韓利楠

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)《行政訴訟法》第97條和《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定，行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)，既不申請(qǐng)復(fù)議、也不提起行政訴訟又不履行行政行為，且行政機(jī)關(guān)自身不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，行政行為的實(shí)現(xiàn)主要依靠行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行，即學(xué)理上的行政非訴執(zhí)行制度。此時(shí)法院的裁定決定著行政行為能否實(shí)現(xiàn)。當(dāng)行政行為存在“三明顯”或?qū)嵤┲黧w不具有行政主體資格情形時(shí)，法院應(yīng)裁定不予執(zhí)行。①參見(jiàn)《行政強(qiáng)制法》第58條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第161條。但若違法狀態(tài)繼續(xù)存在并侵害第三人合法權(quán)益或公共利益，應(yīng)如何救濟(jì)第三人或維護(hù)公共利益？通常而言，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后，若利害關(guān)系人未在法定期限內(nèi)提出復(fù)議或訴訟，該行為原則上不得隨意改變，行政機(jī)關(guān)也無(wú)需就同一事項(xiàng)再次作出行政行為。①參見(jiàn)王運(yùn)生訴西安市灞橋區(qū)人民政府履行法定職責(zé)案，最高人民法院（2020）最高法行申14294號(hào)行政裁定書。那么在這種情況下，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的后續(xù)義務(wù)？實(shí)務(wù)中，有法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)有后續(xù)處理的義務(wù)，②參見(jiàn)廣州市白云區(qū)人民檢察院訴廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)不履行職責(zé)案，廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ海?017）粵7101行初252號(hào)行政判決書；武漢市青山區(qū)人民檢察院訴武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局不履行查處違法用地法定職責(zé)公益訴訟案，湖北省武漢市青山區(qū)人民法院（2018）鄂0107行初144號(hào)行政判決書。也有法院持相反觀點(diǎn)。③參見(jiàn)張禮亭訴濱州市國(guó)土資源局濱城分局、濱州市人民政府不履行法定職責(zé)及行政復(fù)議案，山東省濱州市中級(jí)人民法院（2016）魯16行終43號(hào)行政判決書；朱德廣訴鹽城市大豐區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)案，江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院（2017）蘇09行終496號(hào)行政判決書。學(xué)理上，雖有學(xué)者討論了不予執(zhí)行裁定對(duì)行政行為的效力，④相關(guān)討論參見(jiàn)信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法釋義》，法律出版社2011年版，第192-193頁(yè)；向忠誠(chéng)、鄧輝輝：《非訴行政執(zhí)行制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第197-198頁(yè)；黃學(xué)賢：《非訴行政執(zhí)行制度若干問(wèn)題探討》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。但關(guān)于不予執(zhí)行裁定對(duì)行政機(jī)關(guān)的效力則少有關(guān)注。

不予執(zhí)行裁定是否會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)的后續(xù)義務(wù)實(shí)則涉及司法裁判對(duì)于行政機(jī)關(guān)的效力，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及日本行政訴訟中判決的拘束力可資借鑒。本文擬圍繞這一問(wèn)題展開(kāi)研究，嘗試借鑒行政判決拘束力的理論，將該問(wèn)題歸為不予執(zhí)行裁定對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的拘束力，通過(guò)證成并展開(kāi)，以期引起理論和實(shí)踐的關(guān)注，促進(jìn)行政非訴執(zhí)行制度的有效落實(shí)。

二、拘束力的內(nèi)容及功能

《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋均未明確規(guī)定法院裁判的拘束力，⑤雖然《行政訴訟法》第94條規(guī)定了當(dāng)事人必須履行生效裁判，但考慮到這一條款規(guī)定在“執(zhí)行”章中，其更多是對(duì)裁判執(zhí)行力的規(guī)定，而非拘束力的肯定。另外，第71條所規(guī)定的重作判決與拘束力有相近之處，但其他判決是否具有拘束力仍留有疑問(wèn)，因而也不適宜將其視作拘束力的法律依據(jù)。因此有必要首先從學(xué)理上對(duì)拘束力的內(nèi)容和功能做一介紹。

（一）拘束力的內(nèi)容

目前行政訴訟法學(xué)界關(guān)于拘束力的涵義存在幾種不同的理解，具體而言，行政判決的拘束力約束當(dāng)事人、法院和其他主體，⑥參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2015年版，第512頁(yè)；趙清林、彭代兵：《預(yù)防性行政訴訟研究》，上海大學(xué)出版社2017年版，第161-162頁(yè)。約束法院，⑦參見(jiàn)梁鳳云：《行政訴訟判決研究》，中國(guó)政法大學(xué)2006年博士學(xué)位論文；田勇軍：《論行政判決之既判力——以與民事判決既判力比較為視角》，載姜明安主編：《行政法論叢》第13卷，法律出版社2010年版，第111頁(yè)。約束當(dāng)事人，⑧參見(jiàn)楊建順：《論行政訴訟判決的拘束力》，載《人民法院報(bào)》2001年9月16日，第3版。值得注意的是該學(xué)者在另一篇文章中認(rèn)為行政訴訟判決的拘束力是指“行政訴訟判決的內(nèi)容必須得到尊重，關(guān)于該案件的判決內(nèi)容必須得以遵守，當(dāng)事人等負(fù)有按照該判決采取行動(dòng)的義務(wù)的效力”。一個(gè)“等”字似乎將拘束力的對(duì)象進(jìn)行了擴(kuò)張。參見(jiàn)楊建順：《論行政訴訟判決的既判力》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。約束相關(guān)行政機(jī)關(guān)。⑨參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法詞典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第619頁(yè)；王貴松：《行政訴訟判決對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力——以撤銷判決為中心》，載《清華法學(xué)》2017年第4期。此處主要在約束相關(guān)行政機(jī)關(guān)層面使用“拘束力”一詞，拘束力是指行政判決所具有的要求案件相關(guān)行政機(jī)關(guān)尊重法院判決意旨采取行動(dòng)的效力，包括禁止反復(fù)的消極效力和重新處理的積極效力。

1.消極效力：禁止反復(fù)

