陳松林，尹長林，許文強，崔海波

摘 要 本文以當前建設用地審批存在的審批難、協同難、監(jiān)管難、處置難等問題和建設用地要素化、市場化改革目標為導向，通過信息技術手段，分階段搭建建設用地審批的信息系統等共同構建建設用地市場標的要素化、市場規(guī)則全面化、市場主體多元化和市場手段數字化的模式，既可有效破除建設用地審批的困難，也可提升建設用地要素在市場化改革中效率、效果，為深化放管服改革理念、踐行數字政府建設探索改革實踐經驗。

關鍵詞 土地要素;信息化;建設用地審批

中圖分類號：P963 文獻標識碼：A

Exploration of Spatial Governance Mode in the New Era—Taking Constructionl and Approval as an Example

Chen Songlin， Yin Changlin， Xu Wenqiang， Cui Haibo

（1. Hunan Third Institute of Surveying and Mapping， Changsha Hunan 410119; 2.Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha Hunan 410000）

Abstract： The problems exist in the current construction land approval， such as approval difficulty， coordination difficulty， supervision difficulty and disposal difficulty. In this paper， the information system of construction land approval in different stages was build by the means of information technology. A model was jointly build in which the subject matter of the construction land market is characterized by elements， the market rules are comprehensive， the market subjects are diversified and the market means are digitized. It can not only effectively break the difficulties of construction land approval， but also improve efficiency and effect of construction land elements in market-oriented reform. It explores practical experience for deepening the reform concept of “decentralization， management and service” and practicing the construction of digital government.

Keywords： land elements; marketization; spatial governance; construction land approval

建設用地審批工作，是中國特色土地用途管制的重要組成部分。新時代對建設用地審批工作改革提出更高的要求。建設用地審批改革工作不僅需要完善建設用地要素市場機制和交易規(guī)則，還需要先進信息技術手段予以支持。信息技術手段在建設用地審批改革工作的應用，既可推進建設用地要素市場化配置，有效發(fā)揮其綜合效益，也能促進數字政府的建設。

1 建設用地審批的現狀與困境

1.1 實踐背景

當前，建設用地審批是各地普遍關注的焦點，也是當前破解土地要素市場化配置、完善土地管理體制的關鍵內容。總體說來，當前建設用地審批存在四大困境：

一是建設用地要素信息不對稱，導致審批難。當前，土地利用年度計劃、新增建設用地指標等存在結構性矛盾，部分地方有項目沒指標，部分地方有指標沒項目。二是經濟發(fā)展環(huán)境保護沖突，導致協調難。一些重點線性基礎設施項目建設與生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護的沖突，涉及多方利益，協調困難。三是建設用地審批后的監(jiān)管有限，導致監(jiān)管難。省級及以上政府對建設用地審批后的拆遷騰地、凈地供地等缺乏有效監(jiān)管。四是用地需要與建設項目存在供需矛盾，違規(guī)違法用地突出，依法處置難。

1.2 理論背景

包含建設用地審批在內的土地用途管制制度，一直是學術界、理論界研究的重點內容。張群、吳次芳研究發(fā)現，“統一的分級限額審批”的建設用地的審批管理體系應重點從計劃控制向規(guī)劃引導、從“各自為政”向“全域統籌”轉變[1];陳美球認為，新時代我國國土空間用途管制制度不僅對“農轉非”的指標控制，更需強化利用的強度管理[2];楊璐璐指出，2003年以后，國家約束地方政府的土地征用和經營權、提升土地資源配置市場化程度[3];汪毅、何淼指出，應建立生態(tài)空間、農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間相互之間以及內部的轉用規(guī)則[4];林堅等人指出，國土空間用途管制的首要功能是實施自然資源開發(fā)監(jiān)管，涉及規(guī)劃、實施、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)[5];黃征學等認為，政府應協調好土地用途管制、林業(yè)用地用途管制等的關系，實現與行政體制、空間政策、信息融合之間的“契合”關系[6];王兆豐等提出，通過調整時序、簡化內容、優(yōu)化流程、統籌銜接等方式，實現切實提高用地審批效率[7];劉芳等人介紹深圳在建設用地批后監(jiān)管方面的政策制度、體制機制和行政管理改革措施[8]。在推進土地用途管制、建設用地審批改革的過程中，相關研究成果也指出可通過系統、平臺建設等信息技術手段，促進信息共享和提升行政審批效率[1，5-8]。

