張東婧

（招商局公路網(wǎng)絡(luò)科技控股股份有限公司，北京 朝陽 100022）

0 引言

國有企業(yè)，是指由國家投資的企業(yè),根據(jù)國有企業(yè)的功能，可分為商業(yè)類和公益類兩大類,商業(yè)類國有企業(yè)要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，公益類企業(yè)著重保證公共產(chǎn)品、公共服務(wù)質(zhì)量和效率[1]。國有企業(yè)分工不同，對社會的影響也不同，現(xiàn)階段我國國有企業(yè)雖已分為兩大類，但在大類之下的類別細分不夠細致，不能體現(xiàn)國有企業(yè)不同類型的具體功能；國有企業(yè)分類界定除金融、文化企業(yè)外的其他企業(yè)，沒有體現(xiàn)功能、定位、出資人代表等的界定；對于國有企業(yè)的管理、國有資產(chǎn)的監(jiān)管考核比較籠統(tǒng)，沒有根據(jù)功能類型進行劃分。本文旨在探索國有企業(yè)的細化分類，分析國有企業(yè)的細化分類對推動國有企業(yè)改革、提升國有資產(chǎn)價值、加強國有資本的監(jiān)管等的重要作用。

新發(fā)展格局下，進一步深化國有企業(yè)改革工作，增強國有經(jīng)濟活力、影響力和抗風(fēng)險能力，迫切需要建立新的管理體制和新的運營機制。探索國有企業(yè)進行分類細化研究，研究國有企業(yè)管理體制的改革方向，促進國有企業(yè)在市場中的參與程度，有助于國家對國有資產(chǎn)進行有效的配置，實現(xiàn)國家社會效益和經(jīng)濟效益最大化[2]。

1 國有企業(yè)分類影響因素分析

1.1 國有企業(yè)分類理論因素

1.1.1 社會生產(chǎn)力

社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平直接影響著經(jīng)濟社會的發(fā)達程度，而經(jīng)濟社會的分工發(fā)展水平也決定了國有企業(yè)的發(fā)展水平。國有企業(yè)的功能決定了國有企業(yè)的分類現(xiàn)狀，功能越完善、分類標準越細致，反映出的市場化程度也高，同時體現(xiàn)在對國有企業(yè)的考核標準也更加細致完善。

1.1.2 國有資本雙重性

國有資本雙重性具有自然資本與社會經(jīng)濟屬性，國有自然資本主要是以生產(chǎn)經(jīng)營中保值增值、資源匯聚、經(jīng)濟收益為目的，體現(xiàn)在經(jīng)濟性、競爭性、效益性及公益性等；國有社會經(jīng)濟屬性主要是以保障國家公共安全、提供公共服務(wù)為主，有效調(diào)節(jié)國有企業(yè)自然資本與社會經(jīng)濟活動，實施實現(xiàn)廣大社會群眾的基礎(chǔ)。

1.2 國有企業(yè)分類現(xiàn)實基礎(chǔ)

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等關(guān)于分類改革文件發(fā)布以來，部分省份僅是轉(zhuǎn)發(fā)或初步解讀了《意見》，未出臺國有企業(yè)細化分類操作的具體方案，對交通、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、體育、旅游、機場等公益類國有企業(yè)的分類、頂層授權(quán)管理經(jīng)營機制等，沒有進行深入研究、探索與實踐。

1.2.1 體制機制存在的問題

目前在對國有企業(yè)的管理機制分析探索中，部分省份誤讀或曲解了中央國企分類改革精神，對“出資人代表”概念理解不清、專業(yè)管理知識匱乏等，導(dǎo)致國有企業(yè)的管理簡單地歸屬一個部門的“一刀切”，公益類國有企業(yè)社會效益沒有充分發(fā)揮，以及發(fā)展定位不準、專業(yè)技術(shù)干部雙向交流不暢、創(chuàng)新能力不足、行業(yè)行政部門管理失靈、深層次矛盾日益凸顯等問題，嚴重阻礙了公益類國有企業(yè)的健康發(fā)展。

