李繼軍，魏水蕓，王楚涵

（上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海 310000）

引言

黨的十八大確定了生態(tài)文明建設(shè)的總體戰(zhàn)略，將生態(tài)與發(fā)展并重，奠定了下一階段發(fā)展要重視保護(hù)的基調(diào)，國土空間規(guī)劃的概念逐漸進(jìn)入規(guī)劃領(lǐng)域。十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系現(xiàn)代化，建立空間規(guī)劃體系”的要求，2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型要求，2014年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求加快規(guī)劃體制改革、健全空間規(guī)劃體系，2017年1月中辦、國辦印發(fā)《省級(jí)國土空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，2018年2月中共十九屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，2019年1月中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，2021年3月中央在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃在實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，提出優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局的目標(biāo)要求。國家戰(zhàn)略層面的政策逐漸明朗、清晰，空間規(guī)劃進(jìn)入新時(shí)代，同時(shí)也面臨著新要求。

近兩年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，頻繁的部省工作調(diào)度突出了既有規(guī)劃的難點(diǎn)，即三線的劃定，而三線劃定的核心問題是統(tǒng)籌[1]。由于缺少國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略思維的引導(dǎo)和落實(shí)，三線劃定的規(guī)模之爭持續(xù)。戰(zhàn)略思維落地最核心的詞是“傳導(dǎo)”，包括建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的分配、三條控制線的統(tǒng)籌等。這些指標(biāo)的發(fā)展預(yù)期不能僅理解為數(shù)字的分配，而應(yīng)該從其邏輯出發(fā)，探求其背后蘊(yùn)含的戰(zhàn)略意圖。

基于以上政策背景和實(shí)踐問題，本文從國家戰(zhàn)略內(nèi)涵視角解讀新時(shí)代國土空間規(guī)劃的要求，最后提出關(guān)于本輪國土空間規(guī)劃編制與推進(jìn)的一些思考。

1 國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略思維的內(nèi)涵

從起源來看，戰(zhàn)略（strategy）一詞最早是軍事方面的概念，對(duì)應(yīng)于戰(zhàn)術(shù)。從戰(zhàn)略形成與實(shí)施的基礎(chǔ)來看，戰(zhàn)略思維強(qiáng)調(diào)安全共同體，安全是戰(zhàn)略順利實(shí)施的底線。從空間規(guī)劃的角度，共同體也就是地域范圍，區(qū)域協(xié)同和統(tǒng)籌發(fā)展是安全共同體的實(shí)現(xiàn)路徑。按照思路，國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略即強(qiáng)調(diào)運(yùn)用權(quán)力手段，從供給側(cè)來整體調(diào)配國家的空間資源。因此，國土空間規(guī)劃改革實(shí)際上體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖的進(jìn)化與迭代。

國家新時(shí)代的戰(zhàn)略要求是把國土空間視為重要的自然資源和資產(chǎn)，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，明顯區(qū)別于原來的部門規(guī)劃。

2 國土空間規(guī)劃改革是國家戰(zhàn)略意圖的空間落位

本次國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)是國家空間治理能力的建設(shè)，落實(shí)新發(fā)展理念，建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系[2]，整體謀劃新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學(xué)性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和操作性，實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更加可持續(xù)。

2.1 體系建設(shè)：自上而下落實(shí)國家、省級(jí)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)

國土空間規(guī)劃根據(jù)行政層級(jí)以“五級(jí)三類四體系”為框架（圖1），通過總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)落實(shí)?？傮w規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對(duì)一定行政區(qū)全域范圍涉及的國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性的安排，體現(xiàn)政策的價(jià)值取向。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)操作和實(shí)施，是對(duì)具體開發(fā)保護(hù)行為作出的實(shí)施性安排。其中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃是有意設(shè)定的，在國土空間規(guī)劃最基層單元內(nèi)進(jìn)行多規(guī)融合和實(shí)用性的探索。各層級(jí)自上而下對(duì)國家、省級(jí)的戰(zhàn)略進(jìn)行分解，將戰(zhàn)略分解為目標(biāo)，將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為指標(biāo)，在操作上更有利于實(shí)施，在大方向上也較好地落實(shí)了上級(jí)戰(zhàn)略。同時(shí)三類規(guī)劃互相參照補(bǔ)充，國土空間規(guī)劃的結(jié)果將更為專業(yè)、全面，補(bǔ)足某一規(guī)劃無法全面落實(shí)戰(zhàn)略的空白。

