曹云鶴，楚希梅

(1.南京大學(xué)社會學(xué)院，江蘇 南京，210023；2.山東省濰坊一中，山東 濰坊，261205)

一、背景

生態(tài)文明治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院先后出臺了一系列重大決策部署，生態(tài)文明體制改革的“四梁八柱”逐步確立，推動生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)[1]。但總體而言，國家生態(tài)文明制度體系優(yōu)勢在轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理效能的過程中仍存在滯后性問題，尤其是制度執(zhí)行能力不足將對生態(tài)文明建設(shè)造成一定程度的制約。

就環(huán)保問題而言，隨著近年來環(huán)境污染的負(fù)外部性凸顯，人們逐漸意識到環(huán)保勢在必行，政府也加大了環(huán)保政策的出臺與監(jiān)管力度。自1973年成立環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室以來，經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國的環(huán)境保護(hù)政策已然形成了一個以“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰污染，誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策為基礎(chǔ)的完整體系。在三大政策的引導(dǎo)之下，各省市區(qū)相繼推出多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)條例，貫徹落實(shí)環(huán)保國策，其中X省A地級市制定了《A市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》并于2018年10月1日起施行。條例中規(guī)定了A市城區(qū)限制燃放區(qū)域，嚴(yán)格劃出各區(qū)限放邊界范圍，同時規(guī)定了限放區(qū)域內(nèi)允許燃放的時間，即每年農(nóng)歷臘月二十三、除夕、正月初一、正月十五共4天，其他時間禁止燃放。顯然，政府的初衷是為了響應(yīng)國家號召、承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，是為了市區(qū)“公用地繁榮”，但在條例實(shí)施的初級階段，卻無形中將城區(qū)和農(nóng)村相繼推入“公用地悲劇”的困境之中，本文將由此展開探討。

二、案例分析

1988年，上海市在全國率先實(shí)施煙花爆竹“禁放令”，深圳、珠海和廣州迅速跟進(jìn)，北京于1993年通過地方性法律《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》之后，隨后在全國范圍內(nèi)掀起了禁放熱潮，總體而言，全國范圍內(nèi)煙花爆竹的燃放數(shù)量大大降低，市民對燃放煙花的期望降低，人們的環(huán)保意識大大增強(qiáng)。但從近30年的時間歷程來看，中國這些大中城市的禁放令并沒有完全禁止住傳統(tǒng)民俗，仍有部分市民希望在一些傳統(tǒng)節(jié)日時燃放煙花，以寄托某種情感慰藉。各中小城市則表現(xiàn)更甚，一方面，政府反復(fù)調(diào)整煙花爆竹的“禁放”與“限放”的政策，目前仍難以形成一套穩(wěn)定的規(guī)則條例；另一方面，部分市民通過鉆管理漏洞仍在重要節(jié)假日、傳統(tǒng)民俗日燃放爆竹。A市煙花爆竹限放條例首次實(shí)施后就面臨2019年春節(jié)長假這一巨大挑戰(zhàn)，從實(shí)施效果來看：(1)在大年初一及之前，大部分市區(qū)居民不清楚這一條例的存在，條例流傳開來的時間是初二以后，尤其在初五。促成其大規(guī)模流傳的事件是公安局多次出動抓人并拘留罰款，因此在正月初五到正月十五這一段時間之內(nèi)，市區(qū)燃放煙花爆竹的數(shù)量大幅減少。(2)在正月十五這一天，市區(qū)煙花爆竹集中燃放，鞭炮聲從清早響徹深夜。而這種集體行為導(dǎo)致的后果是市區(qū)迎來了持續(xù)性“霧霾鎖城”，PM2.5高達(dá)235，空氣重度污染。(3)在禁放時間內(nèi)，城區(qū)燃放煙花爆竹的數(shù)量大大減少，但未達(dá)到令行禁止的效果，仍有少數(shù)市民在限燃區(qū)燃放，同時，城郊區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的鞭炮燃放量與往年相比有所增加。

