2015 年，《全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2015—2030 年）》首次明確提出要構(gòu)建新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系，全面提升測(cè)繪地理信息服務(wù)能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展提供有力支撐。

如今，原國(guó)家測(cè)繪地理信息局已整合并入自然資源部，建設(shè)新型基礎(chǔ)測(cè)繪的腳步非但沒(méi)有停滯，反而加速邁進(jìn)。身處“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之年，回顧上海、武漢、寧夏、西安等新型基礎(chǔ)測(cè)繪試點(diǎn)進(jìn)行的實(shí)踐與籌備，自然資源部國(guó)土測(cè)繪司司長(zhǎng)武文忠暢談了他對(duì)這一熱題的看法與展望。

讓基礎(chǔ)測(cè)繪貫徹新發(fā)展理念

“習(xí)近平總書(shū)記提出中國(guó)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，各行各業(yè)都需要深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。我們推動(dòng)新型基礎(chǔ)測(cè)繪，正是遵循同樣的原則?！闭劦酵七M(jìn)中的新型基礎(chǔ)測(cè)繪，武文忠表示，這項(xiàng)建設(shè)任務(wù)最終目的與國(guó)家提出的時(shí)代課題相一致。

隨著“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要在今年兩會(huì)期間表決通過(guò)，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段的宏偉藍(lán)圖已經(jīng)展開(kāi)。為貫徹落實(shí)相關(guān)精神，自然資源部在年初規(guī)劃部署九項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中包括“不斷提升測(cè)繪地理信息服務(wù)能力”。作為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的抓手，構(gòu)建新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系已跨越兩個(gè)五年計(jì)劃。參與并見(jiàn)證了相關(guān)過(guò)程的武文忠希望，這場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)能夠讓測(cè)繪地理信息事業(yè)在新階段繼續(xù)保持活力。

據(jù)武文忠所述，很大程度上，新型基礎(chǔ)測(cè)繪的提出是對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的一種回應(yīng)。日益多元的公共信息服務(wù)需求和不斷豐富的新興技術(shù)手段正在讓基礎(chǔ)測(cè)繪成果顯得越來(lái)越“不好用”。究其原因，是基于紙質(zhì)地圖的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)信息化時(shí)代的技術(shù)邏輯。

這一問(wèn)題體現(xiàn)在三方面。其一，五和十進(jìn)制的比例尺不便計(jì)算機(jī)進(jìn)行二進(jìn)制運(yùn)算，而分圖幅的存放方式更會(huì)使計(jì)算機(jī)無(wú)法自動(dòng)識(shí)別跨圖幅對(duì)象，產(chǎn)生額外工作量。譬如黃河在1∶5 萬(wàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中分段存放于多個(gè)圖幅，計(jì)算機(jī)無(wú)法從判斷這些圖幅中的片段來(lái)共同構(gòu)成成黃黃河河，，如如果果想想要要計(jì)計(jì)算算其其總總長(zhǎng)長(zhǎng)度度，，重重新新拼拼接接即即實(shí)實(shí)體體化化的的步步驟驟必必不不可可少少。。

其二，傳統(tǒng)基礎(chǔ)測(cè)繪成果比例尺固定，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要素分層，“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的形式難以滿足個(gè)性化需求，還有可能因需求差異導(dǎo)致對(duì)同一地理實(shí)體的重復(fù)測(cè)繪，浪費(fèi)財(cái)政投入。

其三，在測(cè)繪與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)深度融合的背景下，當(dāng)前的基礎(chǔ)測(cè)繪生產(chǎn)組織仍然按3S 做分工、以4D 成果為目標(biāo)，技術(shù)框架落后于實(shí)際技術(shù)發(fā)展，難以有效匹配。

面向新發(fā)展階段，審視現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，武文忠說(shuō)：“我們總是強(qiáng)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)向，現(xiàn)在，要轉(zhuǎn)型已經(jīng)是共識(shí)?！?/p>

新型基礎(chǔ)測(cè)繪的“新型”與“基礎(chǔ)”

區(qū)別于具有完備頂層設(shè)計(jì)的改革項(xiàng)目，新型基礎(chǔ)測(cè)繪是一套在實(shí)踐中不斷摸索、逐漸成熟的體系，大家在認(rèn)識(shí)和理解上仍會(huì)有很多歧義，首當(dāng)其沖的，便是“新瓶裝舊酒”的做法。

“用效率更高的新技術(shù)手段把老的數(shù)據(jù)成果再生產(chǎn)一遍，這不叫新型基礎(chǔ)測(cè)繪。”在武文忠看來(lái)，新型基礎(chǔ)測(cè)繪由產(chǎn)品體系、技術(shù)體系、組織體系和政策標(biāo)準(zhǔn)體系共同組成，唯有4 個(gè)子體系全面創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)。由于產(chǎn)品體系的創(chuàng)新是最終目的，將之作為切入點(diǎn)將更易于帶動(dòng)整體，而新型基礎(chǔ)測(cè)繪的產(chǎn)品體系，一定是實(shí)體化、語(yǔ)義化、非尺度化的。