拘束力的禁止反復(fù)效力是指法院作出判決尤其是撤銷判決后，禁止相關(guān)行政機(jī)關(guān)依據(jù)同一事實(shí)理由作出與原行政行為相同的行為，這也是拘束力的消極內(nèi)容，我國(guó)《行政訴訟法》第71條所規(guī)定的重作判決與此處拘束力的消極效力具有異曲同工之處。此外，現(xiàn)行立法并未規(guī)定其他行政判決的拘束力。那么應(yīng)如何理解行政判決拘束力的禁止反復(fù)效力？

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第90條第1款的規(guī)定，禁止反復(fù)效力所規(guī)定的事實(shí)和理由，應(yīng)當(dāng)是主要事實(shí)和主要理由，而非不影響案件定性和處理結(jié)果的枝節(jié)性事實(shí)和理由。①參見(jiàn)王貴松：《行政訴訟判決對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力——以撤銷判決為中心》，載《清華法學(xué)》2017年第4期。實(shí)踐中也有法院持此觀點(diǎn)，如湖北福澤房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴國(guó)家稅務(wù)總局云夢(mèng)縣稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰案，湖北省高級(jí)人民法院（2020）鄂行申357號(hào)行政裁定書。同時(shí)結(jié)合與原行政行為相同的行為這一要件，此處該效力所禁止的行為，應(yīng)當(dāng)是與行政行為實(shí)體上相同的行為。另根據(jù)《行訴解釋》第90條第2款的規(guī)定，若法院以程序違法為由作出撤銷判決，行政機(jī)關(guān)后續(xù)以同一事實(shí)和理由，但適用不同的程序，也不違反禁止反復(fù)的效力。簡(jiǎn)言之，此處禁止反復(fù)效力包括兩層內(nèi)容：一是對(duì)于法院因?qū)嶓w問(wèn)題而作出的行政判決，行政機(jī)關(guān)后續(xù)不得依據(jù)同一主要事實(shí)和理由，對(duì)同一相對(duì)人作出與原行政行為相同的行為；二是針對(duì)法院因程序問(wèn)題所作出的行政判決，行政機(jī)關(guān)后續(xù)可依據(jù)同一事實(shí)和理由，但適用不同的程序作出與原行政行為相同的行為

2.積極效力：重新處理

除禁止行政機(jī)關(guān)在行政判決生效后，依據(jù)同一事實(shí)和理由作出與原行政行為相同的行為外，為保證行政判決的實(shí)效與爭(zhēng)議的解決，相關(guān)行政機(jī)關(guān)還負(fù)有對(duì)相關(guān)行政行為重新檢討并作出處理的義務(wù)。有觀點(diǎn)將其稱之為“不整合處分（關(guān)連處分）之調(diào)整義務(wù)”②賴恒盈：《行政訴訟裁判拘束力之研究》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》第103期（2008年）。，這也是行政判決拘束力的積極效力。此處相關(guān)行政機(jī)關(guān)不僅包括作為案件當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)，還包括與案涉行政行為有關(guān)的行政機(jī)關(guān)。

一方面，作為案件當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)重新處理案涉行政行為的情況，具體又可區(qū)分為依職權(quán)行政行為的重新處理和依申請(qǐng)行政行為的重新處理。針對(duì)依職權(quán)的行政行為，法院作出撤銷判決或確認(rèn)無(wú)效判決，若違法狀態(tài)依舊存在且行政機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)具有法定權(quán)限時(shí)，其應(yīng)當(dāng)負(fù)有主動(dòng)消除違法狀態(tài)、重新處理的義務(wù)。這不僅是依法行政的要求，也是司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的體現(xiàn)。針對(duì)依申請(qǐng)的行政行為，若行政機(jī)關(guān)對(duì)該申請(qǐng)作出拒絕或駁回決定，在此情況下，由于拒絕或駁回決定并不改變法律關(guān)系的現(xiàn)狀，此類行政行為被撤銷或被確認(rèn)無(wú)效后，回到了相對(duì)人提出申請(qǐng)而行政機(jī)關(guān)尚未對(duì)其進(jìn)行審查的狀態(tài)。①參見(jiàn)王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第169頁(yè)。此時(shí)相對(duì)人的申請(qǐng)依舊存在，行政機(jī)關(guān)應(yīng)服從判決，對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)的事項(xiàng)重新審查并作出處理。

另一方面，其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)重新審視與行政判決相關(guān)聯(lián)的行政行為系指法院作出相關(guān)行政判決后，行政機(jī)關(guān)對(duì)于與該判決中行政行為相關(guān)的其他行政行為，比如與案涉行政行為具有共同實(shí)體要件、存在違法性繼承關(guān)系或有表里關(guān)系等的行政行為，②參見(jiàn)王貴松：《行政訴訟判決對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力——以撤銷判決為中心》，載《清華法學(xué)》2017年第4期。負(fù)有重新審查這類行政行為是否與判決相抵觸的義務(wù)。對(duì)于相抵觸的行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以主動(dòng)撤銷，以消除違法狀態(tài)。原則上，行政判決拘束力的主觀范圍應(yīng)僅及于作為案件當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)，而不應(yīng)擴(kuò)張至案外的其他行政機(jī)關(guān)。但在行政訴訟中作為被告的行政機(jī)關(guān)，只不過(guò)被賦予了訴訟當(dāng)事人的能力和資格，實(shí)質(zhì)上的權(quán)利義務(wù)歸屬者是國(guó)家或公共團(tuán)體，③參見(jiàn)吳東都：《論行政處分撤銷訴訟之訴訟標(biāo)的》，臺(tái)灣大學(xué)1987年碩士學(xué)位論文。而且各個(gè)行政行為之間并非是完全獨(dú)立的，比如在規(guī)劃許可領(lǐng)域就涉及多個(gè)有關(guān)聯(lián)的行政行為，一個(gè)行政行為被撤銷或被確認(rèn)無(wú)效很可能導(dǎo)致與之相關(guān)的行政行為的效力受到影響。因此，為提高訴訟效率，消除違法狀態(tài)，更好地發(fā)揮行政判決解決行政爭(zhēng)議的功能，行政判決拘束力的主觀范圍應(yīng)包括相關(guān)行政機(jī)關(guān)。

（二）拘束力的功能

日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在行政訴訟相關(guān)立法中均確立行政判決的拘束力制度，通過(guò)分析其立法意旨可以發(fā)現(xiàn)行政判決拘束力的制度功能。