圖1 中國國土空間規(guī)劃“五級(jí)三類四體系”

2.2 制度建設(shè)：保障合理開發(fā)保護(hù)空間資源戰(zhàn)略的實(shí)施

國土空間規(guī)劃制度建設(shè)包括法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和績效考核機(jī)制，建立統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。此輪國土空間規(guī)劃的編制成果（圖2）不僅僅是傳統(tǒng)意義上的“1+1”（即1個(gè)總報(bào)告和1個(gè)信息平臺(tái)）的成果內(nèi)容，廣義上還包括編制法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則、指南指引等一系列的制度文件。

圖2 國土空間規(guī)劃成果體系

由于在國域尺度下，各個(gè)地區(qū)工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化階段差異巨大，難以僅靠一個(gè)技術(shù)規(guī)范全覆蓋通用。因此，本輪國土空間規(guī)劃除遵循國家和部委出臺(tái)的導(dǎo)向性文件（用地用海的分類、總體城市設(shè)計(jì)指南、市級(jí)國土空間規(guī)劃指南等）外，各地應(yīng)該在對(duì)國家已發(fā)布文件價(jià)值導(dǎo)向吸納理解的基礎(chǔ)上，響應(yīng)國家戰(zhàn)略，制定差異化、地方性的政策文件，如彈性發(fā)展區(qū)里的用途管制制度、差異化的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、鄉(xiāng)村建設(shè)體制機(jī)制等，在大的導(dǎo)向上統(tǒng)一管制，在具體操作上因地制宜地進(jìn)行制度建設(shè)[3]，保障合理的國土空間資源開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

2.3 能力建設(shè)：促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略實(shí)踐

國土空間規(guī)劃的最高要求是完成治理能力建設(shè)，而不僅是完成規(guī)劃編制工作，目的是通過高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)現(xiàn)代化。在既有的“四個(gè)現(xiàn)代化”之后，國家提出了“第五個(gè)現(xiàn)代化”，即促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過國土空間規(guī)劃改革，以國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更加可持續(xù)，促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化[4]，這是國家改革開放步入深水區(qū)的重要實(shí)踐。

以上海市為例，2017年12月15日，國務(wù)院批復(fù)原則同意《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（簡稱《2035總規(guī)》）。這一成果涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，是省市級(jí)“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃的早期探索。以《2035總規(guī)》為核心，上海從“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”3個(gè)方面進(jìn)行空間治理探索，突出“以人民為中心”的價(jià)值取向，凸顯了規(guī)劃的公共政策屬性，構(gòu)建“目標(biāo)—策略—機(jī)制”串聯(lián)的邏輯框架，對(duì)目標(biāo)愿景進(jìn)行分解和考量，形成規(guī)劃編制、實(shí)施、維護(hù)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，推動(dòng)城市治理體系變革。通過規(guī)劃編制過程以及實(shí)施過程中各管理部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同、過程咨詢和資源開放共享，由愿景型終極目標(biāo)向底線型過程管理轉(zhuǎn)變，由規(guī)定性技術(shù)文件向戰(zhàn)略性空間政策轉(zhuǎn)變。上海以自然資源管理和國土空間規(guī)劃方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城市發(fā)展方式、社會(huì)治理方式和政府工作方式轉(zhuǎn)型。

