□蔣道霞

1978年以來，為適應經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障在我國經(jīng)歷了艱難探索與轉(zhuǎn)型，并逐步發(fā)展成為服務于經(jīng)濟社會發(fā)展、惠及全民的多層次社會保障體系。我國社會保障的改革和發(fā)展是我國經(jīng)濟社會改革的重要組成部分，透過我國社會保障改革和發(fā)展的歷程能夠發(fā)現(xiàn)我國社會保障歷史演進的基本邏輯，將有助于我國社會保障事業(yè)的更好發(fā)展。

一、我國社會保障的艱難探索與轉(zhuǎn)型（1978年至1992年）

自1978年開始我國經(jīng)濟社會的發(fā)展進入了新階段，計劃經(jīng)濟體制逐步向商品經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，社會保障的恢復和重建成為適應經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要方面，為此，政府對我國社會保障進行了一系列艱難的探索。

1978年的五屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》的第48 條、第49 條分別規(guī)定了公民有勞動的權利、勞動者有休息的權利，緊接著第50 條進一步規(guī)定：“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權利。國家逐步發(fā)展社會保險、社會救濟、公費醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè)，以保證勞動者享受這種權利。”1978年5月國務院民政部召開第一次黨組會議，民政部重新設立并正式辦公，同時社會保障、社會福利工作成為民政部的主要職責。1978年12月十一屆三中全會勝利召開，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展進入了新階段，計劃經(jīng)濟體制正式向商品經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，社會保障不得不提上議事日程。1982年國務院專門設立了勞動人事部，為社會保障推進提供了組織保障。1982年《憲法》的第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?/p>

1983年的政府工作報告中提到“社會保障和社會福利事業(yè)也有較大的發(fā)展”，這是政府工作報告中首次使用“社會保障”的概念。1984年十二屆三中全會確定了對國營企業(yè)的改革，國營企業(yè)與政府脫鉤，成為國有企業(yè)，企業(yè)作為獨立市場主體，自主經(jīng)營、自負盈虧。社會保障的恢復和重建迫在眉睫。1985年的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年規(guī)劃綱要》中提出：“認真研究和建立形式多樣、項目不同、標準有別的新的社會保障制度。社會保障資金應由國家、企業(yè)和個人合理負擔，以企業(yè)和有收入的事業(yè)單位承擔為主，改變過去全部由國家包下來的辦法。”1986年國務院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，為保障國營企業(yè)職工待業(yè)期間的基本生活，針對被宣告破產(chǎn)企業(yè)的員工、因瀕臨破產(chǎn)被裁員的職工、被企業(yè)辭退的員工、企業(yè)終止后沒有再就業(yè)的員工、解除勞動合同的人員，實行失業(yè)保險（待業(yè)保險）制度和勞動合同制度。職工待業(yè)保險基金的使用范圍包括待業(yè)期間的待業(yè)救濟金、醫(yī)療費、死亡喪葬補助費、供養(yǎng)直系親屬撫恤費、救濟費、離休金、退休金。自1986年開始，政府著手對醫(yī)療保險進行探索，并就醫(yī)療保險引入個人分擔費用機制與醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌做了一系列的工作。如1989年在丹東、四平、黃石和株洲進行醫(yī)療保險制度改革試點，并在深圳市和海南省試點社會保障綜合改革，為我國醫(yī)療保險制度的建立和發(fā)展積累了一定的經(jīng)驗。1988年國務院政府工作報告提出：“要加快社會保障制度的改革，建立和健全各類社會保險制度，進一步發(fā)展社會福利事業(yè)，繼續(xù)做好優(yōu)撫和救濟工作，逐步形成具有中國特色的社會保障制度。”這是國務院政府工作報告中首次具體闡述社會保障，表明社會保障制度全面改革的正式啟動。1989年3月勞動部專門召開社會保險制度改革座談會，會上就工傷保險制度改革形成了原則意見，并著手在部分地區(qū)開展工傷保險改革的試點。