戰(zhàn)前日本《行政裁判法》第18條規(guī)定：“行政裁判所之判決，就其事件有羈束關(guān)系行政廳?！睉?zhàn)后日本《行政事件訴訟特例法》第12條規(guī)定：“確定判決，就其事件拘束關(guān)系行政廳。”現(xiàn)行的《行政事件訴訟法》承襲前兩部法律的規(guī)定，于該法第33條第1款規(guī)定：“撤銷處分或者裁決的判決，就其事件，拘束為當(dāng)事人之行政廳或其他關(guān)系行政廳。”日本在《行政裁判法》時(shí)代明確判決的拘束力，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)行政裁判所屬于行政權(quán)之一環(huán)，就行政一體而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政裁判所為判斷之內(nèi)容，④參見(jiàn)賴恒盈：《行政訴訟裁判拘束力之研究》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》第103期（2008年）。后日本一切法律爭(zhēng)訟均由司法權(quán)之普通法院審理，此時(shí)仍規(guī)定行政判決有拘束相關(guān)行政機(jī)關(guān)的效力，其目的在于“保證行政行為司法審查制度的實(shí)效性”⑤王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第164頁(yè)。。

受日本法的影響，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第216條規(guī)定了判決的拘束力。⑥我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第216條規(guī)定：“撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關(guān)系機(jī)關(guān)之效力。原處分或決定經(jīng)判決撤銷后，機(jī)關(guān)須重為處分或決定者，應(yīng)依判決意旨為之。前二項(xiàng)判決，如系指摘機(jī)關(guān)適用法律之見(jiàn)解有違誤時(shí)，該機(jī)關(guān)即應(yīng)受判決之拘束，不得為相左或岐異之決定或處分。前三項(xiàng)之規(guī)定，于其他訴訟準(zhǔn)用之。”該條款的立法目的是“為使行政法院所為撤銷或變更原處分或決定之判決，對(duì)于原告之權(quán)利救濟(jì)具有實(shí)效，應(yīng)課原機(jī)關(guān)以尊重判決內(nèi)容之義務(wù)，以防杜原機(jī)關(guān)依同一違法之理由，對(duì)同一人為同一之處分或決定”①翁岳生主編：《行政訴訟法逐條釋義》，五南圖書出版股份有限公司2018年版，第593-594頁(yè)。。換言之，判決拘束力的制度目的在于使行政法院判決能充分發(fā)揮其解決糾紛實(shí)效。對(duì)于該實(shí)效的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者從結(jié)果除去請(qǐng)求權(quán)的角度加以論證，為了完全去除因違法的行政處分所殘留的違法狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)不得不受拘束，并基于該拘束力遵照原判決意旨，為種種相配合及相對(duì)應(yīng)的適當(dāng)?shù)膶?duì)策及相關(guān)處置。②參見(jiàn)曾華松：《論行政訴訟撤銷判決之拘束力（上）》，載《軍法?？返?6卷第4期（1990年）。

結(jié)合日本法及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”對(duì)判決拘束力的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)拘束力的功能反映出具有拘束力的裁判須對(duì)行政行為進(jìn)行了司法審查，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)原告合法權(quán)利。換言之，法院未對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查所作裁判原則上不具有此種效力。

三、不予執(zhí)行裁定拘束力的證成

結(jié)合拘束力的制度功能，拘束力原則上是行政判決的一項(xiàng)效力，至于法院所作裁定包括其在行政非訴執(zhí)行程序中所作不予執(zhí)行裁定是否也具有拘束力，目前尚未有明確答案。一般而言，行政非訴執(zhí)行中不予執(zhí)行裁定具有拘束力。但要證成這一觀點(diǎn)，需要從不予執(zhí)行裁定與行政判決的相似性以及我國(guó)行政訴訟的特殊構(gòu)造兩方面予以論證。

（一）不予執(zhí)行裁定與行政判決的相似性

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第58條和《行訴解釋》第161條的規(guī)定，不予執(zhí)行裁定是指法院對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行行政行為的合法性進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該行政行為具有實(shí)施主體不具有行政主體資格或“三明顯”情形，為阻止此類行為進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)所作出的裁定。行政判決是指法院在審查、判定被訴行政行為的合法性的基礎(chǔ)上，對(duì)行政爭(zhēng)議所作的實(shí)體處理結(jié)論。③參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2015年版，第510頁(yè)。我國(guó)《行政訴訟法》第58條、第69—79條分別規(guī)定了幾種典型的判決形式，如駁回原告訴訟請(qǐng)求判決、撤銷判決等。單從名稱、形式及程序上來(lái)看，不予執(zhí)行裁定與行政判決存在較大差異。特別是法院在作出行政判決時(shí)，往往需要開(kāi)庭審理，兩造到庭進(jìn)行言詞辯論，程序要求較高；法院作出不予執(zhí)行裁定時(shí)，多采用書面審理，不需要行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人出庭進(jìn)行言詞辯論，且法院應(yīng)自受理之日起三十日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，程序要求相對(duì)較低。