2.4 統(tǒng)一用途管控：全域全要素的戰(zhàn)略方針

通過研究美國[5]、日本[6]、德國[7]等國家的國土空間規(guī)劃體系，可以發(fā)現(xiàn)國外的空間規(guī)劃很大程度上是對(duì)各類空間資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排，即較早地融入了全域全要素的管控理念。其自然資源普查與確權(quán)是開展資源開發(fā)利用的第一步，同時(shí)空間規(guī)劃通過劃定統(tǒng)一的自然資源核定保護(hù)紅線，明確保護(hù)用地的方式，將自然資源管控嵌入土地利用規(guī)劃（空間規(guī)劃），使自然資源整合進(jìn)空間規(guī)劃體系，并同步制定相關(guān)法令，與土地利用規(guī)劃（空間規(guī)劃）協(xié)同發(fā)揮管控作用[8]。

2020年底出臺(tái)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，在整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類基礎(chǔ)上，建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地、用海分類指南，對(duì)地上和地下、海域和陸地、開發(fā)邊界內(nèi)外，進(jìn)行了全覆蓋的用地分類，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃僅關(guān)注地表、陸地、建設(shè)用地的缺陷。全域、全口徑、全資源的管控[9]，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略的整體統(tǒng)籌思維[10]，體現(xiàn)了新階段的空間規(guī)劃是追求空間生產(chǎn)的績效，體現(xiàn)了對(duì)國土資源的利用和保護(hù)的質(zhì)量。

3 國土空間規(guī)劃改革的國家戰(zhàn)略依據(jù)

通過解讀今年黨和國家召開的會(huì)議精神以及出臺(tái)的相關(guān)文件，可以發(fā)現(xiàn)國家的治理戰(zhàn)略正在進(jìn)行深化改革。國土空間規(guī)劃在制定過程中，要深入理解國家戰(zhàn)略方針的變化和治理方略的重點(diǎn)，將國家戰(zhàn)略下沉融入到區(qū)域和地方國土空間規(guī)劃中，成為以有效空間治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理的重要抓手。

3.1 國家改革和制度建設(shè)戰(zhàn)略

黨的十九大報(bào)告明確提出“從高速度增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變”的目標(biāo)，十九屆五中全會(huì)公報(bào)里面提出“面向兩個(gè)百年目標(biāo)”，這兩個(gè)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)傳達(dá)了新的國家戰(zhàn)略導(dǎo)向。第一，這是對(duì)國家宏觀戰(zhàn)略布局的新表述，中國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，體現(xiàn)了國家層面的制度和治理體系布局。第二，“強(qiáng)國”一詞高頻出現(xiàn)，如文化強(qiáng)國、教育強(qiáng)國、人才強(qiáng)國、體育強(qiáng)國、健康中國，這體現(xiàn)了國家從強(qiáng)調(diào)“大”開始轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的質(zhì)量。第三，構(gòu)建新發(fā)展格局已成為時(shí)代必須，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。本輪國土空間規(guī)劃也是國家改革和制度建設(shè)的一部分[11]，通過空間資源調(diào)配的手段實(shí)現(xiàn)新的戰(zhàn)略布局、新的發(fā)展格局，體現(xiàn)新的治理體系。

3.2 國家新的治理方略重點(diǎn)

2020年12月18日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，在中國經(jīng)歷了國內(nèi)外重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)后，體現(xiàn)出制度自信、科技力量和對(duì)未來治理的積極預(yù)期。國土空間規(guī)劃工作從方法和技術(shù)上，需要能夠回應(yīng)國家的治理現(xiàn)代化趨勢(shì)，能夠承接國家立場(chǎng)、國家態(tài)度和國家戰(zhàn)略。

第一，要堅(jiān)持創(chuàng)新的核心地位。創(chuàng)新的基礎(chǔ)是理念創(chuàng)新，以理念創(chuàng)新響應(yīng)規(guī)劃改革，以高質(zhì)量、高績效推動(dòng)整個(gè)國土空間的開發(fā)保護(hù)。

第二，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村。以全域資源統(tǒng)籌與振興，破解一直困擾中國發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，全面推進(jìn)共同富裕，體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)村資源、鄉(xiāng)土氣息、農(nóng)耕智慧都是國土空間規(guī)劃的對(duì)象，也是鄉(xiāng)村三權(quán)改革的空間載體。區(qū)別于城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村差異化管控要求和發(fā)展目標(biāo)是國家在“兩個(gè)一百年”戰(zhàn)略時(shí)期規(guī)劃改革需要把握的要點(diǎn)。

