◆周家銘

大數(shù)據(jù)背景下在華外國留學(xué)生移民管理工作的挑戰(zhàn)與啟示

◆周家銘

（中國人民公安大學(xué) 國家安全學(xué)院 北京 100038）

大數(shù)據(jù)時代是信息爆炸的時代，大數(shù)據(jù)具有質(zhì)量高、速度快、規(guī)模大、種類多等“4V”特征。隨著來華留學(xué)生的不斷輸入，留學(xué)生移民管理工作對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用需求越來越強。在大數(shù)據(jù)背景下，留學(xué)生移民管理工作主要存在信息采集意識不夠、能力不足，數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象普遍，信息共享渠道不暢等問題，因此相關(guān)移民管理部門可在數(shù)據(jù)條件建設(shè)、數(shù)據(jù)平臺開發(fā)、信息資源共享等方面進行改進，對留學(xué)生在華活動進行動態(tài)化管控，以此提高留學(xué)生移民管理工作的信息化和科技化水平。

大數(shù)據(jù)；在華外國留學(xué)生；移民管理；信息化

由于我國實行對外開放，以及近年來放寬免簽政策，在出入境管理方面給予了外國人較大的便利，更多外國留學(xué)生選擇到中國學(xué)習(xí)深造，根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)，過去40年（1978-2018），中國累計有585.71萬人出國留學(xué)，并吸引了513.4萬名留學(xué)生來華，來華外國留學(xué)生人數(shù)逐年（2012-2018）遞增。

如今，大數(shù)據(jù)時代來臨，傳統(tǒng)的移民管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展，在對外國留學(xué)生移民管理方面，移民管理部門在信息搜集能力、信息整合水平、情報信息利用率、留學(xué)生數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等方面暫且不能跟上科技進步的腳步，因此移民管理部門應(yīng)加強推動移民管理信息化建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)建設(shè)移民管理信息平臺，為留學(xué)生提供高效便捷的服務(wù)；同時，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對留學(xué)生違法犯罪進行預(yù)防、控制和制止，以此提高管理部門的服務(wù)水平和工作效率，維護我國的社會穩(wěn)定和公共安全。

1 大數(shù)據(jù)背景下留學(xué)生移民管理工作存在的若干問題

1.1 各部門間信息共享不暢

在眾多部門信息共享的過程中，利益沖突、標(biāo)準(zhǔn)不同、缺乏共享意識、法律不完善等一系列問題阻礙了信息共享的發(fā)展[1]。在我國，留學(xué)生移民管理工作涉及部門眾多，包括公安、外國專家、教育、外交、人力資源社會保障、文化等，這些部門分別建設(shè)自己的信息管理系統(tǒng)，對出入境記錄、出入境證件、外國人簽證證件、外國人來華工作、學(xué)習(xí)等信息進行處理和存儲，在證件簽發(fā)、出入境記錄等方面[2]實現(xiàn)了一定程度的信息共享。但是各部門的信息管理系統(tǒng)主要用于日常辦公、行政審批等，作用并未完全發(fā)揮，未能將信息數(shù)據(jù)有效地整合并進行共享。

1.2 移民管理數(shù)據(jù)平臺建設(shè)不健全

（1）數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。據(jù)《中國政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報告（2020年）》顯示，經(jīng)過近二十年的電子政務(wù)建設(shè)，政務(wù)數(shù)據(jù)量初具規(guī)模，但其中很多在實際應(yīng)用中并未發(fā)揮應(yīng)有作用，有的數(shù)據(jù)應(yīng)用流于表面，有的處于休眠狀態(tài)，真正用于提升管理效率、輔助科學(xué)決策的應(yīng)用并不多[3]。由于基層公安機關(guān)數(shù)據(jù)采集意識不夠、數(shù)據(jù)分析能力不足，因此數(shù)據(jù)庫中信息質(zhì)量、時效性得不到保證。