盡管如此，二者之間仍具有一些實(shí)質(zhì)相似之處，正是這種相似為不予執(zhí)行裁定具有行政判決的拘束力提供了前提及可能。具體而言，這些相似之處主要表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，適用事項(xiàng)相似。關(guān)于裁定適用的事項(xiàng)，不論在我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域抑或行政訴訟領(lǐng)域，學(xué)者多認(rèn)為裁定主要用來(lái)處理程序性問(wèn)題，①民事訴訟領(lǐng)域持此觀點(diǎn)的參見(jiàn)宋朝武主編：《民事訴訟法學(xué)》（第5版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第380頁(yè)；《民事訴訟法學(xué)》編寫組：《民事訴訟法學(xué)》（第2版），高等教育出版社2018年版，第204頁(yè)。行政訴訟領(lǐng)域持此觀點(diǎn)的參見(jiàn)關(guān)保英主編：《行政六法簡(jiǎn)明教程》，法律出版社2015年版，第215頁(yè)；張樹(shù)義主編：《行政訴訟法學(xué)》（第2版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第159頁(yè)；《行政法與行政訴訟法學(xué)》編寫組：《行政法與行政訴訟法學(xué)》（第2版），高等教育出版社2018年版，第429頁(yè)。判決主要用來(lái)處理實(shí)體性問(wèn)題。但并非所有裁定均不處理實(shí)體問(wèn)題，不予執(zhí)行裁定即為一種例外。雖然不予執(zhí)行裁定適用于行政非訴執(zhí)行程序，解決是否執(zhí)行生效行政行為的問(wèn)題，但根據(jù)《行訴解釋》第160條第1款的規(guī)定，法院在作出不予執(zhí)行裁定前應(yīng)當(dāng)由行政審判庭來(lái)審查行政行為的合法性，即需要處理實(shí)體問(wèn)題。雖然法院最終以裁定的形式?jīng)Q定是否準(zhǔn)予執(zhí)行，但該裁定本身包含著對(duì)行政行為效力的判斷，否則將會(huì)導(dǎo)致被法院裁定不予執(zhí)行的行政行為仍然具有法律效力，與該行政行為相關(guān)的第三人的合法權(quán)益或公共利益得不到及時(shí)維護(hù)，司法的權(quán)威得不到體現(xiàn)。也有觀點(diǎn)主張，鑒于行政非訴執(zhí)行程序的特殊性，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許在該裁定的說(shuō)理部分明確被申請(qǐng)執(zhí)行行政行為的合法性，并認(rèn)為不予執(zhí)行裁定徹底否定了該行政行為的法律效力，②參見(jiàn)婁小平、郭修江：《非訴執(zhí)行若干問(wèn)題研究》，載中國(guó)法院網(wǎng)2002年10月25日，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2002/10/id/16566.shtml。進(jìn)而肯定了不予執(zhí)行裁定對(duì)行政行為效力所作的判斷。

第二，司法審查程度相似。根據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定，法院在作出行政判決時(shí)主要采用合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，但學(xué)界對(duì)于法院作出不予執(zhí)行裁定所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)則存在一定的爭(zhēng)議，③如有觀點(diǎn)認(rèn)為行政非訴執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)為“明顯違法”［參見(jiàn)江必新、梁鳳云：《行政訴訟理論與實(shí)務(wù)》（下），北京大學(xué)出版社2011年版，第1322頁(yè)。］，也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建多元化審查標(biāo)準(zhǔn)（參見(jiàn)李清宇：《非訴執(zhí)行行政案件司法審查標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第8頁(yè)。）。故在此主要通過(guò)對(duì)比不予執(zhí)行裁定和相關(guān)行政判決的適用情形，來(lái)發(fā)現(xiàn)這兩種裁判的審查強(qiáng)度的相似性。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第58條和《行訴解釋》第161條第1款的規(guī)定，不予執(zhí)行裁定的適用情形主要包括“三明顯”情形及實(shí)施主體不具有行政主體資格四種，其中“實(shí)施主體不具有行政主體資格”以及“明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)”與《行政訴訟法》第75條所規(guī)定確認(rèn)無(wú)效判決的適用情形重合；“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)”及“其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”則可視情況被納入撤銷判決或確認(rèn)無(wú)效判決的適用情形之中。就此而言，法院在作出不予執(zhí)行裁定時(shí)，與其作出撤銷判決或確認(rèn)無(wú)效判決時(shí)所采用的審查程度存在一定的相似性。

（二）“準(zhǔn)雙向”的行政訴訟構(gòu)造

盡管不予執(zhí)行裁定與行政判決具有實(shí)質(zhì)相似性，但二者適用階段和程序的不同，能否構(gòu)成不予執(zhí)行裁定具有拘束力的障礙呢？答案是否定的，這需要對(duì)我國(guó)當(dāng)下特殊的行政訴訟構(gòu)造予以考察。

1.行政訴訟程序：“民告官”

行政訴訟制度被稱為“民告官”的制度。根據(jù)《行政訴訟法》第2條第1款、第25條、第26條的規(guī)定，當(dāng)下我國(guó)行政訴訟的原告為行政相對(duì)人及特定的行政相關(guān)人，而被告為行政機(jī)關(guān)。即不同于民事訴訟中雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利是對(duì)等的，一方當(dāng)事人起訴，另一方當(dāng)事人可以進(jìn)行反訴，我國(guó)行政訴訟的一個(gè)重要特點(diǎn)是原被告恒定，行政機(jī)關(guān)處于被告地位，行政相對(duì)人、行政相關(guān)人處于原告地位。同時(shí)結(jié)合《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟的主要目的是保護(hù)和救濟(jì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。結(jié)合以上兩點(diǎn)，可以大致得出當(dāng)下我國(guó)的行政訴訟構(gòu)造為“民告官”式的單向訴訟，不包括行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共秩序及公共利益而起訴行政相對(duì)人的“官告民”式訴訟。

對(duì)于為何不將“官告民”納入到行政訴訟中這一問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“主要考慮到‘官治民’的手段已經(jīng)非常多了，如果允許‘官告民’將會(huì)導(dǎo)致本已強(qiáng)大的行政權(quán)通過(guò)司法權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化，既背離了設(shè)置行政訴訟制度的初衷，又不利于切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益?！雹俳匦戮幹骸缎姓V訟法修改資料匯纂》，中國(guó)法制出版社2015年版，第4頁(yè)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，將“官告民”納入到行政訴訟中的必要性不足，如申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行屬于執(zhí)行問(wèn)題不是訴訟，《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)作了規(guī)定，不應(yīng)納入行政訴訟法調(diào)整。②參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》，中國(guó)法制出版社2014年版，第7頁(yè)。

