韓勝發(fā)，李繼軍，代偉建

（上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海 310000）

引言

專項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃體系和國土空間規(guī)劃體系的重要支撐，是落實(shí)多規(guī)協(xié)同的主要途徑和平臺，是優(yōu)化空間資源要素配置的主要工具和手段[1]。在國土空間規(guī)劃編制推進(jìn)的過程中，專項(xiàng)規(guī)劃作為重要的支撐和部門工作的重要抓手，科學(xué)合理的編制專項(xiàng)規(guī)劃變得尤為重要。為推進(jìn)規(guī)劃體系改革、提升空間治理能力，黨中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》和《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。文件指出專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。文件明確了國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃定位。在國土空間規(guī)劃視角下，如何有效發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的作用并完善專項(xiàng)規(guī)劃的編制方法，如何與國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃銜接，成為本研究的重點(diǎn)。

2017年3月實(shí)施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》明確指出公共文化服務(wù)，是指由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)[2]。公共文化服務(wù)體系屬于文旅部門的管理事權(quán)，其中的公共文化設(shè)施需要通過國土空間規(guī)劃提供落地保障，屬于自然資源部門和文旅部門交叉內(nèi)容。本研究中的公共文化設(shè)施主要指文化設(shè)施、體育設(shè)施，公共產(chǎn)品和文化活動(dòng)為輔助內(nèi)容。省域?qū)用娴墓参幕O(shè)施規(guī)劃，作為五級三類中的中間層次，向上銜接國家戰(zhàn)略、向下指導(dǎo)市縣鎮(zhèn)村公共文化設(shè)施規(guī)劃，橫向銜接國土空間總體規(guī)劃，具有十分重要的統(tǒng)籌銜接作用。

1 專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀和問題

1.1 專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀

一是專項(xiàng)規(guī)劃層級和類型繁多。國家、省、市、縣、鎮(zhèn)的各個(gè)職能部門都有專項(xiàng)規(guī)劃，其特征是覆蓋各行政層級且類型多樣，同級專項(xiàng)規(guī)劃之間和同類專項(xiàng)規(guī)劃上下級之間存在內(nèi)容交織、事權(quán)交叉的問題。專項(xiàng)規(guī)劃類型如何劃分，上下級專項(xiàng)規(guī)劃之間如何傳導(dǎo)，同級規(guī)劃之間如何協(xié)同，這些問題需要重點(diǎn)研究。

二是專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制需要強(qiáng)化。專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審查與實(shí)施需要多部門的協(xié)同配合，其表現(xiàn)形式是部門協(xié)同，核心是背后的實(shí)施機(jī)制。專項(xiàng)規(guī)劃成果納入總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃后，如何建立健全規(guī)劃協(xié)同、實(shí)施和反饋機(jī)制，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間的實(shí)施協(xié)同，需要重點(diǎn)關(guān)注。

三是專項(xiàng)規(guī)劃涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系需要重構(gòu)。各行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范繁多，同一內(nèi)容在不同的規(guī)范中都有涉及，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、內(nèi)容不系統(tǒng)的問題，其原因是部門事權(quán)劃分導(dǎo)致的關(guān)注點(diǎn)差異。應(yīng)按照國土空間規(guī)劃的空間標(biāo)準(zhǔn)化和空間一致性的要求，統(tǒng)一建立標(biāo)準(zhǔn)體系。

1.2 專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位問題

專項(xiàng)規(guī)劃既要落實(shí)發(fā)展規(guī)劃做什么，也要落實(shí)國土空間規(guī)劃的空間保障要求。在規(guī)劃期限、內(nèi)容重點(diǎn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異的情況下，專項(xiàng)規(guī)劃在發(fā)展規(guī)劃體系和空間規(guī)劃體系中如何定位和銜接，是發(fā)改和自然資源主管部門面臨的難題。如何將公共文化設(shè)施落實(shí)到國土空間規(guī)劃，銜接好公共文化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃，為公共文化設(shè)施實(shí)施提供用地保障，成為規(guī)劃研究的重要內(nèi)容。