三、“公用地悲劇”的形成機(jī)制

(一)基本內(nèi)涵

1968年,加勒特·哈丁(Garret Hardin)在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了著名的論文“公用地悲劇”(TheTragedyoftheCommons)，這篇論文由解決人口問題而引發(fā)討論，后期頻頻為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境學(xué)等學(xué)科所引用,并成為博弈論中集體行為選擇困境的一個經(jīng)典例證[2]。

“公用地悲劇”是一種比喻性概念，哈丁認(rèn)為，作為理性人，每個牧民都會追求效用最大化，在公共牧場上,牧民每多放一頭牲畜就會給自己帶來正負(fù)兩種效用。正效用是增加了一頭牲畜帶來的好處,即牧民獲得出售這頭牲畜的好處,牧民可獲得幾乎全部的正效用，負(fù)效用則是由于增加了一頭牲畜而產(chǎn)生的過度放牧環(huán)境破壞問題，過度放牧的后果被全體牧民所分擔(dān),所以對每個做出增加牲畜頭數(shù)的牧民來說,其負(fù)效用僅僅是若干分之一,牧民越多、牲畜越多，單個牧民所承擔(dān)的負(fù)效用就越小。正負(fù)效用計(jì)算的結(jié)果使每個理性的牧民都會增加自己畜牧頭數(shù),而且會不斷增加。在有限的公共牧場上,由于牧民們可以自由地放牧,牧民每增加一頭牲畜都會給自身帶來利益。然而每個牧民做出這種對自身有利的理性選擇,會使公共牧地上的畜牧頭數(shù)不斷增加,其累加的結(jié)果則是公共牧草地上過度放牧,最終導(dǎo)致牧草地貧瘠、荒廢。而在涉及公共資源選擇的問題上，理性社會人始終都會選擇更多地占用集體資源獲得個人利益，而由此產(chǎn)生的負(fù)效用則由集體來承擔(dān)。由此哈丁論斷“公共資源的自由使用會毀滅所有的公共資源”[3]。

(二)“公用地悲劇”的形成機(jī)制

X省A市政府出臺市區(qū)禁放限放煙花爆竹的條例，原本是為了響應(yīng)國家環(huán)境保護(hù)的政策，減少大氣污染，促進(jìn)“公用地繁榮”，但是政策在實(shí)施之初遭遇了傳統(tǒng)民俗的抵制。一方面此條例雖屬于限放，并沒有完全禁止，但限放時間只有4天，而X省作為傳統(tǒng)文化重地，春節(jié)習(xí)俗通常會從年前臘月二十三一直持續(xù)到正月十五，尤其是在正月初五、初七、初八，城區(qū)的臨街業(yè)主、民企老板、個體商鋪經(jīng)營者等年后首次上班或開門營業(yè)時都會燃放“開門炮”“吉利鞭”，寓意“開門紅”。因此，在禁放時間之內(nèi)，傳統(tǒng)民俗的力量仍然會促使市民沖破政策條例的約束“鋌而走險”，如果執(zhí)法沒有到位，將會導(dǎo)致政策條例流于形式。另一方面，在僅存4天的限放時間內(nèi)，市民被壓抑的情緒得到釋放，燃放鞭炮的行為嚴(yán)重反彈，導(dǎo)致公共資源在自由使用的期限內(nèi)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)效用，在這種情景之下，“公用地悲劇”產(chǎn)生，其中“公用地”包括兩種，其形成機(jī)制見圖1。