自1978年開始農(nóng)村土地制度改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐步在農(nóng)村推廣，到1986年的《中華人民共和國土地管理法》明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，與農(nóng)村社、隊集體核算相適應的合作醫(yī)療制度也逐漸解體。上世紀80年代后各地農(nóng)村基本上都以鄉(xiāng)、村、個人多方集資方式，以量入為出、綜合服務的原則探索建立與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制相適應的合作醫(yī)療，保障農(nóng)村居民健康，為后期新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度的建立奠定了一定的經(jīng)驗基礎。1992年民政部頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案( 試行)》，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(老農(nóng)保) 的建立，我國農(nóng)村開始了由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。

1978年至1992年, 為適應或配套我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟到商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的深刻轉(zhuǎn)型和探索，我國對社會保障事業(yè)也進行了一系列艱難探索，這一時期的社會保障盡管從成熟度、深度及廣度都不能滿足社會需求，但為之后我國社會保障的發(fā)展奠定了堅實的基礎。

二、我國社會保障體系的逐步確立與穩(wěn)步發(fā)展（1993年至今）

1993年十四屆三中全會將社會主義市場經(jīng)濟體制改革作為我國改革的重要目標，并將建立多層次社會保障體系作為市場經(jīng)濟體制改革的配套任務。1994年頒布的《中華人民共和國勞動法》用專門一章規(guī)定了社會保險制度。1996年國務院政府工作報告中提出：“‘九五’期間要加快養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度改革，發(fā)展社會救濟、社會福利、優(yōu)扶安置、社會互助、個人積累等多層次的社會保障，初步形成適合我國國情的社會保障制度?！?000年國務院發(fā)布了《國務院關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，該方案涉及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險和城市居民的最低生活保障，探索完善城鎮(zhèn)社會保障體系。2010年10月第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》。

（一）養(yǎng)老保障方面

1995年國務院發(fā)布《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中提出：“基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制?！?997年國務院發(fā)布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，標志我國企業(yè)職工現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的初步建立。2005年國務院發(fā)布的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》對養(yǎng)老金發(fā)放、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合進行了完善，將城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員納入?yún)⒈７秶?009年國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，嘗試建立村民個人繳納一定的保險費、村集體給予補助、政府財政適度補貼三結(jié)合的新型農(nóng)保。2011年《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》由國務院發(fā)布，試點建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保障。2014年國務院出臺了《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將農(nóng)村村民新型社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合二為一、統(tǒng)一實施。2015年國務院出臺了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關事業(yè)單位工作人員開始實行社會化養(yǎng)老保險。2017年《國務院辦公廳關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》發(fā)布和2018年發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》等補充養(yǎng)老保險制度，推進了多層次養(yǎng)老保障體系。

（二）醫(yī)療保障方面

1998年國務院發(fā)布了《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，城鎮(zhèn)職工的現(xiàn)代醫(yī)療保險制度確立。2002年和2003年中共中央、國務院分別發(fā)布了《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》和《關于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》，探索建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2006年《關于加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的通知》，試點和逐步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》發(fā)布，探索建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。2012年《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》下發(fā)，進一步完善了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障制度。2016年國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度進行整合。

（三）工傷保險方面

1996年勞動部為探索建立現(xiàn)代工傷保險發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》。2003年國務院頒布《工傷保險條例》（2010年修訂），以行政法規(guī)形式確立了工傷保險制度。2003年勞動和社會保障部發(fā)布《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》。2010年人力資源和社會保障部出臺了《工傷認定辦法》，2013年衛(wèi)生部發(fā)布了《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》，2014年施行人力資源和社會保障部頒布的《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》。2016年人力資源和社會保障部、民政部、國家衛(wèi)計委頒布《工傷保險輔助器具配置管理辦法》(2018年修訂)。這些行政法規(guī)、行政規(guī)章的出臺，表明工傷保險目前是我國法制化程度較高的社會保險。

（四）最低生活保障方面

1996年民政部發(fā)布《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》，各地農(nóng)村在最低生活保障方面積極試點。1998年國有企業(yè)改革實行“減員增效、下崗分流”的政策，下崗職工的生活保障問題急需解決，于是1999年國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。為了保障在城市生活無著的流浪、乞討人員的基本生活權益，2003年國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。為了保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的基本生活，國務院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》于2006年發(fā)布。2007年國務院為救助生活困難的農(nóng)民發(fā)布了《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。2012年國務院為進一步規(guī)范和統(tǒng)籌城市和農(nóng)村最低生活保障出臺了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。