1.3 專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系問題

空間規(guī)劃包括國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃由傳統(tǒng)的城市總規(guī)的組成部分變?yōu)閲量臻g總體規(guī)劃的下位規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃以指導(dǎo)實(shí)施。各類專項(xiàng)規(guī)劃屬于國土空間總規(guī)的內(nèi)容，但各類專項(xiàng)規(guī)劃一般在總體規(guī)劃批準(zhǔn)后編制，很難納入總體規(guī)劃并實(shí)施，加之總體規(guī)劃編制時(shí)將很多棘手的問題留給了專項(xiàng)規(guī)劃，很多專項(xiàng)內(nèi)容都很難實(shí)施。

1.4 專項(xiàng)規(guī)劃的編制主體、編制層次、編制年限

專項(xiàng)規(guī)劃的編制主體是相關(guān)主管部門，其編制層次與行政層級對應(yīng)，主要在國家、省和市縣，不同層級和地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃可結(jié)合地方實(shí)際情況選擇編制的類型和深度。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃綱要的落實(shí)和深化，是編制省級相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、市縣等下位國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，在國土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。為便于形成完整的規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)和傳導(dǎo)，專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃年限與國土空間總體規(guī)劃相一致。

2 公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃研究綜述

2.1 公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃研究現(xiàn)狀

2.1.1 設(shè)施布局公平研究

唐子來等以上海市中心城區(qū)公共綠地分布為例，提出了社會公平績效的基尼系數(shù)方法、洛倫茲曲線方法和社會正義績效評價(jià)的份額指數(shù)方法，重點(diǎn)關(guān)注社會空間極化和資源錯(cuò)配的問題[3-4]。張京祥等提出如何在動(dòng)態(tài)城市化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)設(shè)施供給的公平與效率的問題，指出根植于地方特點(diǎn)與需求的規(guī)劃才是最有意義的[5]。上述研究體現(xiàn)了公共服務(wù)設(shè)施配置的研究思路從地域公平到社會公平的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注設(shè)施布局的均衡性到關(guān)注社會公平正義的轉(zhuǎn)變[5]。

2.1.2 設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)研究

武田艷等總結(jié)了各個(gè)城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范——以千人指標(biāo)和分級配建為核心的編制思路，提出基于不同社區(qū)屬性、社區(qū)居民的需求變化和需求發(fā)展趨勢的實(shí)用性、動(dòng)態(tài)性和彈性設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)制定準(zhǔn)則，體現(xiàn)了從居民需求的角度進(jìn)行配置標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)和彈性研究[6]。

2.1.3 設(shè)施布局評價(jià)研究

李貞針對陸家嘴集中的金融機(jī)構(gòu)和白領(lǐng)人群需求，運(yùn)用GIS手段分析了其文化設(shè)施覆蓋率、市場化程度、四級公共文化服務(wù)體系現(xiàn)狀問題，提出了公共文化設(shè)施應(yīng)與白領(lǐng)人群居住相結(jié)合、設(shè)施整合和市場化的建議[7]。王興平等從社會分異的視角，選取不同人群集聚的社區(qū)為分析對象，對設(shè)施的空間分布特征進(jìn)行分析，提出了差異化的配套標(biāo)準(zhǔn)[8]。

2.1.4 設(shè)施選址研究

對選址的研究中普遍使用GIS軟件結(jié)合算法分析，實(shí)現(xiàn)精確的落位。趙春燕等通過使用GIS軟件+遺傳算法，實(shí)現(xiàn)了對超市、ATM取款機(jī)和商業(yè)中心的選址[9]。唐少軍通過GIS軟件+多準(zhǔn)則決策分析模型，對公廁的空間布局進(jìn)行評價(jià)，結(jié)合單個(gè)服務(wù)設(shè)施選址算法給出新建設(shè)施的建議選址[10]。趙平通過GIS軟件緩沖區(qū)分析、疊加分析、最優(yōu)路徑分析，確定了超市配送中心的選址[11]。于珊珊通過使用GIS軟件+兩步移動(dòng)搜尋法，對醫(yī)院空間的可達(dá)性進(jìn)行評價(jià)，利用多準(zhǔn)則決策分析模型，對醫(yī)院的空間位置進(jìn)行了優(yōu)化[12]。孫藝等總結(jié)了國內(nèi)研究集中于設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、布局評價(jià)及規(guī)劃選址與布局、配置現(xiàn)狀及滿意度評價(jià)3方面[13]。