圖1 “公用地悲劇”形成機(jī)制

第一種“公用地”是在允許燃放期間的城區(qū)。理性市民受到政府煙花爆竹禁放限放政策的約束之后，會根據(jù)自身情況在被允許的時間范圍內(nèi)追求個人效用最大化，對市民來說，在限放政策允許的4天之內(nèi)，多燃放煙花會給自己帶來正負(fù)兩種效用。正效用是市民被條例束縛的壓抑情緒得到釋放，并進(jìn)行了一次反彈式的狂歡，同時市民通過燃放煙花爆竹得以繼續(xù)完成春節(jié)期間傳統(tǒng)習(xí)俗，寄托某種愿望。而負(fù)效用則是反彈后霧霾嚴(yán)重影響市民的生活秩序和身體健康，同時環(huán)境污染指數(shù)對本地經(jīng)濟(jì)的負(fù)效用也會增加，但是這種負(fù)效用由全體市民共同承擔(dān)。由此，在允許燃放的時間內(nèi)，城區(qū)變成了“公用地”。

第二種“公用地”是在禁止燃放期間的城郊和農(nóng)村。由于城區(qū)范圍內(nèi)限放政策的推行以及城市管理更嚴(yán)格，居民在市區(qū)燃放煙花爆竹將會付出被拘留、罰款的沉重代價，而鮮有城管或警察會跑到農(nóng)村或城郊去制止該行為，所以大部分在春節(jié)期間返鄉(xiāng)過年的市民會將燃放煙花爆竹的情感釋放到農(nóng)村中去。返鄉(xiāng)市民在規(guī)避城市管理?xiàng)l例、減輕城區(qū)空氣污染指數(shù)的同時，無疑加重了郊區(qū)和農(nóng)村的環(huán)境污染負(fù)擔(dān)。

(三)政策傾斜助推“公用地悲劇”

未出臺限放條例之前，A市城區(qū)居民在春節(jié)長假期間燃放煙花爆竹的頻率較為均衡，只有除夕、初一這兩天會增加煙花燃放數(shù)量。在限放條例施行之后，春節(jié)期間城區(qū)的燃放總量明顯減少，環(huán)境保護(hù)的初衷在一定程度上得到了實(shí)現(xiàn)。但是，燃放總量減少的同時，允許燃放的4天時間內(nèi)煙花爆竹燃放數(shù)量大幅度增加，造成城區(qū)春節(jié)期間8天以上重度霧霾的后果。即便要忍受難以呼吸的骯臟空氣，市民們也仍在這4天中大量燃放鞭炮，城區(qū)的公園、社區(qū)的健身場所等空曠地帶變成了市民燃放的集中地，城區(qū)在特殊時間段內(nèi)的“公用地悲劇”由此引發(fā)。與此同時，由于城區(qū)受到管制，市民們在除夕、初一返回農(nóng)村老家時會大大增加煙花爆竹的燃放量，直接導(dǎo)致了農(nóng)村空氣污染的加重，由此帶來的則是農(nóng)村地區(qū)的“公用地悲劇”。農(nóng)村環(huán)境作為公共資源，在政策傾斜的助推下被自由使用，這將會帶來毀滅所有公共資源的風(fēng)險。

四、思考

(一)路徑依賴：先污染后治理

所謂路徑依賴,是指過去的制度選擇對現(xiàn)在和將來的制度產(chǎn)生的重要影響,制度在變遷過程中總是表現(xiàn)出對以往制度形式和變遷歷史的高度依賴性,即初始選擇的制度會在以后的發(fā)展中沿著一個既定的路徑演進(jìn)且很難被其他更優(yōu)的制度體系所代替[4]。諸多研究成果證明了路徑依賴在區(qū)域發(fā)展中真實(shí)存在，而環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)、國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。宓澤鋒、曾剛等研究表明，當(dāng)前中國達(dá)到高水平協(xié)調(diào)的生態(tài)文明形態(tài)的地區(qū)極為缺乏[5]，說明中國各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)需要突破當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，通過路徑創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)并達(dá)到高水平的生態(tài)文明建設(shè)形態(tài)。

