□蔣道霞

1978年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會保障在我國經(jīng)歷了艱難探索與轉(zhuǎn)型，并逐步發(fā)展成為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、惠及全民的多層次社會保障體系。我國社會保障的改革和發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會改革的重要組成部分，透過我國社會保障改革和發(fā)展的歷程能夠發(fā)現(xiàn)我國社會保障歷史演進(jìn)的基本邏輯，將有助于我國社會保障事業(yè)的更好發(fā)展。

一、我國社會保障的艱難探索與轉(zhuǎn)型（1978年至1992年）

自1978年開始我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)入了新階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，社會保障的恢復(fù)和重建成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的重要方面，為此，政府對我國社會保障進(jìn)行了一系列艱難的探索。

1978年的五屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》的第48 條、第49 條分別規(guī)定了公民有勞動的權(quán)利、勞動者有休息的權(quán)利，緊接著第50 條進(jìn)一步規(guī)定：“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家逐步發(fā)展社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、公費(fèi)醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè)，以保證勞動者享受這種權(quán)利?！?978年5月國務(wù)院民政部召開第一次黨組會議，民政部重新設(shè)立并正式辦公，同時(shí)社會保障、社會福利工作成為民政部的主要職責(zé)。1978年12月十一屆三中全會勝利召開，我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)入了新階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正式向商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，社會保障不得不提上議事日程。1982年國務(wù)院專門設(shè)立了勞動人事部，為社會保障推進(jìn)提供了組織保障。1982年《憲法》的第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?/p>

1983年的政府工作報(bào)告中提到“社會保障和社會福利事業(yè)也有較大的發(fā)展”，這是政府工作報(bào)告中首次使用“社會保障”的概念。1984年十二屆三中全會確定了對國營企業(yè)的改革，國營企業(yè)與政府脫鉤，成為國有企業(yè)，企業(yè)作為獨(dú)立市場主體，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。社會保障的恢復(fù)和重建迫在眉睫。1985年的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出：“認(rèn)真研究和建立形式多樣、項(xiàng)目不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的新的社會保障制度。社會保障資金應(yīng)由國家、企業(yè)和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)，以企業(yè)和有收入的事業(yè)單位承擔(dān)為主，改變過去全部由國家包下來的辦法?！?986年國務(wù)院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，為保障國營企業(yè)職工待業(yè)期間的基本生活，針對被宣告破產(chǎn)企業(yè)的員工、因?yàn)l臨破產(chǎn)被裁員的職工、被企業(yè)辭退的員工、企業(yè)終止后沒有再就業(yè)的員工、解除勞動合同的人員，實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)（待業(yè)保險(xiǎn)）制度和勞動合同制度。職工待業(yè)保險(xiǎn)基金的使用范圍包括待業(yè)期間的待業(yè)救濟(jì)金、醫(yī)療費(fèi)、死亡喪葬補(bǔ)助費(fèi)、供養(yǎng)直系親屬撫恤費(fèi)、救濟(jì)費(fèi)、離休金、退休金。自1986年開始，政府著手對醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行探索，并就醫(yī)療保險(xiǎn)引入個(gè)人分擔(dān)費(fèi)用機(jī)制與醫(yī)療費(fèi)用社會統(tǒng)籌做了一系列的工作。如1989年在丹東、四平、黃石和株洲進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，并在深圳市和海南省試點(diǎn)社會保障綜合改革，為我國醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。1988年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出：“要加快社會保障制度的改革，建立和健全各類社會保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步發(fā)展社會福利事業(yè)，繼續(xù)做好優(yōu)撫和救濟(jì)工作，逐步形成具有中國特色的社會保障制度?！边@是國務(wù)院政府工作報(bào)告中首次具體闡述社會保障，表明社會保障制度全面改革的正式啟動。1989年3月勞動部專門召開社會保險(xiǎn)制度改革座談會，會上就工傷保險(xiǎn)制度改革形成了原則意見，并著手在部分地區(qū)開展工傷保險(xiǎn)改革的試點(diǎn)。