2.2 專項(xiàng)規(guī)劃編制研究綜述

馬星等提出了專項(xiàng)規(guī)劃編制的底圖底數(shù)、傳導(dǎo)銜接和全周期管理思維，指出在規(guī)劃編制層面要明確編制要點(diǎn)和成果審查要點(diǎn)，在規(guī)劃實(shí)施層面建立一張圖管理、聯(lián)動(dòng)審查和動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，保障專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容的傳導(dǎo)和落實(shí)[14]。朱鐿妮提出了專項(xiàng)規(guī)劃編制的誰組織誰負(fù)責(zé)，空間利用，傳導(dǎo)、繼承，納入詳細(xì)規(guī)劃和結(jié)合實(shí)際5個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)，以及專項(xiàng)綠規(guī)編制模式?jīng)Q策機(jī)制和研究技術(shù)路徑兩條轉(zhuǎn)型響應(yīng)策略[15]。

2.3 小結(jié)

公共文化設(shè)施的研究對可達(dá)性、選址、空間公平、外部性、布局評價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)等均有了較為系統(tǒng)性的研究。而關(guān)于公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃相關(guān)研究目前較為罕見，因此國土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃之間如何銜接和協(xié)同成為本研究的切入點(diǎn)。

3 海南省公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃問題解析

3.1 設(shè)施建設(shè)規(guī)模和服務(wù)規(guī)模并存的設(shè)施規(guī)模等級不統(tǒng)一問題

梳理海南省18個(gè)市縣的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2030版）文本，其設(shè)施規(guī)模分類有4種類型。一是以設(shè)施的大、中、小規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)；二是以城市、居住區(qū)和居住小區(qū)層級為標(biāo)準(zhǔn)；三是設(shè)施的分級級別有多有少，一二三級不等；四是部分規(guī)劃沒有明確設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。這些問題導(dǎo)致重大公共文化設(shè)施在后續(xù)規(guī)劃中沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無法指導(dǎo)設(shè)施的建設(shè)和詳細(xì)規(guī)劃的編制，并且設(shè)施建成后無法進(jìn)行橫向評比和績效評價(jià)。

3.2 行政等級和服務(wù)規(guī)模分級方法并存的設(shè)施分級體系問題

各市縣的2030版“多規(guī)合一”規(guī)劃中，設(shè)施的分級標(biāo)準(zhǔn)有5種特征。一是按照行政等級進(jìn)行分級，除海口存在從省到鄉(xiāng)五級外，其他市縣基本參照縣市—鎮(zhèn)—村分為三級。二是按照城市—居住區(qū)—居住小區(qū)的服務(wù)范圍進(jìn)行分級。三是參照現(xiàn)行的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級，規(guī)劃中未明確等級劃分。四是同一級別表述差異大、不統(tǒng)一，如市級、市、城市級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)—重點(diǎn)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)（新興功能區(qū)）等。五是功能區(qū)作為分級重要類型，如景區(qū)、旅游小鎮(zhèn)，設(shè)施分級標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一方面表明了各個(gè)城市的特殊性，另一方面表明省級國土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃需要提出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)劃分的指引邏輯。

3.3 人群需求差異導(dǎo)致設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)化供給問題突出

海南省的人口呈現(xiàn)3個(gè)特征：一是外來人口多，海南良好的氣候環(huán)境吸引了大量的游客和北方的度假人群，此類人群對公共文化設(shè)施的需求相較于本地人群差異較大；二是海南省濱海地區(qū)的城市比內(nèi)部山區(qū)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，導(dǎo)致海濱城市居民和山區(qū)居民對設(shè)施的需求差異較大；三是城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)條件、教育背景和民族習(xí)慣的差異，造成城鄉(xiāng)居民公共文化設(shè)施的需求迥異。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和人群空間分布異質(zhì)化，設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化供給造成資源錯(cuò)配和巨大的浪費(fèi)，如何提高公共文化設(shè)施的精準(zhǔn)供給成為迫在眉睫的問題。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村設(shè)施布局存在可達(dá)性、安全性和有效性問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的公共文化設(shè)施布局存在3方面問題。一是可達(dá)性問題，部分設(shè)施位于建筑高樓層上，不便于老人和殘疾人使用，且部分設(shè)施為了便于管理，設(shè)置于安檢嚴(yán)格的鎮(zhèn)政府大院內(nèi)，導(dǎo)致居民不愿意前往。二是安全性問題，部分運(yùn)動(dòng)設(shè)施設(shè)置于缺乏防護(hù)設(shè)施的公路旁，存在安全隱患。三是山區(qū)鄉(xiāng)村的設(shè)施按照行政村進(jìn)行配置，山區(qū)村莊布局分散導(dǎo)致大部分居民無法近距離方便使用設(shè)施。