第三，形成對(duì)外開放新格局。以空間資源落實(shí)國家在新時(shí)代構(gòu)建國內(nèi)國際“雙循環(huán)”，落實(shí)國家五個(gè)安全①的保障，以合理的資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第四，共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。到2035年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，中等收入群體顯著擴(kuò)大。要科學(xué)理解共同富裕，避免平均富裕的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。國家發(fā)展的倍增預(yù)期在空間資源開發(fā)利用上體現(xiàn)在規(guī)模和質(zhì)量兩個(gè)維度，或者說具有質(zhì)量約束的規(guī)模投放。因此，未來的空間資源配置一定會(huì)以質(zhì)量和效率為導(dǎo)向，而對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出提高帶來的共同富裕應(yīng)被賦予新的內(nèi)涵，即有絕對(duì)收入的增加，但不限于物質(zhì)上的富裕，還包括精神上、文化上的富裕。這樣的共同目標(biāo)就是國家的新戰(zhàn)略，是一個(gè)全民共識(shí)、表現(xiàn)為相對(duì)穩(wěn)定的一張藍(lán)圖和目標(biāo)。

4 國土空間規(guī)劃中的國家戰(zhàn)略體現(xiàn)

國家戰(zhàn)略的變化首先體現(xiàn)在部門改革上，通過多部門的空間規(guī)劃功能合一推進(jìn)“多規(guī)合一”，這是本輪國土空間規(guī)劃體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的顯著特征，同時(shí)還體現(xiàn)了“國際責(zé)任”“生態(tài)文明”“現(xiàn)代化治理”“供給側(cè)改革”等多個(gè)戰(zhàn)略要點(diǎn)，具體分為以下5點(diǎn)：

第一，本次國土空間規(guī)劃是深化改革的重要抓手。既有“改”的含義，也有“革”的內(nèi)容，因此它有革命的意義，是解決規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、審批流程復(fù)雜、周期過長、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，以及建設(shè)生態(tài)文明，謀劃新時(shí)代國土空間保護(hù)開發(fā)格局的改革抓手。

第二，本次國土空間規(guī)劃是建立國際視野的重要體現(xiàn)。基于目前全球國際形式——各國互相聯(lián)系、互相依存的程度空前加深，人類成為命運(yùn)共同體，共同承擔(dān)全球的氣候變化、碳排放共識(shí)等世界責(zé)任，規(guī)劃也需要具有國際視野。在國土空間規(guī)劃雙評(píng)估里的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，除了要對(duì)傳統(tǒng)意義上的地質(zhì)災(zāi)害、極端天氣進(jìn)行評(píng)估，還要對(duì)熱島效應(yīng)、全球變暖、海平面上升等問題進(jìn)行考慮，乃至對(duì)于城市未來發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行可能出現(xiàn)的狀況進(jìn)行評(píng)估。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“努力爭取2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的應(yīng)對(duì)全球氣候變化的新目標(biāo)，實(shí)際上也是對(duì)國際義務(wù)、國際責(zé)任以及國際視野下的中國回應(yīng)。對(duì)于生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地等資源資產(chǎn)化提出了新的要求，在各類用地使用的績效和質(zhì)量上提出了要求，如利用碳交易平衡區(qū)域間的生態(tài)資源差異，又如減少農(nóng)業(yè)用地中化肥農(nóng)藥的使用量，再如使用清潔能源、低碳化工業(yè)生產(chǎn)過程以期產(chǎn)生更少的碳排放等。

第三，本次國土空間規(guī)劃是從管理走向治理的實(shí)踐落位?？臻g規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)全社會(huì)共同參與城市治理。編制過程的公眾參與以及實(shí)施過程中的監(jiān)督實(shí)施都成為本次改革的重要領(lǐng)域，這也是一個(gè)系統(tǒng)性的政務(wù)實(shí)施過程。