已有研究成果體現了三個方面問題：一是對宏觀整體層面用途管制制度下進行建設用地審批研究的多，對建設用地審批為主體進行研究的少;二是對制度建設框架和制度建設內容研究的多，對建設用地審批實踐進行實證研究的少;三是為數不多的建設用地審批實施的研究成果中對制度和管理經驗介紹的多，將信息技術與建設用地審批進行融合研究的則少。

改革政策的目標、工作實踐的困難，對建設用地審批改革提出新的要求：需要利用信息技術，搭建建設用地要素的信息共享平臺，確保建設用地指標供需的信息透明，構建建設用地要素自由流動機制，完善建設用地審批監(jiān)督監(jiān)管機制確保改革措施落地，共同推進改革。

2 改革框架：土地要素信息化治理

2.1 頂層框架

堅持問題導向，秉持土地要素市場化改革的理念，基于市場經濟的運行三要素（市場主體、交易標的和交易規(guī)則）原則[9]，推進建設用地標的、主體和交易規(guī)則的建設探索，促進建設用地要素化、市場主體多元化和市場規(guī)則全面化，并以信息技術為支撐，促進土地要素市場化配置。

一是構建用地要素標的。以建設用地的審、補、征、批、拆、供、用、查等利用狀態(tài)和管理內容為基礎，統籌審批前、審批中和審批后三大環(huán)節(jié)，細化、深化與建設用地密切相關的建設用地計劃、耕地占補平衡、增減掛鉤、新增建設用地等關鍵內容，構建用地要素指標。

二是明確相關市場主體。積極調動各級政府、自然資源管理部門、公共（自然）資源交易中心、用地單位、被征地集體組織和居民參與建設用地市場建設的積極性和主動性，確保各類多元主體的權益。

三是制定要素交易規(guī)則。根據工作實際和改革要求，建立健全建設用地審批、“多規(guī)合一”協同、用地預審和選址、凈地供應、存量管理等機制體制，分環(huán)節(jié)明確建設用地的交易方式、交易方法、交易規(guī)則和監(jiān)管內容等。

四是改進要素交易手段。充分發(fā)揮信息技術在信息共享、數據實時交互、工作協同等方面優(yōu)勢，基于一定的數據標準和業(yè)務邏輯關系建設信息系統，建立以建設用地審批為核心的土地現代化管理體系，促進土地要素市場化（詳見圖1）。

2.2 建設內容

建設用地審批改革的關鍵內容之一是開發(fā)建設用地審批系統，該系統主要包括用地審批、業(yè)務協同、考核監(jiān)管和統計分析、系統對接等模塊。

用地審批模塊，主要根據建設用地審批流程設計進行功能開發(fā)，包含建設用地審批流程優(yōu)化、建設用地預審選址流程構建、先行用地審批流程構建、建設用地指標智能計算、審查管理、任務督辦、批單管理、收費管理和移動審批等功能。

業(yè)務協同模塊，建設用地審批與規(guī)劃包含檢測、林地審批、社保繳納或繳費繳稅進行業(yè)務協同，通過系統對接等，及時調用相應成果、調用相關資料等。

考核監(jiān)管模塊，包含主要對審批一次通過率、辦結率、及時率、告知承諾履行情況等內容進行考核監(jiān)管。

統計分析模塊，主要針對建設用地審批的關鍵指標進行多維度統計，進而輔助建設用地審批改革措施落地生效，包含指標統計和綜合查詢。

系統對接模塊，對接自然資源地理空間基礎信息平臺，提供基礎的現狀、規(guī)劃、管理類數據，可為建設用地審批工作提供數據支撐。與“多規(guī)合一”協同審批平臺、工程建設項目審批管理系統等對接，獲取建設用地申請材料和項目數據。

3 新時代建設用地審批改革的實踐內容

3.1 土地實物要素化：創(chuàng)建建設用地全環(huán)節(jié)要素

市場經濟活動順利開展的第一基本要素是市場明確的市場交易標的。在建設用地市場化過程中，首先需要將建設用地本身進行要素化分解，并促進其市場交易。

遵循《中華人民共和國土地管理法》等規(guī)定，以建設用地為載體的標的物進行要素化分解，對重點、關鍵要素進行細化、深化，以“審、補、征、批、拆、供、用、查”等關鍵環(huán)節(jié)為主線，以建設用地審批、耕地保護、國土空間用途管制、批后監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管等職能職責為依托，將與主要土地相關的指標、要素等信息在信息系統、平臺上進行審批、管理和共享，可易于實現土地實物要素化，如開發(fā)建設用地審批系統，統籌國土空間規(guī)劃、耕地、執(zhí)法、地籍要素的數據交互和信息共享;開發(fā)建設用地指標庫統籌管理建設用地指標（包括新增建設用地指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標）等。