以上說(shuō)法均具有一定的合理性，但隨著社會(huì)改革的進(jìn)行、公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，將行政訴訟定位為單向訴訟有些不合時(shí)宜。實(shí)踐中出現(xiàn)的“官告民”需求，及相關(guān)的“官告民”案例，③參見(jiàn)李騰飛：《家長(zhǎng)放任子女輟學(xué)被政府起訴 這種“官告民”值得推廣》，載中國(guó)新聞網(wǎng)，https：//www.chinanews.com/sh/2020/01-02/9049394.shtml。也證明了行政訴訟的單向構(gòu)造在某些情況下已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘。④參見(jiàn)閆映全：《反向行政訴訟研究》，中國(guó)政法大學(xué)2018年博士學(xué)位論文。比如針對(duì)行政非訴執(zhí)行制度，就有學(xué)者建議打破行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中只作被告的觀念，適用公訴程序解決行政相對(duì)人不履行義務(wù)所引起的行政爭(zhēng)議；⑤參見(jiàn)楊立新、張步洪：《行政公訴制度初探》，載《行政法學(xué)研究》1999年第4期。也有學(xué)者建議建立“官告民”的簡(jiǎn)易訴訟制度；⑥參見(jiàn)馬懷德：《修改行政訴訟法需重點(diǎn)解決的幾個(gè)問(wèn)題》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2005年第6期。還有學(xué)者根據(jù)行政非訴執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)的不同，提出建立執(zhí)行訴訟這一種“官告民”的訴訟。⑦參見(jiàn)劉東亮：《官告民訴訟制度設(shè)立之構(gòu)想——非訴行政行為申請(qǐng)執(zhí)行程序改造與完善》，載《行政與法制》2003年第8期。但我國(guó)《行政訴訟法》在修訂時(shí)，并未采納這些建議引入“官告民”訴訟，現(xiàn)行《行政訴訟法》仍遵循1989年《行政訴訟法》所確立的單向行政訴訟構(gòu)造的傳統(tǒng)。

2.行政非訴執(zhí)行程序：“準(zhǔn)官告民”

雖然我國(guó)在《行政訴訟法》中規(guī)定了行政非訴執(zhí)行制度，但考慮到我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟構(gòu)造仍為典型單向訴訟，故不能將行政非訴執(zhí)行制度當(dāng)然地視為“官告民”式訴訟。盡管如此，結(jié)合《行政強(qiáng)制法》及《行訴解釋》的相關(guān)規(guī)定，行政非訴執(zhí)行制度與我國(guó)現(xiàn)行的單向行政訴訟構(gòu)造相比，呈現(xiàn)出某種特殊性。

1989年頒布的《行政訴訟法》在確立保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)有行政訴訟構(gòu)造之時(shí)，還在第八章“執(zhí)行”中設(shè)置第66條，初步確立起行政非訴執(zhí)行制度，對(duì)于該條款后續(xù)《行政訴訟法》在修改時(shí)仍沿襲之。雖然行政非訴執(zhí)行制度被規(guī)定在《行政訴訟法》的“執(zhí)行”章節(jié)，但結(jié)合《行政強(qiáng)制法》和《行訴解釋》的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行具有類似“官告民”的特點(diǎn)。還有學(xué)者直接將其稱為“官告民”的執(zhí)行，與“民告官”訴訟引發(fā)的執(zhí)行區(qū)分。①參見(jiàn)王華偉：《試論非訴行政執(zhí)行體制之改造——以裁執(zhí)分離模式為路徑》，載《政治與法律》2014年第9期。但我國(guó)《行政訴訟法》并未明確承認(rèn)“官告民”式訴訟的存在，將其稱之為“官告民”的執(zhí)行與現(xiàn)行法律有所抵牾。結(jié)合《行政強(qiáng)制法》和《行訴解釋》的相關(guān)規(guī)定，將行政非訴執(zhí)行稱之為“準(zhǔn)官告民”或者“準(zhǔn)反向訴訟”更為妥當(dāng)。

一方面，行政非訴執(zhí)行不具有行政訴訟的外觀特征。首先，根據(jù)《行政訴訟法》第97條的規(guī)定，行政非訴執(zhí)行的提起采用的是“申請(qǐng)”而非“起訴”，用詞不同于行政訴訟；其次，法院在行政非訴執(zhí)行案件中通常采用書面審查的方式，除特別規(guī)定外不要求兩造到庭進(jìn)行言詞辯論；再次，行政非訴執(zhí)行條款位于《行政訴訟法》的“執(zhí)行”章節(jié)中，而不是典型的訴訟程序之中；最后，學(xué)界對(duì)這一制度的命名即“行政非訴執(zhí)行”，也體現(xiàn)著其與行政訴訟程序的不同。因而行政非訴執(zhí)行原則上不具有行政訴訟的外觀特征。

另一方面，行政非訴執(zhí)行本質(zhì)上具有“官告民”的特點(diǎn)。首先，從結(jié)構(gòu)上看，行政非訴執(zhí)行中的申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)，被申請(qǐng)人或被執(zhí)行人是行政相對(duì)人，法院居中審查行政行為的合法性，這與行政訴訟典型的“民告官”構(gòu)造截然相反。其次，從目的上看，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)表明的是，其對(duì)行政相對(duì)人不服從生效行政行為的不滿，并請(qǐng)求法院對(duì)生效行政行為予以執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)行政行為所要維護(hù)的公共秩序。因此，行政非訴執(zhí)行的主要目的在于及時(shí)維護(hù)客觀秩序，而非單純?yōu)閭€(gè)人提供救濟(jì)，這顯然不同于“民告官”主要保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。而且此時(shí)行政相對(duì)人已經(jīng)放棄法定救濟(jì)權(quán)利的行使，若將行政非訴執(zhí)行制度目的定位為救濟(jì)相對(duì)人權(quán)益，則會(huì)放縱相對(duì)人“躺在權(quán)利上睡大覺(jué)”，也會(huì)使當(dāng)下行政訴訟、行政復(fù)議的期限制度虛置。最后，從審查程序上看，行政非訴執(zhí)行程序中，法院對(duì)行政行為的審查帶有解決行政爭(zhēng)議的意味，即通過(guò)審查行政行為的合法性來(lái)判斷是否支持行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)，同時(shí)考慮到“涉非訴執(zhí)行的行政決定事關(guān)重大，而‘執(zhí)行’又天然帶有對(duì)公民財(cái)產(chǎn)乃至人身侵犯的可能”①解志勇、閆映全：《反向行政訴訟：全域性控權(quán)與實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的新思路》，載《比較法研究》2018年第3期。，在特定情形下法院還可以聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)。

實(shí)踐中，部分法院的司法性文件還規(guī)定，特定情形下法院在作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行裁定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。②參見(jiàn)《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)〈廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于規(guī)范行政非訴案件受理和審查工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》，粵高法〔2012〕1號(hào)，2012年1月29日發(fā)布。這就使得行政非訴執(zhí)行審查程序具有和行政訴訟相似的雙方當(dāng)事人參與的特點(diǎn)。此外，也有學(xué)者呼吁優(yōu)化行政非訴執(zhí)行程序，建立更加公平公正的準(zhǔn)庭審程序，從而達(dá)到事實(shí)上的“雙向機(jī)制”。③參見(jiàn)王敬波：《行政協(xié)議助推行政訴訟構(gòu)造變革》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年6月5日，第5版。