第四，本次國土空間規(guī)劃體現(xiàn)生態(tài)文明。近期的十九屆五中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，都著重提到了新的生態(tài)文明發(fā)展格局，生態(tài)格局落到規(guī)劃圖斑上、落到空間上如何來承載，如何體現(xiàn)新發(fā)展格局，需要本輪國土空間規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)考慮。

第五，本次國土空間規(guī)劃要著重考慮加快動(dòng)能轉(zhuǎn)換。中國經(jīng)濟(jì)分異已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的胡煥庸線，悄然變到以黃河流域劃分的南北方，在編制國土空間規(guī)劃時(shí)，要結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)地理格局的南北轉(zhuǎn)型，重新考慮對(duì)城市的定位、對(duì)空間的需求和對(duì)戰(zhàn)略的把控。

5 國土空間規(guī)劃的編制實(shí)施過程

新一輪國土空間規(guī)劃編制面臨新發(fā)展階段的新要求，但由于編制大背景在改革，而編制人員和實(shí)施主體還未從傳統(tǒng)規(guī)劃的編制慣性中適應(yīng)過來，因此在編制過程中要警惕傳統(tǒng)增量思維、過于依賴上級(jí)等傾向。同時(shí)要明確底線、質(zhì)量和績效戰(zhàn)略，做有用的、可追溯的規(guī)劃。最后要帶著戰(zhàn)略思維關(guān)注規(guī)劃實(shí)施、公眾參與、規(guī)劃成果等幾個(gè)重要問題，并將國土空間規(guī)劃的新思維融入其中。

5.1 警惕四個(gè)傾向

傾向一：雙評(píng)價(jià)越少越好。對(duì)地方政府而言，上報(bào)給上級(jí)的內(nèi)容可能越少越好，但這不代表雙評(píng)價(jià)或生態(tài)紅線就是唯一底線。此之外，每個(gè)城市還需建立自身的底線要求。在本輪國土空間規(guī)劃中，各個(gè)城市可以依據(jù)自身的條件需求進(jìn)行專門的專項(xiàng)評(píng)價(jià)，確定適應(yīng)自身的底線。

傾向二：單獨(dú)研究調(diào)度三線。很多城市在空間方案尚未確定的情況下，單獨(dú)調(diào)度永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)紅線，這種做法的思維還停留在以前單獨(dú)編制規(guī)劃的階段。以前的林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門等各部門所劃的“線”互相沖突，導(dǎo)致在實(shí)施過程中彼此矛盾，難以落實(shí)，所以本輪國土空間規(guī)劃的重要工作就是統(tǒng)籌。如果不能有效地將城市發(fā)展戰(zhàn)略與人民的實(shí)際需求結(jié)合在一起，那么這些“線”或許是守不住的。

傾向三：指標(biāo)增量越多越好。對(duì)于不同發(fā)展階段不同發(fā)展背景條件的城市來說，用地指標(biāo)未必越多越好，本次國土空間規(guī)劃應(yīng)按照“指標(biāo)跟著項(xiàng)目走、指標(biāo)跟著績效走”的原則保障建設(shè)項(xiàng)目用地。以后若地方政府達(dá)不到績效，不僅是不能再提供用地，還可能會(huì)面臨被行政追責(zé)。

傾向四：等待上級(jí)的指南。國家或省級(jí)的編制《指南》側(cè)重原則性、導(dǎo)向性要求，地方應(yīng)在大方向的把控上尊重《指南》的要求，但細(xì)節(jié)仍然需要地方實(shí)踐探索來響應(yīng)并適時(shí)對(duì)《指南》進(jìn)行修訂，形成適應(yīng)地方發(fā)展的“定制版”《指南》。

5.2 明確三大戰(zhàn)略

5.2.1 嚴(yán)守規(guī)劃擴(kuò)展中的底線戰(zhàn)略

除生態(tài)保護(hù)紅線中的分級(jí)管控，地方政府也可根據(jù)需要建構(gòu)自身的生態(tài)管控體系。以上海為例，通過風(fēng)環(huán)境以及綠廊、慢行系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)線等共同構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，屬于上海市地方政府進(jìn)行管控。同時(shí)，該生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系還配備有諸如公共廁所、自行車道、母嬰室等必要的公共服務(wù)設(shè)施，這些具有國際視野的節(jié)點(diǎn)體現(xiàn)了上?！叭虺鞘小钡陌l(fā)展目標(biāo)，也體現(xiàn)了上海“人民城市”的細(xì)致關(guān)懷，是具有上海地方特色的底線戰(zhàn)略。