三、1978年以來我國社會保障演進的基本邏輯

（一）從單一的社會保障政策向多層次社會保障體系發(fā)展

1978年以來我國的商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟改革是一項全新的事業(yè)，與商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟改革相配套的社會保障改革需要在摸索中前進，需要以社會保障政策方式先行先試。如上世紀80年代的企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌試點、90年代醫(yī)療保險改革的試點及21 世紀初期的完善城鎮(zhèn)社會保障體系、新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險等，都先行試點，在積累經(jīng)驗、把握規(guī)律后再全面推廣，逐步建立了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、最低生活保障制度為重點的社會保障體系。同時在各類社會保障方面，注重逐步發(fā)展該類社會保障的多層次性，以充分發(fā)揮社會保障的效果。如養(yǎng)老保障方面，形成了基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險兩個層次?；攫B(yǎng)老保險覆蓋范圍由城鎮(zhèn)企業(yè)職工到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員，由新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險到2014年起在全國合并實施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。補充養(yǎng)老保險方面，發(fā)布《企業(yè)年金辦法》建立企業(yè)職工補充養(yǎng)老保險、頒布《職業(yè)年金試行辦法》建立事業(yè)單位職工補充養(yǎng)老保險，并加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。

（二）從滿足人民群眾物質(zhì)文化需求到滿足人民日益增長的美好生活需要

1978年開始的我國經(jīng)濟社會體制改革是為了解決“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，與我國經(jīng)濟社會體制改革相伴而行的社會保障改革和發(fā)展自然也是服務于這一目標。1986年國務院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》就是為了保障企業(yè)職工待業(yè)期間的基本生活。1998年通過的《失業(yè)保險條例》就是為了保障城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工中失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活。從企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的建立，到開展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革，都是為了改善民生、滿足城鄉(xiāng)老年人的物質(zhì)文化生活需求。十八大以來我國社會保障進一步完善與發(fā)展，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在2014年的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度在2016年的整合，進一步提高了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的保障水平，以滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九大以來，我國在不斷完善、健全養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等各類社會保障的同時，更加注重多層次社會保障體系的建設。如養(yǎng)老社會保障方面，在不斷完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、改革機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的基礎上，發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險、發(fā)布《企業(yè)年金辦法》、頒布《職業(yè)年金試行辦法》，建立補充養(yǎng)老保險制度，就是為了提高養(yǎng)老保障水平，滿足人民對美好生活的向往。

（三）社會保障與經(jīng)濟發(fā)展良性互動及共同發(fā)展

1978年我國開啟了經(jīng)濟體制改革，由商品經(jīng)濟逐步發(fā)展到社會主義市場經(jīng)濟。經(jīng)濟體制改革激發(fā)了社會活力和經(jīng)濟活力，有力地促進了我國社會主義經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)濟高水平地發(fā)展又為社會保障的改革和發(fā)展提供了堅實的經(jīng)濟基礎，為高水平的社會保障創(chuàng)造了條件。同時，1978年以來我國社會保障的改革和發(fā)展通過建立工傷保險、醫(yī)療保險、社會救助等方式對居民進行基本生活保障和經(jīng)濟補助，為勞動力再生產(chǎn)的正常進行創(chuàng)造了有利條件，促進了經(jīng)濟增長和社會進步。1984年十二屆三中全會確定了對國營企業(yè)改革之后，1984年至1992年我國社會保障的改革和發(fā)展主要圍繞國有企業(yè)改革展開；1993年十四屆三中全會確定了建立社會主義市場經(jīng)濟體制，1993年至2004年我國社會保障的改革和發(fā)展主要為社會主義市場經(jīng)濟建設與發(fā)展保駕護航。我國經(jīng)濟體制改革的順利進行和經(jīng)濟高水平的發(fā)展，為社會保障的進一步改革創(chuàng)造了條件，2002年11月黨的十六大提出了建設與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟保持平穩(wěn)發(fā)展的同時，社會保障水平和能力進一步提高。以習近平總書記為核心的黨中央把改善民生、提高人民福祉作為社會主義經(jīng)濟發(fā)展的根本目標，在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時不斷完善多層次社會保障體系。黨的十九大報告中明確提出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”