綜上，基于不予執(zhí)行裁定與行政判決的相似性，以及我國(guó)當(dāng)下“準(zhǔn)雙向”的行政訴訟構(gòu)造，行政判決的拘束力可以適用于行政非訴執(zhí)行中不予執(zhí)行裁定。

四、不予執(zhí)行裁定拘束力的展開(kāi)

不予執(zhí)行裁定可適用于行政判決的拘束力，換言之，不予執(zhí)行裁定對(duì)于行政機(jī)關(guān)具有積極效力和消極效力。但由于行政非訴執(zhí)行案件的法定結(jié)案方式有限，實(shí)踐中不予執(zhí)行裁定的適用情形并不限于《行政強(qiáng)制法》和《行訴解釋》所列舉的四種，部分法院利用其中的兜底條款直接將不予執(zhí)行裁定適用于其他情形，因此對(duì)于不予執(zhí)行裁定的拘束力不可一概而論，需要結(jié)合具體情形具體分析。

如前所述，拘束力的制度功能是為確保行政判決救濟(jì)行政相對(duì)人權(quán)利實(shí)效的實(shí)現(xiàn)，因此拘束力主要適用于法院對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查后所作裁判，若法院裁判并不涉及行政行為的合法性，則該裁判通常不具有拘束力。具體到不予執(zhí)行裁定，若不予執(zhí)行裁定涉及到審查行政行為合法性這一實(shí)體問(wèn)題，則該裁定具有拘束力；若僅涉及程序性事項(xiàng)的處理，則對(duì)行政機(jī)關(guān)不產(chǎn)生拘束力。

（一）拘束力之適用：無(wú)效或可撤銷事由

1.具體情形

根據(jù)《行政訴訟法》第75條及《行訴解釋》第99條的規(guī)定，若行政行為存在重大且明顯違法情形的，則其系無(wú)效行政行為?！盁o(wú)效行政行為自始不具有任何法律效力，對(duì)于無(wú)效行政行為，相對(duì)人并無(wú)服從義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也不得予以執(zhí)行”④趙宏：《法治國(guó)下的行政行為存續(xù)力》，法律出版社2007年版，第50頁(yè)。。而且，“在行政強(qiáng)制執(zhí)行中，由于無(wú)效行政行為自始無(wú)效，自然也就不能作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)”⑤王貴松：《行政行為無(wú)效的認(rèn)定》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。。因而法律和司法解釋均規(guī)定，對(duì)于存在實(shí)施主體不具有行政主體資格、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的行政行為，法院應(yīng)作出不予執(zhí)行裁定。

除以上四種無(wú)效事由外，行政行為客觀上不可能實(shí)施或者行政行為不具有可執(zhí)行內(nèi)容也是行政行為無(wú)效的一項(xiàng)事由。即若行政行為的內(nèi)容構(gòu)成客觀上無(wú)法實(shí)現(xiàn)，如命令行政相對(duì)人拆除一處已經(jīng)不存在的違章建筑，或拆除建筑物的部分不可分割設(shè)施的，這類行為構(gòu)成無(wú)效行政行為。①根據(jù)《行訴解釋》第99條的規(guī)定，“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”屬于行政行為無(wú)效的一種情形。實(shí)踐中，對(duì)于此類情形，法院多裁定不予執(zhí)行。②參見(jiàn)北京市國(guó)土資源局與北京市平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)人民政府行政非訴執(zhí)行案，北京市平谷區(qū)人民法院（2014）平執(zhí)字第2653號(hào)行政裁定書。

除此之外，當(dāng)行政行為存在可撤銷事由時(shí)，法院也會(huì)裁定不予執(zhí)行，主要有以下幾種情形。一是適用法律錯(cuò)誤，在蛟河市自然資源局與佟某非訴行政執(zhí)行復(fù)議審查案中，法院認(rèn)為，本案中佟某非法占用土地應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》第74條的規(guī)定，蛟河市自然資源局適用《土地管理法》第76條、《土地管理法實(shí)施條例》第42條的規(guī)定進(jìn)行處罰，屬于適用法律錯(cuò)誤，故維持不予執(zhí)行裁定。③參見(jiàn)蛟河市自然資源局與佟某非訴行政執(zhí)行復(fù)議審查案，吉林省吉林市中級(jí)人民法院（2020）吉02行審復(fù)44號(hào)行政裁定書。二是超越職權(quán)，在巴彥縣環(huán)境保護(hù)局與黑龍江省興隆林業(yè)局非訴執(zhí)行審查案中，法院認(rèn)為，巴彥縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)黑龍江省興隆林業(yè)局沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，其對(duì)林業(yè)局所作行政處罰屬超越職權(quán)，并裁定不予執(zhí)行。④參見(jiàn)巴彥縣環(huán)境保護(hù)局與黑龍江省興隆林業(yè)局非訴執(zhí)行審查案，黑龍江省巴彥縣人民法院（2018）黑0126行審53號(hào)行政裁定書。三是濫用職權(quán)，在佛山市南海區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局與梁杰洪非訴行政執(zhí)行復(fù)議案中，法院認(rèn)為，南海區(qū)衛(wèi)計(jì)局針對(duì)梁杰洪所超生雙胞胎中的一名子女，認(rèn)定為超生二個(gè)子女，并按照超生一個(gè)子女應(yīng)征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的基數(shù)的兩倍征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，認(rèn)定事實(shí)明顯錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)，屬于濫用行政職權(quán)。⑤參見(jiàn)佛山市南海區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局與梁杰洪非訴行政執(zhí)行復(fù)議案，廣東省佛山市中級(jí)人民法院（2016）粵06行審復(fù)4號(hào)行政裁定書。四是違反法定程序，如在遼源市發(fā)展和改革委員會(huì)與遼源礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司職工總醫(yī)院非訴執(zhí)行審查案中，法院認(rèn)為案涉行政處罰事項(xiàng)是從重處罰，應(yīng)由集體討論作出，但從市發(fā)改委提交的討論記錄中未體現(xiàn)對(duì)礦醫(yī)院的從重處罰是由集體討論作出的決定，市發(fā)改委對(duì)礦醫(yī)院作出的從重處罰未遵守該法定程序，故裁定不予執(zhí)行。⑥參見(jiàn)遼源市發(fā)展和改革委員會(huì)與遼源礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司職工總醫(yī)院非訴執(zhí)行審查案，吉林省遼源市西安區(qū)人民法院（2016）吉0403行審68號(hào)行政裁定書。此外，行政決定作出前未告知相對(duì)人、⑦參見(jiàn)輝縣市環(huán)境保護(hù)局與郭紅希非訴執(zhí)行審查案，河南省輝縣市人民法院（2016）豫0782行審41號(hào)行政裁定書。聽(tīng)證期限未屆滿作出處罰決定、⑧參見(jiàn)深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)與李言帥其他行政非訴審查案，廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2014）深中法行非訴審字第2401號(hào)行政裁定書。違反一事不二罰原則⑨參見(jiàn)洛南縣國(guó)土資源局與陳西嶺土地行政處罰非訴審查案，河南省洛南縣人民法院（2015）洛南行非審第00006號(hào)行政裁定書。以及行政決定送達(dá)程序不合法等，①參見(jiàn)新密市水務(wù)局訴河南伏羲山旅游開(kāi)發(fā)有限公司行政處罰案，河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2015）鄭行復(fù)字第2號(hào)行政裁定書；德州市公路管理局德城公路局與山東新工起重設(shè)備有限公司非訴執(zhí)行審查案，山東省德州市中級(jí)人民法院（2017）魯14行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。也是因違反法定程序而被裁定不予執(zhí)行的事由。

