào)控的“牛鼻子”，研究水沙調(diào)控與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)保的內(nèi)在關系并促進三者協(xié)調(diào)發(fā)展。實施分區(qū)分類治理，上游繼續(xù)實施退耕還林、退牧還草等重大生態(tài)保護修復工程，提升水源涵養(yǎng)功能，研究建立上下游重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制。中游地區(qū)要加大水土保持力度，特別是黃土高原的綜合治理，以自然恢復為主，減少人為干擾，恢復黃土高原生態(tài)系統(tǒng)。下游要加強河口三角洲保護，實施河道清淤工程，逐步恢復自然濕地和物種棲息地，提高流域生物多樣性。

3.3 實行最嚴格的水資源管理制度,合理調(diào)配生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水

開展節(jié)水型社會建設，把水資源作為剛性約束，全面提高用水效率。堅持以水定產(chǎn)，制定并落實最嚴格的水資源管理制度，積極構(gòu)建與節(jié)水型社會相適應的法律法規(guī)、標準制度體系、執(zhí)法體系和技術(shù)支撐體系。進一步優(yōu)化各省區(qū)水資源配置方案,加快構(gòu)建黃河流域主要河湖生態(tài)流量指標體系，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，合理調(diào)度生態(tài)水量。優(yōu)先發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，通過數(shù)字化技術(shù)建設精準農(nóng)業(yè)，大幅提升農(nóng)業(yè)用水效率和生態(tài)效益。推進以市場為導向、新農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進綠色、有機食品的生產(chǎn)和銷售。

3.4 進一步加大對重點行業(yè)的污染防治和風險防范力度

能源和重化工產(chǎn)業(yè)是黃河流域的主要產(chǎn)業(yè)，其中煤化工企業(yè)占全國80%，對大氣和水污染、水資源消耗、生態(tài)破壞、以及減排目標都構(gòu)成了巨大壓力。要綜合考慮重化工行業(yè)對黃河流域大氣、水和土壤的綜合生態(tài)環(huán)境影響，淘汰重化工和能源產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以治水為抓手，協(xié)同推進流域水、大氣、土壤環(huán)境污染防治工作。加強對新建項目的戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評，從源頭上杜絕新增污染源；加強過程監(jiān)管，進一步防范石油化工行業(yè)對極度缺水和生態(tài)極端脆弱的黃河流域造成不可逆的重大環(huán)境風險事故；加強基礎設施建設，提高城市生活污水處理和再利用水平。加強各省市斷面水質(zhì)監(jiān)測、執(zhí)法和問責，促進流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境一體化管理。

3.5 建立區(qū)域協(xié)商合作機制，制定全流域統(tǒng)一的“三線一單”制度

借鑒長江“河長制”經(jīng)驗做法，打破行政區(qū)劃界限，實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的方式，籌劃建立省際聯(lián)席會議制度，共商解決黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展中的重大問題；加強水利、生態(tài)環(huán)境、住建等部門協(xié)調(diào)配合，完善區(qū)域各部門互動合作機制。建議設立專門的黃河流域協(xié)調(diào)委員會，通過區(qū)域協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的“三線一單”制度，針對流域和沿岸各地建立健全環(huán)境容量總量控制制度，統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和種植方法，解決水土流失、城市和工業(yè)污染等生態(tài)環(huán)境問題。將自然資源與環(huán)境監(jiān)管向公眾延伸，通過鼓勵公眾上報環(huán)境問題隱患，形成公眾與政府良性互動的環(huán)境治理模式。

3.6 創(chuàng)新市場融資機制，確保水資源產(chǎn)出效益最大化

在借鑒長江大保護經(jīng)驗基礎上，黃河生態(tài)保護要充分借鑒有關經(jīng)驗，建立和實施市場化手段，如建立水權(quán)交易、生態(tài)補償機制和綠色發(fā)展基金。黃河流域作為相對落后地區(qū)，更需要投融資機制的創(chuàng)新：一是推動排放權(quán)交易和水權(quán)交易制度的實施；二是堅持加大水價調(diào)節(jié)力度，充分考慮水的生態(tài)效益，將生態(tài)損失內(nèi)部化，驅(qū)動用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，將有限的水資源用于單位GDP產(chǎn)出高的行業(yè)；三是爭取國家更大比例資金投入，采用市場化運行模式，提高資金利用效率，最大程度優(yōu)化水資源利用效率。

3.7 信息共享平臺，實現(xiàn)流域監(jiān)管和服務“一張圖”

針對流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展需要，集成融合區(qū)域水利、生態(tài)環(huán)境、國土住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)企業(yè)等基礎與管理信息，形成支撐黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的“一張圖”。要借助黃河流域上升到國家戰(zhàn)略的契機，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建各部門、各利益相關方的信息共享平臺和綜合決策平臺，實現(xiàn)中央和地方、學界和政府、廣大人民群眾之間的信息溝通，實現(xiàn)流域決策科學化和透明化。同時，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，對黃河流域進行全方位、多角度的綜合監(jiān)測、服務和管理，并開展水資源分配、污染物溯源追蹤、定位排查等綜合治理，有效提升預警能力和治理水平。