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        阿巴嘎旗實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咧写嬖诘膯栴}及對策研究

        2021-10-20 16:28:25永海吳晶英圖雅斯欽孟和
        北方經(jīng)濟(jì) 2021年9期

        永海 吳晶英 圖雅 斯欽孟和

        摘? 要:本文以阿巴嘎旗鞏固草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、穩(wěn)步提高牧民收入為目標(biāo),通過入戶調(diào)研或?qū)鶎庸ぷ魅藛T的訪談等方法,對實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咧写嬖诘膯栴}進(jìn)行了分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn),因人均草場面積差距導(dǎo)致牧民補(bǔ)貼收益差異大,區(qū)域劃分不夠細(xì)致導(dǎo)致缺乏對重度退化草場的保護(hù),暖季和冷季的載畜量標(biāo)準(zhǔn)差距過大導(dǎo)致不符合實(shí)際養(yǎng)畜規(guī)律,草原專職管護(hù)員少、監(jiān)管技術(shù)薄弱導(dǎo)致監(jiān)管難度大等問題,并結(jié)合實(shí)際情況,提出了相應(yīng)的對策。

        關(guān)鍵詞:阿巴嘎旗? ?草原生態(tài)補(bǔ)獎? ?禁牧? ?草畜平衡

        一、引言

        2011年起,我國多地實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制(以下簡稱“草原補(bǔ)獎?wù)摺保?0年來,草原補(bǔ)獎?wù)邔Σ菰鷳B(tài)的保護(hù)與修復(fù)、當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L與居住環(huán)境改善、畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)性供給側(cè)改革等方面帶來了一定的良性效果。在內(nèi)蒙古,草原補(bǔ)獎?wù)咭迅采w全區(qū)12個盟、市的10.2億畝(占總土地面積的57.48 %)天然草原,并有534萬農(nóng)牧民從中受益。在阿巴嘎旗,2015年的草原植被平均覆蓋度達(dá)到54.9%,比2010年提高了9個百分點(diǎn)。在收入方面,2015年牧區(qū)常住居民人均可支配收入為20,090元。其中,草原獎補(bǔ)資金平均直接拉動牧民增收每人每年5,123元,占全旗牧民人均收入的25.5%。

        從已有的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn),草原補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施中仍然存在補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)低、禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的劃分不合理、草原的監(jiān)管難度大等諸多問題。2019年,阿巴嘎旗被確定為內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)旗。因此,解決牧民增收與草原保護(hù)的矛盾成為牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)建設(shè)的痛點(diǎn)。圍繞著這些問題,課題組于2020年8月和2021年6月,兩次對該旗的牧戶及基層工作者進(jìn)行了深入訪談?wù){(diào)研。對草原補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施中存在的問題和不足之處進(jìn)行解析,并提出相應(yīng)的對策與建議。

        二、阿巴嘎旗實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)呋厩闆r

        阿巴嘎旗地處錫林郭勒盟中北部,旗轄7個蘇木鎮(zhèn)、71個嘎查,總面積為2.75萬平方公里,其中可利用草場面積為2.7萬平方公里。全旗戶籍人口為4.35萬人,其中牧業(yè)人口為約2.06萬人。目前,該旗重度退化草場面積228萬畝(5.59%)、中度退化草場面積1,252萬畝(30.69%)、輕度退化草場面積2,553萬畝(62.58%)。

        (一)第一輪草原補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施情況(2011-2015)

        該旗自2011年起落實(shí)草原補(bǔ)獎?wù)?。從?可知,第一輪補(bǔ)獎?wù)呱婕暗饺?個蘇木鎮(zhèn)71個嘎查的5,300牧戶、18,106人。總補(bǔ)獎面積為4,124.25萬畝,其中草畜平衡面積為3,708.55萬畝(89.92%),禁牧面積為415.70萬畝(10.08%)。草畜平衡區(qū)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝1.71元。禁牧區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為:人均草場面積不足500畝的,每人每年給予3000元補(bǔ)貼;人均草場面積501-2,050畝的,按每年每畝6元給予補(bǔ)貼;人均草場面積超過2051畝的,每人每年給予12,306元補(bǔ)貼。

        (二)第二輪草原補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施情況(2016-2020)

        2016年,第二輪草原補(bǔ)獎?wù)呗鋵?shí)時,全旗4,079.5萬畝草原全部納入補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施范圍,涉及7個蘇木鎮(zhèn)的6,241戶、20,561人。全旗牧戶平均草場面積為6,537畝、人均1,984畝。表2 為全旗涉及到第二輪草原補(bǔ)獎?wù)叩哪翗I(yè)人口戶均或人均草場面積數(shù)據(jù)。在劃定分區(qū)上,以全旗草原普查與監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù),以第一輪草原補(bǔ)獎?wù)呗鋵?shí)為基礎(chǔ),區(qū)域劃分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū),實(shí)施獎補(bǔ)。除此之外,還有其它配套扶持政策。

        1.草畜平衡區(qū)