2.拘束力的表現(xiàn)

當(dāng)行政行為存在無(wú)效或可撤銷情形時(shí)，法院此時(shí)所作不予執(zhí)行裁定或具有類似確認(rèn)無(wú)效判決的效力，僅起到宣示或確認(rèn)行政行為無(wú)效的作用，并不引起相關(guān)法律關(guān)系的變動(dòng)；或具有類似于撤銷判決的效力，使行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的法律關(guān)系恢復(fù)到原行政行為作出之前的狀態(tài)。此時(shí)法院所作不予執(zhí)行裁定對(duì)行政機(jī)關(guān)具有如下拘束力：

一是禁止行政機(jī)關(guān)以同一主要事實(shí)和主要理由作出與原無(wú)效行為相同的行為；二是若違法狀態(tài)繼續(xù)存在，行政機(jī)關(guān)在收到不予執(zhí)行裁定后，負(fù)有對(duì)原違法事項(xiàng)重新或繼續(xù)處理的后續(xù)義務(wù)，以維護(hù)相關(guān)人的合法權(quán)益以及公共利益，此時(shí)并不違反“一事不二罰”原則，但其在后續(xù)處理過(guò)程中仍受禁止反復(fù)效力的拘束；三是若存在與該行政行為相關(guān)的行政行為，則相關(guān)行政機(jī)關(guān)有主動(dòng)審查這些行政行為的義務(wù)，并根據(jù)情況采取相應(yīng)的處理措施；四是若行政相對(duì)人并不存在違法事實(shí)的，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)在收到不予執(zhí)行裁定后，及時(shí)撤銷原行政決定。一般而言，類似撤銷判決的不予執(zhí)行裁定原則上具有使行政行為溯及既往失去效力的作用，但考慮到行政非訴執(zhí)行程序中行政行為多已具有確定力，若由行政機(jī)關(guān)直接針對(duì)原違法事項(xiàng)再次作出行政行為，則可能有“一事二罰”之嫌，再次引發(fā)爭(zhēng)議，因此由行政機(jī)關(guān)在收到不予執(zhí)行裁定后主動(dòng)撤銷原行政行為更具合理性。

此外，若行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，已經(jīng)部分或全部履行原行政行為，但法院以該行政行為存在無(wú)效或可撤銷情形而裁定不予執(zhí)行時(shí)，行政機(jī)關(guān)原則上還具有返還或恢復(fù)原狀的義務(wù)，如退還行政相對(duì)人已繳納的罰款。但此義務(wù)并不屬于不予執(zhí)行裁定的拘束力，應(yīng)是不予執(zhí)行裁定宣告行政行為無(wú)效或可撤銷的一種附隨效果。

（二）拘束力之排除：不符合受理?xiàng)l件

1.具體情形

盡管《行政強(qiáng)制法》和《行訴解釋》均規(guī)定了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)滿足一定的條件，不滿足受理?xiàng)l件的法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，但實(shí)踐中不符合受理?xiàng)l件的案件可能進(jìn)入審查階段，囿于行政非訴執(zhí)行法定結(jié)案方式的限制，此時(shí)法院多選擇適用不予執(zhí)行裁定結(jié)案。具體情形主要包括以下五種：

一是法定救濟(jì)期間尚未經(jīng)過(guò)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行的一個(gè)前提條件是行政決定因當(dāng)事人放棄訴權(quán)而具有了形式確定力。若行政行為尚未經(jīng)過(guò)起訴期限，此時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行則完全不符合行政非訴執(zhí)行的申請(qǐng)條件，也有可能損害相對(duì)人的訴權(quán)，在此情況下部分法院多裁定不予執(zhí)行。如起訴期限未屆滿申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行、①參見(jiàn)渭南市國(guó)土資源局臨渭分局與趙學(xué)仁其他行政非訴執(zhí)行復(fù)議案，陜西省渭南市中級(jí)人民法院（2016）陜05行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。行政行為正處于復(fù)議或訴訟階段時(shí)申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行。②參見(jiàn)輝縣市環(huán)境保護(hù)局與湖南天心種業(yè)有限公司輝縣市分公司非訴執(zhí)行審查案，河南省輝縣市人民法院（2015）輝行審字第67號(hào)行政裁定書。