又如遼寧盤錦國土空間規(guī)劃，不僅要確保其生態(tài)用地總量規(guī)模，還需建構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以保障生態(tài)保護(hù)紅線和生物多樣性，此外，規(guī)劃還構(gòu)建了150 km的綠道，以響應(yīng)盤錦國際旅游城市、國際濕地的城市建設(shè)目標(biāo)。

5.2.2 強(qiáng)化用地布局中的質(zhì)量戰(zhàn)略

國土空間規(guī)劃布局要處理好人地關(guān)系，突出人地對(duì)應(yīng)和產(chǎn)地對(duì)應(yīng)，將質(zhì)量作為城市發(fā)展一大戰(zhàn)略。以遼寧盤錦為例，其規(guī)劃劃分了多個(gè)空間層次，中心城區(qū)層面要做到人地對(duì)應(yīng)，即每平方千米是1萬人的承載規(guī)模，而外圍的遼東灣地區(qū)則可差異化對(duì)待。再如雄安新區(qū)，因?yàn)闊o大型要素密集型產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃100 km2則需承載200萬人，而國內(nèi)較多城市以傳統(tǒng)生活配套為主，每平方千米承載1.2萬、1.5萬人也有可能，所以應(yīng)因地制宜地制定人地對(duì)應(yīng)方案。還是以遼寧盤錦舉例來說明產(chǎn)地對(duì)應(yīng)，現(xiàn)狀中，遼東灣工業(yè)用地地均GDP為3.59億元/km2，規(guī)劃中，項(xiàng)目組對(duì)所有的重化工園區(qū)包括港口做了橫向比較，包括墨西哥灣園區(qū)等，在合理對(duì)標(biāo)之后規(guī)劃將其地均產(chǎn)出目標(biāo)設(shè)為15億元/km2，這也是規(guī)劃實(shí)施體檢的一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。

5.2.3 突出空間目標(biāo)中的績效戰(zhàn)略

由于地區(qū)之間存在發(fā)展條件和發(fā)展目標(biāo)的差異性，績效絕不能按照一套標(biāo)準(zhǔn)來做，而是應(yīng)該基于地方的現(xiàn)實(shí)狀況和未來愿景，提出有針對(duì)性的績效目標(biāo)，如盤錦濕地，其考核指標(biāo)將包含GDP和碳匯能力、承載能力等，其績效的評(píng)價(jià)更加偏向于生態(tài)方面。而對(duì)于上海這樣建設(shè)“全球城市”的超大型城市而言，其考核指標(biāo)更傾向于對(duì)創(chuàng)新度、開放度、國際化等能力的考察，其績效的評(píng)價(jià)則側(cè)重于是否符合城市的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向。突出空間目標(biāo)中的績效戰(zhàn)略，有效地豐富了傳統(tǒng)規(guī)劃的目標(biāo)體系，使發(fā)展更加有據(jù)可依、更有效率，也更突出城市特色。

5.3 關(guān)注幾個(gè)問題

國土空間規(guī)劃除了要在大的導(dǎo)向上對(duì)國家戰(zhàn)略進(jìn)行傳導(dǎo)，在實(shí)施細(xì)節(jié)上也需要關(guān)注一下幾個(gè)問題。

第一，把握國土空間規(guī)劃作為施政綱領(lǐng)而非部門規(guī)劃的作用，不做“局長規(guī)劃”，而是要做“市長規(guī)劃”或“書記規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃作為空間治理的手段同時(shí)也是城市發(fā)展的重要抓手，只有與地方執(zhí)政者達(dá)成發(fā)展方向和方式上的一致，深刻理解施政意圖，才能在實(shí)施階段更加得心應(yīng)手。同時(shí)更高層面的戰(zhàn)略意圖設(shè)計(jì)，也可避免部門之間因?yàn)橐?guī)劃成為單一部門的“規(guī)劃”而互相沖突。