西方國家“先污染，后治理”的環(huán)境治理路徑曾經(jīng)在新中國成立初期被效仿，雖然后面已經(jīng)被“可持續(xù)發(fā)展”政策取代，但路徑依賴的觀念和社會效應(yīng)仍然存在。在煙花爆竹限放條例的規(guī)定中，將城區(qū)劃定為限制區(qū)域，其他地區(qū)不加以限制，這種環(huán)保條例產(chǎn)生之初就暗含著制定者“先污染，后治理”的思想，只不過這種思想被作用到了廣大農(nóng)村地區(qū)，將燃放煙花的污染后果推擠到農(nóng)村和郊區(qū)，因?yàn)檗r(nóng)村的環(huán)境污染問題似乎尚不能引起政策制定者的廣泛關(guān)注。政策制定者在優(yōu)先塑造城市“公用地繁榮”的基礎(chǔ)上助推了農(nóng)村“公用地悲劇”。

(二)集體行動困境：誰污染誰擔(dān)責(zé)

人類在組織集體生活、提供公共產(chǎn)品的時候,會面臨“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”這樣一種“集團(tuán)行動困境”,其核心問題是“搭便車”[6]。奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中以理性人假設(shè)為前提,分析了集體內(nèi)部的個體行動,否定了傳統(tǒng)意義上個人理性與集體理性一致性,認(rèn)為個人理性不是集體理性的充分條件，個體不會自愿地采取行動以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益，每個個體都會追逐個人利益最大化，由此產(chǎn)生了“集體不行動”的行為結(jié)果。

集體行動的困境本質(zhì)上是建立在對稀有資源爭奪的基礎(chǔ)上，理性的個體傾向于選擇成本最低收益最大的自利性行為。在A市環(huán)保條例制定與實(shí)施的過程中，政府與市民之間會產(chǎn)生三種博弈關(guān)系：其一是正向博弈。政府出臺限制鞭炮燃放、減少空氣污染的條例，市民基于環(huán)保理念對于執(zhí)行這項(xiàng)條例持積極態(tài)度,兩者均以整體利益為行為基點(diǎn)，雙方都以配合性態(tài)度進(jìn)行合作,那么將達(dá)到預(yù)期的政策效果。其二為差異博弈。政府出臺的環(huán)保政策與市民表達(dá)節(jié)日情感訴求的理念存在分歧，雙方的態(tài)度和行為選擇剛好相反，公共政策執(zhí)行的預(yù)期效果將不理想。其三是零和博弈。政府和市民雙方都不以整體利益為衡量基點(diǎn)，市民對政策執(zhí)行采取拒不合作的態(tài)度,政策執(zhí)行的預(yù)期目標(biāo)將會落空。雖然市民與政府不合作也可能使政策有部分成效,但從長遠(yuǎn)考慮,政策強(qiáng)行執(zhí)行的成本巨大，會擾亂社會秩序，侵害公共利益。從A市出臺限放煙花爆竹條例的初期效果來看，政府和市民之間為差異博弈關(guān)系，政府近乎一刀切的做法還未引起公眾的“集體不行動”。

實(shí)際上，政府煙花爆竹限放政策的制定應(yīng)配合“選擇性激勵”措施實(shí)行，“選擇性激勵”對個人偏好的價值要大于個人承擔(dān)集體物品成本的份額,價值較小的制裁或獎勵不足以起到動員作用，“選擇性激勵”會驅(qū)使集團(tuán)中潛在的理性個體采取有利于集團(tuán)的行動，分為“負(fù)面激勵”與“積極激勵”。國外關(guān)于限制煙花爆竹燃放的主要做法是及時立法、依章治理。韓國重點(diǎn)是把住進(jìn)口關(guān)、燃放關(guān)和銷售關(guān)三個關(guān)口，實(shí)行嚴(yán)管嚴(yán)罰，同時加大對國民的宣傳教育，對違法行為嚴(yán)格制裁，按情節(jié)輕重處以10年以下徒刑或2 000萬韓元罰款。歐盟則采取嚴(yán)格進(jìn)口審批和代理商制度、規(guī)定經(jīng)營范圍和時間、嚴(yán)控燃放時間和地點(diǎn)等措施管理煙花爆竹的燃放，對于不能遵守相關(guān)法律、法規(guī)的公司、商戶或個人，歐盟國家有著嚴(yán)格的處罰規(guī)則。中國單方面控制居民的燃放行為，并且實(shí)施政策規(guī)定的“負(fù)面激勵”時不嚴(yán)格，將會導(dǎo)致居民承擔(dān)集體行動的成本代價遠(yuǎn)小于其作為理性個人的收益，應(yīng)當(dāng)細(xì)化、貫徹落實(shí)“誰污染，誰擔(dān)責(zé)”的環(huán)保政策。