（2）存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。數(shù)據(jù)在不同部門相互獨立存儲，獨立維護，彼此間相互孤立，便會形成“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。例如，我國各級地方公安機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件和工作需要自行籌劃、自主建設(shè)外國人信息管理系統(tǒng)，獨立配置服務(wù)器，單獨建成數(shù)據(jù)庫[4]。但由于各級各地的公安機關(guān)的外國人出入境管理信息系統(tǒng)中采用的計算機網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、運行平臺、信息傳輸和交換格式存在一定的差異，底層傳輸軟件也不盡相同，直接導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)相對分散，各個外國人管理系統(tǒng)自成體系，信息共享困難，信息“孤島”大量存在，造成地方之間涉外信息互訪的瓶頸[5]。

1.3 缺乏統(tǒng)一的移民管理信息平臺

（1）缺乏出入境管理信息系統(tǒng)。出入境管理信息系統(tǒng)的落后使得移民管理部門對外國留學(xué)生的實時信息不能及時掌握，公安機關(guān)與外交、教育、人力資源等眾多部門之間的信息溝通不流暢。移民管理部門尚未建立一個統(tǒng)一的出入境管理信息系統(tǒng)，將各部門的數(shù)據(jù)有效地整合并進行信息共享。無論是在證件簽發(fā)還是出入境通關(guān)過程中，往往涉及眾多部門，因此，通過統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)是減少部門間信息交流壁壘、加強部門間協(xié)作配合、提高對留學(xué)生移民管理服務(wù)水平的應(yīng)有之舉。

（2）缺乏留學(xué)生事實資料庫。由于留學(xué)生的信息儲存在不同部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)中，在查詢信息的過程中往往需要各部門協(xié)同合作，提供信息查詢，無法通過一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)對留學(xué)生身份、學(xué)籍、出入境、簽證、停留居留等信息的一鍵式查詢。各部門根據(jù)自己系統(tǒng)里所載入的留學(xué)生信息對其進行查詢、管理，因此無法實現(xiàn)部門間信息共享，不利于提高移民管理工作效率。例如公安機關(guān)在查處涉外案（事）件的過程中，在與高校、外事部門進行交流取證時，手續(xù)多、時間慢、效率低，如果能通過留學(xué)生資料庫中其他部門錄入的數(shù)據(jù)進行比對，核實，可簡化辦案流程，防止證據(jù)滅失、嫌疑人脫逃。

1.4 信息安全存在隱患

大數(shù)據(jù)在留學(xué)生移民管理工作的各個環(huán)節(jié)不可或缺，特別是在各個移民管理部門相互交流共享信息的過程中，如果一味強調(diào)硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)、抵御外部攻擊的技術(shù)防御，對用戶輕監(jiān)督、數(shù)據(jù)積累，輕分類保護，導(dǎo)致缺乏對信息資源共享的安全保障[6]。例如，有關(guān)留學(xué)生的信息被泄露或者信息系統(tǒng)被黑客攻破，不懷好意者便會利用此機會進行非法居留停留、非法就業(yè)、違法犯罪，甚至是進行在華恐怖活動。因此，我國需要提高信息資源的安全性并使信息資源的安全性制度化，以便留學(xué)生移民管理部門可以有法可依。

2 大數(shù)據(jù)背景下針對留學(xué)生移民管理工作的改進建議

2.1 加強留學(xué)生移民管理數(shù)據(jù)條件建設(shè)

（1）提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。各移民管理部門應(yīng)對獲得的數(shù)據(jù)嚴(yán)格把關(guān)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)規(guī)范，保證數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性。目前，公安機關(guān)在信息采集及數(shù)據(jù)質(zhì)量考核方面形成了比較完善的機制，例如源頭信息采集制度、全警錄入制度、信息研判制度、網(wǎng)上實戰(zhàn)應(yīng)用制度、信息考核制度等[7]，其他部門可參照此做法。