以建設用地審批系統為核心，開發(fā)相關系統平臺可將部分關鍵要素指標進行綜合統籌，有利于破解建設用地指標（尤其是新增建設用地指標）、增減掛鉤指標和耕地占補平衡指標在供需雙方間信息不透明、數據難共享、審批困難的問題（見圖2）。

3.2 管理規(guī)則全面化：完善建設用地全方位機制

市場規(guī)則是市場經濟活動順利開展的第二個基本要素。在建設用地市場化過程中，市場規(guī)則更多地來自于各級政府及其自然資源管理部門對于建設用地市場交易行為的政策性制度設計。

這些建設用地管理制度的實施和落實，需要借助強有力的技術手段和方式方法。如建設用地預審及選址系統，通過共享的國土空間規(guī)劃數據，落實國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”等空間管控管理;建設用地審批系統，一方面可通過在線共享規(guī)劃、地籍、違法數據等，實現省市縣同步在線提交材料、審查和報批，另一方面可將不同崗位的工作人員實行并聯審批、協同審批，提升審批效能;建設用地指標庫可精準落實不同建設項目、建設用地指標的使用制度，對公共服務和公益項目、房地產開發(fā)等不同類型、性質的項目實行分別管理，如公共服務和公益項目可優(yōu)先使用新增建設用地指標，對房地產開發(fā)等項目優(yōu)先使用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標。信息技術和信息系統完善了對各類項目的精準管理、精細管理;其他的相關系統，如耕地保護監(jiān)管信息系統、國土空間用途管制實施監(jiān)測評估系統、自然資源執(zhí)法監(jiān)管平臺等，貫徹耕地保護、規(guī)劃許可、存量土地、閑置土地和違法用地等制度。

3.3 利益主體多元化：構建建設用地利益共同體

市場經濟行為的第三個要素是市場主體。在市場活動過程中，以共同利益的“最大公約數”來謀求建設用地的綜合效益的最大化。

以目標為導向，用生態(tài)文明理念和高質量發(fā)展要求協調國土空間規(guī)劃布局、三區(qū)三線劃定，使各級政府、自然資源和規(guī)劃管理部門、建設單位、被征地集體和居民、相關利益主體達成空間開發(fā)利用保護和發(fā)展共識，構建以國土資源為核心、自然資源為內容、開發(fā)利用保護為實施形式的利益共同體，破除開發(fā)利用與保護難平衡、各方利益主體難協同的問題（詳見圖3）。

3.4 治理手段數字化：促進建設用地治理信息化

為有效保障建設用地市場行為的效率和效果，必須更多地通過建設用地相關的系統和平臺來交換數據、共享信息、監(jiān)管主體行為和效果等。

以建設用地為核心，統籌審批前服務、建設用地審批和審批后監(jiān)管三大環(huán)節(jié)，根據三大環(huán)節(jié)的工作重點，建設不同的系統，并加強系統之間的銜接和互聯互通，建設省級建設用地全周期治理的平臺體系：統籌審批前服務環(huán)節(jié)，開發(fā)多規(guī)合一協同平臺和用地預審與選址審批系統;建設用地審批環(huán)節(jié)，開發(fā)建設用地審批系統、耕地保護監(jiān)管系統等;在審批后監(jiān)管環(huán)節(jié)，開發(fā)征地拆遷系統、執(zhí)法監(jiān)察管理系統。同時，省級系統向下與市州、縣市的相關審批系統、互聯網+政務服務平臺銜接，通過數據交換和信息共享，破除信息孤島;向上與自然資源部、自然資源督察局等相關監(jiān)管系統，實現管理、監(jiān)察協同，數據、信息同源（見圖4）。

4 總結與討論

本研究以建設用地要素市場化改革為切入點，以建設用地審批為核心，加快信息技術應用，推動土地要素市場化流動和空間治理能力提升，為建設用地審批提供技術保障，為進一步探索自然資源全要素科學配置、全域國土空間開發(fā)保護利用、全數字化政府建設奠定了基礎。

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