自1978年開始農(nóng)村土地制度改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步在農(nóng)村推廣，到1986年的《中華人民共和國土地管理法》明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，與農(nóng)村社、隊(duì)集體核算相適應(yīng)的合作醫(yī)療制度也逐漸解體。上世紀(jì)80年代后各地農(nóng)村基本上都以鄉(xiāng)、村、個(gè)人多方集資方式，以量入為出、綜合服務(wù)的原則探索建立與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的合作醫(yī)療，保障農(nóng)村居民健康，為后期新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立奠定了一定的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。1992年民政部頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案( 試行)》，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(老農(nóng)保) 的建立，我國農(nóng)村開始了由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。

1978年至1992年, 為適應(yīng)或配套我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的深刻轉(zhuǎn)型和探索，我國對社會保障事業(yè)也進(jìn)行了一系列艱難探索，這一時(shí)期的社會保障盡管從成熟度、深度及廣度都不能滿足社會需求，但為之后我國社會保障的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我國社會保障體系的逐步確立與穩(wěn)步發(fā)展（1993年至今）

1993年十四屆三中全會將社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革作為我國改革的重要目標(biāo)，并將建立多層次社會保障體系作為市場經(jīng)濟(jì)體制改革的配套任務(wù)。1994年頒布的《中華人民共和國勞動法》用專門一章規(guī)定了社會保險(xiǎn)制度。1996年國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出：“‘九五’期間要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，發(fā)展社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)扶安置、社會互助、個(gè)人積累等多層次的社會保障，初步形成適合我國國情的社會保障制度?！?000年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》，該方案涉及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)和城市居民的最低生活保障，探索完善城鎮(zhèn)社會保障體系。2010年10月第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》。

（一）養(yǎng)老保障方面

1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中提出：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制?！?997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，標(biāo)志我國企業(yè)職工現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的初步建立。2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》對養(yǎng)老金發(fā)放、社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合進(jìn)行了完善，將城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員納入?yún)⒈７秶?009年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，嘗試建立村民個(gè)人繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)、村集體給予補(bǔ)助、政府財(cái)政適度補(bǔ)貼三結(jié)合的新型農(nóng)保。2011年《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》由國務(wù)院發(fā)布，試點(diǎn)建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保障。2014年國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將農(nóng)村村民新型社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合二為一、統(tǒng)一實(shí)施。2015年國務(wù)院出臺了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員開始實(shí)行社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)。2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見》發(fā)布和2018年發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)了多層次養(yǎng)老保障體系。

（二）醫(yī)療保障方面

1998年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，城鎮(zhèn)職工的現(xiàn)代醫(yī)療保險(xiǎn)制度確立。2002年和2003年中共中央、國務(wù)院分別發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》和《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，探索建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2006年《關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》，試點(diǎn)和逐步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，探索建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2012年《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》下發(fā)，進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障制度。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度進(jìn)行整合。

（三）工傷保險(xiǎn)方面

1996年勞動部為探索建立現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》。2003年國務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》（2010年修訂），以行政法規(guī)形式確立了工傷保險(xiǎn)制度。2003年勞動和社會保障部發(fā)布《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》。2010年人力資源和社會保障部出臺了《工傷認(rèn)定辦法》，2013年衛(wèi)生部發(fā)布了《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》，2014年施行人力資源和社會保障部頒布的《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》。2016年人力資源和社會保障部、民政部、國家衛(wèi)計(jì)委頒布《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》(2018年修訂)。這些行政法規(guī)、行政規(guī)章的出臺，表明工傷保險(xiǎn)目前是我國法制化程度較高的社會保險(xiǎn)。