（2）統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范，避免信息孤島現(xiàn)象。要對移民管理信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)格式、通信協(xié)議、瀏覽查詢界面以及建網(wǎng)和管理方面制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使之在兼容、擴容性上規(guī)范統(tǒng)一，打破各地各部門之間“條塊分割”的局面，實現(xiàn)涉外信息的大共享[8]。

2.2 建立多部門信息共享機制，完善“大外管”工作格局

在完善“大外管”工作格局中，各部門需明確職權(quán)，構(gòu)建高效運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)聯(lián)動體系，進行信息共享以及協(xié)作配合。針對部門信息共享環(huán)節(jié)，本文設(shè)計了圖1所示模型。首先，經(jīng)過認(rèn)證機構(gòu)密鑰核驗，然后，不同的部門進入出入境管理信息系統(tǒng)操作界面，同時獲取相應(yīng)的訪問權(quán)限。利用云計算技術(shù)，各部門可通過Web將數(shù)據(jù)傳遞到相應(yīng)的云端或者下載數(shù)據(jù)。對移民管理部門來說，該平臺不僅能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，也不影響其自身運行效率，因此，可以實現(xiàn)跨部門之間的數(shù)據(jù)整合，各部門充分利用資源，開展工作和進行配合。同時，由于數(shù)據(jù)存儲在出入境管理信息系統(tǒng)云端，各部門可減少初始投資成本以及后續(xù)在數(shù)據(jù)管理和平臺維護上的成本。

圖1 出入境信息管理系統(tǒng)

2.3 建立留學(xué)生事實資料庫與發(fā)放留學(xué)生IC卡

（1）建立留學(xué)生資料庫。公安機關(guān)出入境管理部門要努力推進全國外國留學(xué)生信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的留學(xué)生信息資源共享，在現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上結(jié)合高校、教育廳、工商等多個行政機關(guān)建立留學(xué)生事實資料庫，將涉及留學(xué)生的動態(tài)信息統(tǒng)一錄入系統(tǒng)，包括姓名、地址、國籍、學(xué)制、宗教信仰等，完整留學(xué)生相關(guān)信息，便于移民管理部門查詢使用。

（2）發(fā)放留學(xué)生IC卡。我們可以學(xué)習(xí)日本，給在華留學(xué)生發(fā)放“留學(xué)生IC卡”，卡片上載有該生的姓名、國籍、性別、出生日期等基本身份信息以及簽證信息，芯片內(nèi)部包含該用戶生物特征信息以及在中國通關(guān)、乘坐交通工具、住宿登記、工作、學(xué)習(xí)、違法案件等信息。通過該IC卡掌握留學(xué)生在華停留居留情況，判斷其是否存在逾期非法居留、非法就業(yè)等問題，便于對其進行日常管理；通過對簽證信息的追蹤，判斷其是否違反簽證管理規(guī)定等。

2.4 建立出入境管理信息平臺

對留學(xué)生的移民管理工作包括證件簽發(fā)、出入境通關(guān)、停留居留管理、日常生活學(xué)習(xí)管理等。本文通過設(shè)計如圖2所示工作流程，旨在實現(xiàn)“兩大”系統(tǒng)與“一”資料庫的信息共享，提高留學(xué)生移民管理工作的信息化水平和工作效率。通過該流程，也可實現(xiàn)對留學(xué)生信息的全面掌握以及在華行蹤的全程掌控。