二是行政機(jī)關(guān)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在違法建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施強(qiáng)制拆除等特定行政管理領(lǐng)域，根據(jù)法律的授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行其行政決定，一般不需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。若行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，則法院原則上不應(yīng)受理；③參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》，法釋〔2013〕5號(hào)，2013年3月27日發(fā)布。若法院已經(jīng)受理，經(jīng)審查法院多裁定不予執(zhí)行。④參見(jiàn)鄭州市國(guó)土資源局與鄭州國(guó)際物流園區(qū)建設(shè)投資有限公司非訴執(zhí)行審查案，河南省鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院（2016）豫0191行審16號(hào)行政裁定書。

三是申請(qǐng)主體不適格?！缎性V解釋》第155條規(guī)定了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)滿足的一些條件，其中第1款第3項(xiàng)是對(duì)申請(qǐng)人主體資格的限制，也即申請(qǐng)人須是作出該行政行為的行政主體。如果該申請(qǐng)不滿足這一條件則可能被法院裁定不予執(zhí)行。⑤參見(jiàn)南京市社會(huì)保險(xiǎn)管理中心與南京液壓機(jī)械制造廠有限公司其他行政非訴執(zhí)行審查案，江蘇省南京市江寧區(qū)人民法院（2014）江寧非訴行審字第40號(hào)行政裁定書。

四是逾期申請(qǐng)且無(wú)正當(dāng)理由?！缎姓?qiáng)制法》第53條和《行訴解釋》第156條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)，若行政機(jī)關(guān)逾期申請(qǐng)且無(wú)正當(dāng)理由的話，實(shí)踐中法院有時(shí)會(huì)裁定不予執(zhí)行，⑥參見(jiàn)魚(yú)臺(tái)縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局與劉景非訴執(zhí)行審查案，山東省魚(yú)臺(tái)縣人民法院（2018）魯0827行審9號(hào)行政裁定書。不過(guò)是否具有正當(dāng)理由同樣需要法院結(jié)合具體案件具體分析。

五是催告程序違法。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第54條的規(guī)定，在行政非訴執(zhí)行前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行。若催告程序違法，法院也會(huì)裁定不予執(zhí)行，主要包括：法定起訴期限未滿即催告、⑦參見(jiàn)永吉縣林業(yè)局與張喜德非訴行政執(zhí)行案，吉林省吉林市中級(jí)人民法院（2018）吉02行審復(fù)82號(hào)行政裁定書。未經(jīng)催告程序即申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、⑧參見(jiàn)深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)與鄭鐵輝行政處罰非訴行政執(zhí)行案，廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2013）深中法行非訴審字第519號(hào)行政裁定書。催告期限尚未屆滿即申請(qǐng)執(zhí)行等情形。⑨參見(jiàn)樂(lè)山市環(huán)境保護(hù)局與四川恒邦房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司非訴執(zhí)行審查案，四川省樂(lè)山市中級(jí)人民法院（2018）川11行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。

2.拘束力的表現(xiàn)

對(duì)于以上五種不符合受理?xiàng)l件的情形，法院所作不予執(zhí)行裁定僅處理了是否受理這一程序性問(wèn)題，尚未對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，故在此類情形下的不予執(zhí)行裁定不具有拘束力。

依照法律和司法解釋的規(guī)定，對(duì)于以上五種情形，法院在受理階段應(yīng)裁定不予受理。囿于當(dāng)下法定結(jié)案方式種類的不足，進(jìn)入案件審理階段后，法院僅能作出準(zhǔn)予或不予執(zhí)行裁定，故而對(duì)于此類因不符合法定受理?xiàng)l件而被法院裁定不予執(zhí)行的案件，此時(shí)不予執(zhí)行裁定具有和不予受理裁定相似的效力。即此時(shí)法院僅對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行了形式審查，尚未對(duì)行政行為合法性等實(shí)體性問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，尚不足以對(duì)行政機(jī)關(guān)構(gòu)成某種約束。不過(guò)對(duì)于此類不予執(zhí)行裁定，如有補(bǔ)正相關(guān)申請(qǐng)材料之可能，行政機(jī)關(guān)負(fù)有補(bǔ)齊相關(guān)材料重新提出行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)的義務(wù)，或者等待法定救濟(jì)期間經(jīng)過(guò)再重新提起行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)，但這是行政機(jī)關(guān)依法行政原則和行政非訴執(zhí)行制度的要求，而非不予執(zhí)行裁定所生之拘束力。

簡(jiǎn)言之，對(duì)于不予執(zhí)行裁定的拘束力不可一概而論，應(yīng)根據(jù)裁判理由具體分析（見(jiàn)表1）。因行政行為存在無(wú)效或可撤銷事由而作出的不予執(zhí)行裁定，該裁定具有約束行政機(jī)關(guān)的拘束力，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案涉不予執(zhí)行裁定的具體裁判理由，負(fù)有相應(yīng)的積極和消極義務(wù)；因不符合行政非訴執(zhí)行案件受理?xiàng)l件而作出不予執(zhí)行裁定，該裁定不具有對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力。

表1 不予執(zhí)行裁定的拘束力

結(jié) 語(yǔ)

隨著行政非訴執(zhí)行制度在我國(guó)的確立和發(fā)展，每年都有大量的行政非訴執(zhí)行案件涌入法院，并產(chǎn)生大量的行政非訴執(zhí)行裁定，這些裁定主要為準(zhǔn)予執(zhí)行裁定和不予執(zhí)行裁定。囿于我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域立法及學(xué)理層面對(duì)行政裁判效力關(guān)注的不足，不予執(zhí)行裁定對(duì)行政機(jī)關(guān)的效力問(wèn)題存在立法及理論空白，這一空白影響著行政非訴執(zhí)行制度的有效落實(shí)、行政爭(zhēng)議的有效化解以及客觀法秩序的維護(hù)。未來(lái)在關(guān)注行政非訴執(zhí)行這一具有中國(guó)特色制度運(yùn)行的同時(shí)，不僅應(yīng)完善行政非訴執(zhí)行的法定結(jié)案方式，減少不予執(zhí)行裁定的濫用，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政裁判效力的研究，以推動(dòng)法律對(duì)行政裁判效力的關(guān)注與完善，比如可以考慮在《行政訴訟法》或《行政強(qiáng)制法》中明確規(guī)定行政裁判的效力，特別是明確規(guī)定行政裁判對(duì)行政機(jī)關(guān)的效力，以促進(jìn)法院裁判實(shí)效及相關(guān)法秩序的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)的良好互動(dòng)。