(三)生態(tài)文明制度與生態(tài)治理效能

中國生態(tài)文明建設(shè)在不斷深化生態(tài)文明制度體系的同時，應(yīng)及時將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理效能優(yōu)勢。黨的十七大第一次提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大任務(wù)，黨的十八屆三中全會在此基礎(chǔ)上提出必須建立系統(tǒng)完整務(wù)實(shí)管用的生態(tài)文明制度體系，黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生[7]。在層層深入的生態(tài)文明制度體系建設(shè)過程中，國家和政府充分意識到了只有深化生態(tài)文明制度優(yōu)勢才能不斷提高生態(tài)治理效能。同時，生態(tài)文明制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理效能優(yōu)勢的過程不是一蹴而就的，是需要政策實(shí)際執(zhí)行者主動擺脫路徑依賴、針對現(xiàn)存問題不斷創(chuàng)新應(yīng)對辦法的過程。目前生態(tài)治理效能相對于生態(tài)文明制度建設(shè)尚滯后，尤其體現(xiàn)在地方政府在地方性條例規(guī)則的制定與落實(shí)上。

就A市關(guān)于煙花爆竹燃放的條例而言，首先，自政策實(shí)施之日起，政府雖通過小區(qū)發(fā)宣傳冊、公益廣告等方式告知市民，但力度不大，普及程度不高，直到春節(jié)期間有燃放煙花爆竹者被扣留和處罰時這項(xiàng)條例規(guī)定才在市民口中擴(kuò)散開來。其次，關(guān)于煙花爆竹限放的規(guī)定在制定之初就暗含著雙重標(biāo)準(zhǔn)，在對城市爆竹燃放加強(qiáng)管理的同時沒有對農(nóng)村地區(qū)采取相應(yīng)措施，這就造成部分市民有漏洞可鉆，進(jìn)一步形成對農(nóng)村公共空間這一替代性資源自由使用的惡性助推，不加任何限制的農(nóng)村地區(qū)成為市民大量燃放鞭炮以抒發(fā)節(jié)日情懷的場地，最終形成農(nóng)村“公用地悲劇”。另外，在條例出臺后的管理落實(shí)上，政府選擇“碰到哪個罰哪個”“殺一儆百”的方式給予違規(guī)市民告誡固然可以付出最小成本又能起到震懾、減少燃放的作用，但在條例推行初期，更應(yīng)投入更多人力物力，加大管理力度，堅(jiān)決落實(shí)條例規(guī)定，為市民日后養(yǎng)成良好的環(huán)保習(xí)慣奠定基礎(chǔ)。由此可以看出，生態(tài)文明制度在貫徹落實(shí)并轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理效能時不是自然形成的，而是將基層實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)做法與頂層設(shè)計(jì)步步靠近的過程，將實(shí)踐過程中成熟的經(jīng)驗(yàn)方法上升到制度建設(shè)層面，將生態(tài)文明制度體系加以改造、真正應(yīng)用到生態(tài)治理生活當(dāng)中去，兩者相輔相成，擺脫一成不變的路徑依賴，政府與民眾在環(huán)保條例問題上逐步從差異博弈轉(zhuǎn)向正向博弈，才能促進(jìn)生態(tài)文明制度體系優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理效能。