圖2 出入境管理信息平臺

從證件簽發(fā)到留學(xué)生管理是一個遞進的過程。首先，公安機關(guān)出入境管理部門與其他移民管理部門相聯(lián)系，將涉及外國留學(xué)生的動態(tài)信息統(tǒng)一錄入系統(tǒng)；其次是簽證簽發(fā)，工作人員在該環(huán)節(jié)將簽證申請人的信息導(dǎo)入出入境管理信息系統(tǒng)，從而移民管理部門可對申請人的背景資料進行審查核查，隨后將審查結(jié)果反饋駐外使領(lǐng)館，減少入境風(fēng)險；然后是出入境，各交通運輸公司將留學(xué)生的旅客信息交由移民管理部門備案存檔，移民管理部門對出入境過程中留學(xué)生的生物特征以及簽證檢驗等過關(guān)信息輸入出入境管理系統(tǒng)存檔；最后是在華留學(xué)生管理，為解決留學(xué)生非法就業(yè)問題，規(guī)范留學(xué)生工作兼職流程，我們可以通過制定審批細(xì)則，建設(shè)一個全國統(tǒng)一的“外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)”，留學(xué)生可通過該系統(tǒng)指定窗口限時規(guī)范辦理入職相關(guān)手續(xù)，通過該“綠色通道”，移民管理部門以此提升服務(wù)監(jiān)管水平。

2.5 保障信息共享中的數(shù)據(jù)安全

（1）對數(shù)據(jù)使用進行規(guī)范。數(shù)據(jù)在使用之后還需要采取措施對其安全性進行保障。在出入境管理信息系統(tǒng)中，各級移民管理部門將權(quán)力下放到本部門網(wǎng)絡(luò)安全管理機構(gòu)，建立安全管理和保密審查制度以及事后監(jiān)督制度，制定完善應(yīng)急預(yù)案明確數(shù)據(jù)保管責(zé)任，限定數(shù)據(jù)使用的范圍，同時給予其充分的自主權(quán)。

（2）加強網(wǎng)絡(luò)安全保障隊伍建設(shè)。通過為信息系統(tǒng)配備網(wǎng)絡(luò)專線安全管控員，對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境進行管控，通過對該人員的安全意識培育以及專業(yè)知識培訓(xùn)，強化專業(yè)技能，使得其在復(fù)雜多變的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中能夠有效辨別出持續(xù)更新的不安全軟件，為信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全提供保障。

3 結(jié)束語

綜上所述，在大數(shù)據(jù)背景下，移民管理部門應(yīng)該在引進大數(shù)據(jù)技術(shù)、開發(fā)大數(shù)據(jù)源、搭建大數(shù)據(jù)資源平臺[9]等方面著力研究，可通過建立出入境管理信息系統(tǒng)、留學(xué)生資料庫等實現(xiàn)對留學(xué)生信息的搜集和行蹤的掌握，還需注意各部門之間的信息共享以及對信息安全的保護。此外，各部門不能顧此失彼，傳統(tǒng)的管理模式不能完全摒棄，應(yīng)將大數(shù)據(jù)與人力管理相結(jié)合，堅持“以人為本”理念，注重提高移民管理服務(wù)效能，彰顯我國移民管理工作的科技化、信息化水平。

[1]翟吉英.大數(shù)據(jù)時代政府信息共享問題研究[D].長春：長春工業(yè)大學(xué)，2018.

[2]杜松.基于大數(shù)據(jù)的中國移民及出入境管理信息應(yīng)用制度建設(shè)[J].武警學(xué)院學(xué)報，2019，35（05）：11-14.

[3]馬立平，張凌潔.以大數(shù)據(jù)共享平臺助力高質(zhì)量發(fā)展下政府治理[J].江南論壇，2021（03）：7-9.

[4]張惠德，劉曉月.我國公安外國人管理信息化建設(shè)考量[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2011，21（05）：58-62+71.

[5]公安部政治部.公安發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2006：135- 146.

[6]劉振峰，覃娜娜.大數(shù)據(jù)時代政府部門間信息資源共享策略研究[J].電子技術(shù)與軟件工程，2016（12）：200.

[7]王慶功，等. 公安機關(guān)“三項建設(shè)”導(dǎo)論[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010：9.

[8]張惠德.論情報主導(dǎo)警務(wù)理念下的外國人管理[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，27（06）：101-107.

[9]涂鳴越.大數(shù)據(jù)背景下公安基層偵查情報工作的優(yōu)化路徑[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2019，32（04）：124-130.