武文忠解釋：“仍沿用黃河的例子，我們需要將地理實(shí)體作為完整對(duì)象描述和表達(dá)，而非分散的多種要素、多個(gè)圖幅。這是實(shí)體化。語(yǔ)義化則是指，為了給計(jì)算機(jī)提供空間分析的基礎(chǔ)，讓計(jì)算機(jī)‘看’得懂、能識(shí)別，需要通過(guò)計(jì)算機(jī)語(yǔ)言賦予地理實(shí)體明確含義。而非尺度化的要求也是從實(shí)際需求產(chǎn)生。由于不同類型的地理實(shí)體在信息化管理中的精度要求不同，固定比例尺的成果往往不能通用。新型基礎(chǔ)測(cè)繪需要提供不同實(shí)測(cè)精度數(shù)據(jù)的集成，將比例尺概念取消或模糊?！?/p>

新型基礎(chǔ)測(cè)繪的概念中不止有“新型”，“基礎(chǔ)”二字同樣是關(guān)鍵詞。武文忠強(qiáng)調(diào)，理解何為“新型”的同時(shí)，務(wù)必不可忘記基礎(chǔ)測(cè)繪是國(guó)家財(cái)政支持的公益性測(cè)繪，否則就會(huì)走進(jìn)另一誤區(qū)。新型基礎(chǔ)測(cè)繪，不能作為“帽子”冠給服務(wù)于特定工程的新項(xiàng)目。按需測(cè)繪，亦不是讓國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隊(duì)伍“到市場(chǎng)上與企業(yè)搶飯吃”，服務(wù)各種商業(yè)化需求。

“歸根到底，我們首先要通過(guò)構(gòu)建新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系夯實(shí)國(guó)家測(cè)繪機(jī)構(gòu)的能力基礎(chǔ)，而后利用相關(guān)能力建設(shè)實(shí)景三維中國(guó)，打好國(guó)家信息化發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，最終將數(shù)據(jù)整合形成中國(guó)時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)，奠定面向各行各業(yè)的服務(wù)基礎(chǔ)?！蔽湮闹冶硎?，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，不斷提升測(cè)繪地理信息服務(wù)能力之路任重道遠(yuǎn)，而新型基礎(chǔ)測(cè)繪恰恰是需要邁出的第一步。

試點(diǎn)有大綱，探索無(wú)邊界

“在新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系的構(gòu)建過(guò)程中，盡管有我們提出的大綱做指引，仍然會(huì)有至少40%的內(nèi)容需要試點(diǎn)單位自行總結(jié)、提煉?！蔽湮闹艺f(shuō)，這項(xiàng)事業(yè)的探索需要?jiǎng)?chuàng)新，沒(méi)有邊界。

自西安于去年11 月正式獲批，國(guó)家新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)試點(diǎn)目前增至4 個(gè)。其中，較早啟動(dòng)工作的上海試點(diǎn)已于去年8 月通過(guò)驗(yàn)收，交出一份亮眼答卷，而武漢試點(diǎn)也已經(jīng)產(chǎn)出諸多階段性優(yōu)秀成果。

“上海和武漢都在數(shù)據(jù)采集方面做出了有價(jià)值的探索，寧夏在方案設(shè)計(jì)的過(guò)程中也在嘗試解決面向鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)體化難題。而西安是較近批復(fù)的試點(diǎn)，我們期待它能結(jié)合秦嶺生態(tài)保護(hù)，在實(shí)景三維建設(shè)方面拿出獨(dú)到的成果。”

據(jù)武文忠透露，在試點(diǎn)選取之初，自然資源部曾斟酌試點(diǎn)代表性，結(jié)合地域特點(diǎn)給不同試點(diǎn)“布置”了不盡相同的任務(wù)：比如新型基礎(chǔ)測(cè)繪要如何滿足超大城市的精細(xì)化管理需要、相關(guān)技術(shù)路線與經(jīng)驗(yàn)如何進(jìn)一步沉淀并推廣，比如既有大比例尺城市空間數(shù)據(jù)庫(kù)如何進(jìn)行實(shí)體化改造，又比如自然地理實(shí)體的定量化表達(dá)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行。針對(duì)不同任務(wù)的試點(diǎn)分工，讓新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系的整體建設(shè)更為全面。

“目前，我們?cè)诖笮统鞘幸呀?jīng)取得了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，還有一些答案需要到新的地方尋找。”武文忠表示，考慮到試點(diǎn)的覆蓋情況，面向城鄉(xiāng)結(jié)合、陸海結(jié)合、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)等一批亟待進(jìn)一步研究的方向，未來(lái)的國(guó)家新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)試點(diǎn)選取將更多偏向省級(jí)或中小城市，但對(duì)于有志主動(dòng)參與新型基礎(chǔ)測(cè)繪事業(yè)的單位來(lái)說(shuō)，歡迎的大門仍然敞開(kāi)。

根據(jù)《全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2015—2030年）》，新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系的構(gòu)建將在2030年完成。自然資源部計(jì)劃利用前10 年進(jìn)行試點(diǎn)，后5 年進(jìn)行推廣。換言之，2025 年前，針對(duì)不同地域的試點(diǎn)工作將會(huì)全部結(jié)束，規(guī)律的探索與把握、相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定需要在這段時(shí)間周期內(nèi)完成。

對(duì)此，武文忠說(shuō)：“新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系目前還在不斷成熟過(guò)程中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有定型。哪怕在世界范圍內(nèi)，類似建設(shè)課題也沒(méi)成功先例可借鑒。立足于新發(fā)展階段，要讓我國(guó)測(cè)繪服務(wù)能力走在世界前列，我們不設(shè)過(guò)多的條條框框，期待全行業(yè)多方力量共同參與?！?/p>