第二，理解本輪國土空間規(guī)劃十五年不變的內(nèi)涵，是指城市發(fā)展的戰(zhàn)略意圖、戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃愿景十五年不變，而非具體的規(guī)劃圖紙十五年不變。國土空間規(guī)劃作為城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，在深入研究后應(yīng)提出有一定前瞻性和預(yù)見性的城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖、目標(biāo)和愿景方向，并盡量保證在本輪國土空間規(guī)劃有效期結(jié)束前保持大方向不變，而在具體實(shí)施過程中，行動(dòng)規(guī)劃的具體策略、圖紙都可以隨著城市發(fā)展需求的不斷變化、城市發(fā)展條件的不斷改善而相應(yīng)更新。

第三，理解“嚴(yán)格”保護(hù)的自然保護(hù)地，并非簡單構(gòu)建自然保護(hù)地體系，而是在自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等生態(tài)空間基礎(chǔ)上，劃分生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、適度生產(chǎn)等空間層次和體系建設(shè)。本輪國土空間規(guī)劃顯然是要做“好用”的規(guī)劃，單純的生態(tài)保護(hù)體系無法滿足地方建立不同層次生態(tài)體系的目的，也無法實(shí)踐生態(tài)文明的理念。“一刀切”的做法已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的空間治理目標(biāo)，要靈活理解“嚴(yán)格”，在保護(hù)的前提下更好地利用生態(tài)資源也是對(duì)生態(tài)資源的一種保護(hù)方式。

第四，明確公眾參與并不只是公示而已，而是從國土空間規(guī)劃的編制階段、公示階段、實(shí)施階段都需要公眾深入?yún)⑴c進(jìn)來，公眾參與作為本次國土空間規(guī)劃改革的重要手段之一，需要認(rèn)真設(shè)計(jì)其工作方案。在總體規(guī)劃階段，用網(wǎng)絡(luò)問卷、實(shí)地訪談、線上參與的方式深入了解公眾的意愿，在詳細(xì)規(guī)劃階段，充分利用社區(qū)規(guī)劃師制度，與利益相關(guān)者進(jìn)行廣泛深入溝通交流，積極采納有利于方案更好實(shí)施的意見和建議，深入理解公眾作為城市的“使用者”其體驗(yàn)和意愿訴求的重要性。

第五，“1+1”（總報(bào)告+平臺(tái)）的成果對(duì)新階段的國土空間規(guī)劃而言還不夠，因?yàn)樯婕暗降胤讲町愋砸约安块T體制機(jī)制進(jìn)一步改革的問題，或許需要進(jìn)一步結(jié)合地方政府行使事權(quán)來制定更多的地方性規(guī)程、規(guī)章、指南、指引、導(dǎo)則等，充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略傳導(dǎo)過程中的地方響應(yīng)，使空間規(guī)劃更加適應(yīng)地方，更加“好用”，同時(shí)也要建立迭代機(jī)制來不斷更新。

6 結(jié)語

國土空間規(guī)劃所有的編制工作和管控工作，都需面向政務(wù)行使，體現(xiàn)為精細(xì)化治理。所有的政務(wù)行使都以增強(qiáng)人民體驗(yàn)感為最終目的，也可體現(xiàn)一個(gè)城市發(fā)展的價(jià)值取向。規(guī)劃師一定要把本輪國土空間規(guī)劃和國家戰(zhàn)略、國家意圖有效銜接在一起，同時(shí)要將其與“人民城市”建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，只有這樣，才能夠真正在全社會(huì)達(dá)成共識(shí)，同時(shí)有關(guān)三區(qū)三線、建設(shè)指標(biāo)等問題，或許才會(huì)有更好的技術(shù)解決方案。

注釋：

① “五個(gè)安全”是指國防安全、糧食安全、科技安全、能源安全、資源安全。