3.5 設(shè)施管理與運(yùn)營管理不善，設(shè)施利用績效低

大部分市縣級設(shè)施的使用效率不高，以圖書館為例，千人持證數(shù)、千人閱覽席位數(shù)、圖書借閱量不達(dá)標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級公共文化設(shè)施缺乏人力資源，導(dǎo)致設(shè)施長時(shí)間關(guān)閉，居民使用率低。同時(shí)，城市和鄉(xiāng)村居民需求差異較大，但是設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村配置的設(shè)施利用績效低。

4 省級公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃策略

4.1 人群譜系構(gòu)建——城鄉(xiāng)人群、游客人群、民族人群、候鳥人群

海南省人群特征主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、游客、民族和候鳥人群4方面的差異。城鄉(xiāng)差異主要指城市居民和山區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)條件、教育背景差異所導(dǎo)致的公共文化設(shè)施需求差異。游客差異主要表現(xiàn)在國內(nèi)游客對山水環(huán)境和氣候環(huán)境的偏好，國際游客對山水環(huán)境、文化特色的偏好，尤其是對文化場館、文化演出的喜愛度高于國內(nèi)游客。民族差異主要表現(xiàn)黎族和漢族聚人群對公共文化設(shè)施的需求差異。候鳥人群在海南省沿海地區(qū)分布量較大，且具有集中分布、高收入、老齡化的特征（表1），體現(xiàn)出對公共文化設(shè)施高品質(zhì)的需求。

表1 候鳥人群公共文化設(shè)施需求特征研究

研究結(jié)合各類人群對文化設(shè)施和文化活動(dòng)的需求差異，結(jié)合人群的空間分布，進(jìn)行差異化研究，一方面提高文化設(shè)施的使用績效，另一方面也能為促進(jìn)旅游發(fā)展奠定基礎(chǔ)，以便精準(zhǔn)地配置公共文化設(shè)施（表2）。

表2 各類人群設(shè)施需求差異研究

4.2 等級體系——行政事權(quán)、人群譜系

結(jié)合海南省發(fā)展實(shí)際、人群需求特點(diǎn)和部門事權(quán)劃分，將公共文化設(shè)施分為文化設(shè)施和體育設(shè)施兩大類，其分級基于行政等級事權(quán)維度和人口維度，行政等級包含省級—市、區(qū)、縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、農(nóng)場—村、社區(qū)、居委會，人口維度包含本地人群、國際游客、國內(nèi)游客、候鳥人群（表3）。根據(jù)人群需求和行政事權(quán)進(jìn)行設(shè)施配置，可提升公共文化設(shè)施配置的精細(xì)化水平和社會治理能力。

表3 公共文化設(shè)施配置等級體系

4.3 布局引導(dǎo)——設(shè)施分級、分類、分區(qū)指引

為銜接國土空間規(guī)劃的分級，結(jié)合政府事權(quán)、行政等級、人口規(guī)模、服務(wù)范圍、城鄉(xiāng)差異和發(fā)展戰(zhàn)略，公共文化設(shè)施分為省、市、縣、鎮(zhèn)、村5級（表4）?；趹?zhàn)略引領(lǐng)和底線約束的理念，公共文化設(shè)施分為基礎(chǔ)保障型設(shè)施和品質(zhì)提升型設(shè)施，分別支撐城市發(fā)展戰(zhàn)略需要和民生基本需求（表5）。為指導(dǎo)公共文化設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)，根據(jù)居民需求差異，將各設(shè)施配置的地區(qū)劃分為城鎮(zhèn)地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)、候鳥集聚區(qū)、老齡化社區(qū)、國內(nèi)游客集聚區(qū)、國外游客集聚區(qū)（表6）。