1.2.2 考核評定存在的問題

不同種類和行業(yè)的國有企業(yè)應(yīng)按屬性細分歸類，部分國有企業(yè)未按資產(chǎn)比重承擔(dān)社會服務(wù)功能來劃分，而是不同類型企業(yè)采用統(tǒng)一的標準和考核體系，且考核指標也不符合實際，僅以經(jīng)濟效益為標準來衡量，既不科學(xué)，也不嚴謹[3]。例如交通、水利、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，以保障民生、服務(wù)社會、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標，但在考核中卻與商業(yè)類企業(yè)等同。

1.2.3 管理專業(yè)化問題

地方國有企業(yè)的實際控制權(quán)大部分都在國資委管理部門，而國資委同時管理多個不同類型、不同專業(yè)方向的國有企業(yè)，由于對行業(yè)的認識和了解有限，在行使出資人代表職責(zé)時，必然會出現(xiàn)管理過程中的應(yīng)接不暇，難免導(dǎo)致瞎指揮和亂指揮問題。

2 國外公益類國有企業(yè)管理經(jīng)驗借鑒

國外工業(yè)化早于我國，國外政府對國有企業(yè)的管理對我國有一定的借鑒意義。

國外國有企業(yè)主要集中在基礎(chǔ)性建設(shè)、科學(xué)技術(shù)和一些公共事業(yè)領(lǐng)域，公益性較強，可以滿足社會對公共服務(wù)的需求，對市場經(jīng)濟的依賴性較低。國有企業(yè)主要依賴于國家政策進行生產(chǎn)經(jīng)營，為宏觀的經(jīng)濟管理進行服務(wù)，同時進行科學(xué)技術(shù)研究，推動國家社會經(jīng)濟水平的不斷進步。

2.1 美國

美國是總統(tǒng)負責(zé)制的聯(lián)邦共和立憲制國家，國有資產(chǎn)的管理方式分別采取政府直接經(jīng)營（如電力、交通運輸、宇航等）、政府出租經(jīng)營（軍工、造船、鋼鐵、橡膠等）和系統(tǒng)承包經(jīng)營等辦法。聯(lián)邦政府設(shè)立專業(yè)的管理部門對國有企業(yè)進行管理，如高速公路具體由聯(lián)邦高速公路管理局負責(zé)。

2.2 英國

英國采取財政部和行業(yè)主管部門相結(jié)合的管理模式，其中行業(yè)主管部門是主要的責(zé)任主體。將國有企業(yè)的類型劃分為3種：國有企業(yè)、國有公司以及國有股份公司。

2.3 法國

法國的國有企業(yè)主要采取股份制公司的形式。政府在管理國有企業(yè)和資產(chǎn)的過程中，采用財政部、預(yù)算部和各個主管部門、議會分工協(xié)作的管理體制，總體而言，財政預(yù)算的權(quán)限較大。同時對不同的國有企業(yè)采用不同的管理方式。

2.4 日本

日本將國有企業(yè)同樣劃分為3種類型：直營事業(yè)、特殊法人以及其他部門。日本針對國有企業(yè)制定專項法律，設(shè)立專門的專業(yè)機構(gòu)進行管理，如道路公團對公路企業(yè)進行管理。

通過對發(fā)達國家的國有企業(yè)管理體制進行分析，公益類國有企業(yè)產(chǎn)品具有公共物品的屬性及基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，各國在管理體制上，都是由具有專業(yè)性和管理經(jīng)驗的政府職能部門負責(zé)，政府牢牢掌握公益類國有企業(yè)管理的主導(dǎo)權(quán)，有效地整合政府在監(jiān)管時所面臨的多重監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、專業(yè)性欠缺等問題。

3 基于國有企業(yè)細化分類的研究

3.1 國有企業(yè)分類標準

按中央《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》精神，根據(jù)國民經(jīng)濟中國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，國有企業(yè)宜劃分為商業(yè)類和公益類兩個類別。商業(yè)類以資本收益為主要目標，兼顧社會效益；而公益類主要是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、重要戰(zhàn)略物資儲備為主，或者是重要產(chǎn)業(yè)處于自然壟斷行業(yè)的企業(yè)。這也是政府的基本功能。這一類企業(yè)主要以實現(xiàn)社會效益最大化為目標；產(chǎn)品或服務(wù)的價格要由政府來調(diào)控，或者政府放開調(diào)控，但市場主體比較少，不是一種完全競爭的戰(zhàn)略；收入不足以彌補成本時，政府要給予相應(yīng)的補貼。根據(jù)國家相關(guān)政策文件等要求，國有企業(yè)商業(yè)類可分為甲類和乙類，公益類可分為甲類、乙類和丙類。