（四）最低生活保障方面

1996年民政部發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，各地農(nóng)村在最低生活保障方面積極試點(diǎn)。1998年國有企業(yè)改革實(shí)行“減員增效、下崗分流”的政策，下崗職工的生活保障問題急需解決，于是1999年國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。為了保障在城市生活無著的流浪、乞討人員的基本生活權(quán)益，2003年國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。為了保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的基本生活，國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》于2006年發(fā)布。2007年國務(wù)院為救助生活困難的農(nóng)民發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。2012年國務(wù)院為進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)籌城市和農(nóng)村最低生活保障出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》。

三、1978年以來我國社會保障演進(jìn)的基本邏輯

（一）從單一的社會保障政策向多層次社會保障體系發(fā)展

1978年以來我國的商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)改革是一項(xiàng)全新的事業(yè)，與商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)改革相配套的社會保障改革需要在摸索中前進(jìn)，需要以社會保障政策方式先行先試。如上世紀(jì)80年代的企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌試點(diǎn)、90年代醫(yī)療保險(xiǎn)改革的試點(diǎn)及21 世紀(jì)初期的完善城鎮(zhèn)社會保障體系、新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)等，都先行試點(diǎn)，在積累經(jīng)驗(yàn)、把握規(guī)律后再全面推廣，逐步建立了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、最低生活保障制度為重點(diǎn)的社會保障體系。同時(shí)在各類社會保障方面，注重逐步發(fā)展該類社會保障的多層次性，以充分發(fā)揮社會保障的效果。如養(yǎng)老保障方面，形成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)層次。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍由城鎮(zhèn)企業(yè)職工到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，由新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)到2014年起在全國合并實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，發(fā)布《企業(yè)年金辦法》建立企業(yè)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、頒布《職業(yè)年金試行辦法》建立事業(yè)單位職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，并加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（二）從滿足人民群眾物質(zhì)文化需求到滿足人民日益增長的美好生活需要

1978年開始的我國經(jīng)濟(jì)社會體制改革是為了解決“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，與我國經(jīng)濟(jì)社會體制改革相伴而行的社會保障改革和發(fā)展自然也是服務(wù)于這一目標(biāo)。1986年國務(wù)院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》就是為了保障企業(yè)職工待業(yè)期間的基本生活。1998年通過的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》就是為了保障城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工中失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活。從企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，到開展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，都是為了改善民生、滿足城鄉(xiāng)老年人的物質(zhì)文化生活需求。十八大以來我國社會保障進(jìn)一步完善與發(fā)展，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在2014年的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度在2016年的整合，進(jìn)一步提高了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的保障水平，以滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九大以來，我國在不斷完善、健全養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等各類社會保障的同時(shí)，更加注重多層次社會保障體系的建設(shè)。如養(yǎng)老社會保障方面，在不斷完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、發(fā)布《企業(yè)年金辦法》、頒布《職業(yè)年金試行辦法》，建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就是為了提高養(yǎng)老保障水平，滿足人民對美好生活的向往。

（三）社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動及共同發(fā)展

1978年我國開啟了經(jīng)濟(jì)體制改革，由商品經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展到社會主義市場經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)體制改革激發(fā)了社會活力和經(jīng)濟(jì)活力，有力地促進(jìn)了我國社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高水平地發(fā)展又為社會保障的改革和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為高水平的社會保障創(chuàng)造了條件。同時(shí)，1978年以來我國社會保障的改革和發(fā)展通過建立工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救助等方式對居民進(jìn)行基本生活保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，為勞動力再生產(chǎn)的正常進(jìn)行創(chuàng)造了有利條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。1984年十二屆三中全會確定了對國營企業(yè)改革之后，1984年至1992年我國社會保障的改革和發(fā)展主要圍繞國有企業(yè)改革展開；1993年十四屆三中全會確定了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，1993年至2004年我國社會保障的改革和發(fā)展主要為社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展保駕護(hù)航。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)高水平的發(fā)展，為社會保障的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件，2002年11月黨的十六大提出了建設(shè)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)發(fā)展的同時(shí)，社會保障水平和能力進(jìn)一步提高。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把改善民生、提高人民福祉作為社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不斷完善多層次社會保障體系。黨的十九大報(bào)告中明確提出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！?/p>