表4 公共文化設(shè)施分級體系表

表5 公共文化設(shè)施分類體系表

表6 公共文化設(shè)施分區(qū)指引表

4.4 服務(wù)體系——文化設(shè)施和文化產(chǎn)品

傳統(tǒng)的公共文化設(shè)施規(guī)劃關(guān)注設(shè)施的落地和規(guī)模，從設(shè)施使用績效和居民滿意度可以看出，公共文化設(shè)施規(guī)劃不僅需要關(guān)注一次性的物質(zhì)性空間設(shè)施，后期的運(yùn)營和服務(wù)更為重要。結(jié)合地方居民需求和實(shí)際特點(diǎn)，將公共文化產(chǎn)品劃分為節(jié)慶活動(dòng)類、體育賽事類和會議會展類，既能滿足居民日常需求，又能支持文化活動(dòng)發(fā)展（表7、表8）。結(jié)合各類公共文化服務(wù)的特征和各級政府的實(shí)際財(cái)力，將各種公共文化服務(wù)和行政等級對應(yīng)起來，便于后期操作和實(shí)施。

表7 公共文化活動(dòng)分類分級

表8 基于戰(zhàn)略引領(lǐng)和民生保障的公共文化活動(dòng)分類

4.5 評估體系——分維度、分級別、分類型

對設(shè)施的服務(wù)績效需要從文化設(shè)施和文化產(chǎn)品兩個(gè)維度進(jìn)行評估。文化設(shè)施評估包括建設(shè)用地指標(biāo)、業(yè)務(wù)建設(shè)指標(biāo)、服務(wù)活動(dòng)指標(biāo)、服務(wù)效能指標(biāo)、保障指標(biāo)5個(gè)因子。建設(shè)用地指標(biāo)包括建筑面積、用地面積、戶外活動(dòng)場地面積，業(yè)務(wù)建設(shè)指標(biāo)包括人均藏書量、總藏量、千人閱覽坐席數(shù)、總坐席數(shù)，服務(wù)活動(dòng)指標(biāo)包括館辦文藝體育團(tuán)隊(duì)數(shù)量、展覽活動(dòng)數(shù)量、培訓(xùn)講座次數(shù)、閱讀主題系列活動(dòng)次數(shù)、組織大型文化活動(dòng)次數(shù)、組織藏品巡展次數(shù)，服務(wù)效能指標(biāo)包括每周開放時(shí)間、持證讀者占比、年服務(wù)人次、數(shù)字資源訪問量、志愿者占職工數(shù)比、智能化服務(wù)占比、社會合作，保障指標(biāo)包括人均財(cái)政撥款金額、專職人員數(shù)量。文化產(chǎn)品評估包括基本公共服務(wù)評估和特色公共服務(wù)評估（表9）。

表9 海南省公共文化活動(dòng)服務(wù)評估

4.6 保障體系——人才保障、技術(shù)保障、資金保障

公共文化設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)需要大量的人力資源和資金，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人力和資金緊張的情況下，如何保障設(shè)施建設(shè)后的有效運(yùn)行成為一大難點(diǎn)。研究針對人才、技術(shù)和資金難題提出了一系列規(guī)劃對策，提出了人才引進(jìn)、人員培養(yǎng)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、志愿者服務(wù)、老年人口和候鳥人口服務(wù)的理財(cái)保障體系，提出了打造數(shù)字平臺、引入社會化經(jīng)營模式、外包服務(wù)的技術(shù)保障體系策略，提出了向基層和農(nóng)村傾斜、引導(dǎo)社區(qū)投資和鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的資金保障對策（表10）。

表10 公共文化設(shè)施人才、技術(shù)、資金保障對策

5 省級公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制機(jī)制

5.1 協(xié)同機(jī)制——銜接省級國土空間總體規(guī)劃，指導(dǎo)縣市國土空間總體規(guī)劃，支撐詳細(xì)規(guī)劃

省級專項(xiàng)規(guī)劃服從省級總體規(guī)劃，細(xì)化落實(shí)總體規(guī)劃提出的規(guī)劃定位、規(guī)劃目標(biāo)、空間格局、底線管控和支撐體系等內(nèi)容，確定設(shè)施的規(guī)模等級和用地邊界。省級專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)縣市級國土空間總體規(guī)劃，將公共文化設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、布局原則、評估標(biāo)準(zhǔn)、傳導(dǎo)至市縣級國土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間的銜接傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在市、縣層面，詳細(xì)規(guī)劃編制階段需要專項(xiàng)規(guī)劃支撐，應(yīng)在詳細(xì)規(guī)劃編制之前明確城市各專項(xiàng)系統(tǒng)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向、空間布局和實(shí)施協(xié)同機(jī)制，指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃形成用地布局方案，作為管理審批的依據(jù)。