3.1.1 商業(yè)類

a）甲類國企 主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)，比如建筑、普通制造、服務(wù)企業(yè)等。

b）乙類國企 主業(yè)為關(guān)系著國家安全，或者掌握國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，一般承擔(dān)國家重大專項任務(wù)的國有企業(yè)。通常具有壟斷性，例如石油、天然氣等行業(yè)。

3.1.2 公益類

a）甲類企業(yè) 較少依靠財政扶持的企業(yè)，比如水務(wù)、高速公路、農(nóng)業(yè)科技等。

b）乙類企業(yè) 很大程度依靠財政扶持的企業(yè)，比如公交、地鐵等。

c）丙類企業(yè) 幾乎完全依靠財政扶持的企業(yè)，比如環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施、普通公路等。

圖1 國有企業(yè)細化分類圖

3.2 國有企業(yè)改革發(fā)展方向研究

國有企業(yè)的分類改革是新時期深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。2015年8月24日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》【中發(fā)〔2015〕22號】；同年12月29日，國資委、財政部、發(fā)展改革委三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》【國資發(fā)研究〔2015〕170號】，這兩個文件的發(fā)布，為商業(yè)類、公益類國企分類及發(fā)展定位指明了方向：“要求各級的黨政機關(guān)和各級政府統(tǒng)一思想認識，帶著高度的歷史使命感和政治責(zé)任感，加強統(tǒng)籌安排、明確責(zé)任分工、細化目標責(zé)任、強化督促落實，深化履行國有企業(yè)改革的責(zé)任，堅持解放思想、實事求是，確保深化國有企業(yè)改革取得實效。引導(dǎo)國有資本向關(guān)系著國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域不斷傾斜，把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標”。

3.2.1 公益類企業(yè)改革路徑

a）推進改革層面 建議采取國有獨資形式，其他具備條件的國有企業(yè)也可以嘗試投資主體的多元化，吸引民營資本，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

b）促進發(fā)展層面 對于主業(yè)的營業(yè)范圍要加強限定，加大主業(yè)管理，提高資本投入，提升公共產(chǎn)品服務(wù)的品質(zhì)、質(zhì)量和經(jīng)營效率。

c）實施監(jiān)管層面 對于公益類國有企業(yè)，監(jiān)管的重點在于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，加大信息公開力度，接受社會監(jiān)督。

3.2.2 商業(yè)類企業(yè)改革路徑

a）保值增值層面 商業(yè)類國有企業(yè)的主要經(jīng)營目的為增強經(jīng)濟活力、凸顯國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益、實現(xiàn)國有資產(chǎn)的不斷保值增值能力。在符合法律的條件下，不斷探索經(jīng)營發(fā)展之道，適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

b）股份資本層面 考慮對國有企業(yè)進行股份制改革，實現(xiàn)股權(quán)多元化。探索引進民營資本或其他各類非國有資本，著力推進國有企業(yè)整體上市。

c）經(jīng)濟效益層面 商業(yè)類國有企業(yè)改革要實施符合市場化的差異化管理，鼓勵采取多種經(jīng)營手段，積極穩(wěn)妥地推進企業(yè)混改，采取股權(quán)激勵、分紅激勵等手段，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益不斷提升。

4 結(jié)論

本文針對目前存在的國有企業(yè)經(jīng)營管理和分類中的一些問題，全面探析了國有企業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中存在的一些問題，提出針對不同功能的國有企業(yè)進行細化分類的重要性，并結(jié)合國外的管理經(jīng)驗，初步提出我國國有企業(yè)分類的細化方案。在此基礎(chǔ)上，進一步探究國有企業(yè)改革的方向，特別是科學(xué)確定公益類國有企業(yè)行使出資人職責(zé)的政府部門的選擇，旨在助力公益類國有企業(yè)實現(xiàn)社會效益最大化，實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。