5.2 傳導(dǎo)機(jī)制——逐級落實(shí)戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控理念

專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)從戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控兩個(gè)方面落實(shí)。戰(zhàn)略引領(lǐng)理念是指應(yīng)將國家和省級政府的發(fā)展戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目落實(shí)在省級專項(xiàng)規(guī)劃中，并通過省級國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)至市縣級國土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，依托總體規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、近期行動(dòng)、配置標(biāo)準(zhǔn)傳遞到市縣總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃[16]。剛性管控理念主要針對民生保障和特殊資源，應(yīng)強(qiáng)化底線思維和自上而下的約束性傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)主要內(nèi)容的有效傳導(dǎo)，確保規(guī)劃目標(biāo)、約束性指標(biāo)、底線管控要求落實(shí)以及規(guī)劃的有效實(shí)施，其傳導(dǎo)路徑依托總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容和詳細(xì)規(guī)劃的五線控制，實(shí)現(xiàn)剛性管控和傳導(dǎo)。

5.3 精細(xì)化機(jī)制——基于居民差異化需求的分類、分級、分區(qū)策略

為提升專項(xiàng)規(guī)劃編制的科學(xué)性、提高公共資源配置的效率、提升居民滿意度，專項(xiàng)規(guī)劃的編制應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況，從省域?qū)用婕訌?qiáng)人群需求、地區(qū)差異、設(shè)施分類方面的研究，提出差異化的設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施類型和布局原則，提升空間資源治理能力。制定相應(yīng)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和指南，通過總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃指導(dǎo)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營。

5.4 彈性機(jī)制——戰(zhàn)略彈性、指標(biāo)彈性、用地彈性

公共文化設(shè)施規(guī)劃為應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性，提出戰(zhàn)略彈性、指標(biāo)彈性和用地彈性。在戰(zhàn)略彈性方面，為應(yīng)對國內(nèi)外發(fā)展的變化，規(guī)劃要為國家或者省域?qū)用娴陌l(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整留有調(diào)整和優(yōu)化的彈性；在指標(biāo)方面為滿足不斷變化的居民需求，應(yīng)對指標(biāo)進(jìn)行彈性控制；在用地方面，公共文化設(shè)施用地和其他用地之間可以進(jìn)行彈性轉(zhuǎn)化，滿足未來的各種設(shè)施需求。

5.5 全過程機(jī)制——從規(guī)劃到建設(shè)、從運(yùn)營到評估

公共文化設(shè)施規(guī)劃應(yīng)從過程視角關(guān)注規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃評估和規(guī)劃反饋的全過程。全流程的系統(tǒng)性跟蹤和反饋，對規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性具有重要意義，對設(shè)施運(yùn)營績效提升具有重要作用，對提升居民滿意度具有重要價(jià)值。本研究提出從標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)劃的編制、設(shè)施建設(shè)運(yùn)營和績效評估的全過程動(dòng)態(tài)循環(huán)調(diào)整過程機(jī)制，結(jié)合國土空間規(guī)劃一張圖，不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整、完善和優(yōu)化一張藍(lán)圖。

6 結(jié)語

本研究在國土空間總體規(guī)劃全面展開的背景下，從專項(xiàng)規(guī)劃存在的問題著手，探討了公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃之間的傳導(dǎo)、協(xié)同和支撐關(guān)系。研究結(jié)合海南的地方特點(diǎn)，以設(shè)施配置精準(zhǔn)化和資源高效利用為目標(biāo)，從人群需求的差異化研究、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、公共文化設(shè)施和保障體系建設(shè)4個(gè)方面，完善了公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制方法。在完善規(guī)劃編制方法的基礎(chǔ)上，提出了協(xié)同機(jī)制、傳導(dǎo)機(jī)制、精細(xì)化機(jī)制、彈性機(jī)制、全過程機(jī)制，以保障規(guī)劃編制方法的有效性和國土空間規(guī)劃的有效開展。本研究對于正如火如荼進(jìn)行中的國土空間規(guī)劃編制具有一定支撐作用，尤其是對于省級公共文化設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的編制具有一定的參考價(jià)值。