        全旗實(shí)施草畜平衡總面積3,777.87萬畝,占92.61%。涉及7個蘇木鎮(zhèn)的6,168戶、20,344人(表2)。草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝3.00元(表3)。盟級下達(dá)阿巴嘎旗的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)中,暖季(6月初-10月末)適宜載畜量(羊單位)13.08畝/只,冷季(11月初-5月末)適宜載畜量(羊單位)32.29畝/羊。

        2.禁牧區(qū)

        據(jù)表2顯示,全旗實(shí)施禁牧總面積為301.63萬畝,涉及7個蘇木鎮(zhèn)的2,020戶、6,557人。禁牧區(qū)又分為固定打草場和常規(guī)禁牧區(qū)。(1)固定打草場??偯娣e為269.61萬畝、占6.61%,涉及6個蘇木鎮(zhèn)的1,828戶、5,959人。固定打草場補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元,補(bǔ)助資金按實(shí)際面積兌付(參考表3)。(2)常規(guī)禁牧區(qū)??偯娣e為32.02萬畝、占0.78%,涉及旗南部4個蘇木鎮(zhèn)的192戶、598人。在分布的位置上,具有101線省道和920線縣道兩側(cè)、成吉思寶格達(dá)山和浩日格烏拉山周邊、烏里雅斯太景區(qū)等保護(hù)或修復(fù)主要道路、名山、風(fēng)景區(qū)的特征。常規(guī)禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn):①人均草場面積不足556畝的,每人每年給予5,000元補(bǔ)貼;②人均草場面積556-2,000畝的,按每年每畝9元給予補(bǔ)貼;③人均草場面積超過2,000畝的,每人每年給予18,000元補(bǔ)貼。

        3. 配套扶持政策

        另外,還實(shí)施了禁牧區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)助、助學(xué)補(bǔ)助、草原專職管護(hù)員工資補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套扶持政策。(1)禁牧區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)助。對承包草場全部納入禁牧區(qū)的60周歲以上牧民,在享受草場補(bǔ)助和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的基礎(chǔ)上,給予每人每月300元補(bǔ)助,所需經(jīng)費(fèi)由盟、旗按比例承擔(dān);(2)禁牧區(qū)助學(xué)補(bǔ)助。對承包草場全部納入禁牧區(qū)的高等院校在校牧民子女,給予每人每學(xué)期3,000元補(bǔ)助,所需經(jīng)費(fèi)由盟、旗按比例承擔(dān);(3)草原專職管護(hù)員工資補(bǔ)貼。全旗聘用60名草原專職管護(hù)員,重點(diǎn)對禁牧區(qū)進(jìn)行管護(hù)和草畜平衡區(qū)進(jìn)行巡查。管護(hù)員工資實(shí)行2,650元/月發(fā)放。所需經(jīng)費(fèi)按自治區(qū)50%、盟25%、旗25%等比例承擔(dān);(4)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。草畜平衡區(qū),集中投入建設(shè)暖棚、儲草棚、青貯窖、圍欄等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,促進(jìn)牧民持續(xù)增收。

        三、 存在問題及對策建議

        (一)因人均草場面積差距大導(dǎo)致牧民補(bǔ)貼收益差異變大,需要提高草原補(bǔ)獎保底標(biāo)準(zhǔn),更加合理地分配有限的補(bǔ)償資金

        由于該旗的草原面積相對較大、類型多樣、草原面積和人口分布不均衡等因素,導(dǎo)致牧民的補(bǔ)貼收益差異大。全旗7個蘇木鎮(zhèn)的牧民人均草牧場面積為1,984畝,而面積范圍在每人166-2,965畝之間(表2)。據(jù)表4顯示,草場全部納入禁牧區(qū)實(shí)施常規(guī)禁牧的牧民,草場面積小的“小戶”,每人每年保底僅5,000元,也不能放養(yǎng)牲畜。而草畜平衡區(qū)的牧民,平均每人每年5,571元(其范圍在2,787-8,895元之間),還允許放養(yǎng)牲畜58-142羊單位。甚至,人均草場面積大于2,000畝的“大戶”,不僅有每人每年18,000元的封頂獎勵,還允許放養(yǎng)牲畜62-153羊單位。

        對此,提高保底標(biāo)準(zhǔn),更加合理分配有限的補(bǔ)償資金。需要以牧戶的人口和草場承包經(jīng)營權(quán)證為基本依據(jù),確定享受補(bǔ)貼人口數(shù)量與面積大小,重新核定全旗的保底人口數(shù)量和保底標(biāo)準(zhǔn),以及封頂人口數(shù)量和封頂標(biāo)準(zhǔn)。因此,要盡快解決有爭議牧戶的草場界限、面積等確權(quán)問題,并及時發(fā)放《草場承包經(jīng)營權(quán)證》。

        (二)草原補(bǔ)獎區(qū)域劃分不夠細(xì)致導(dǎo)致缺乏對重度退化草場的保護(hù)力度,應(yīng)當(dāng)把草原生態(tài)保護(hù)作為首要目標(biāo)

        劃為常規(guī)禁牧區(qū)主要分布于道路兩側(cè)、名山周邊、風(fēng)景區(qū)、人均面積相對小等幾個特征。據(jù)表4顯示,該旗常規(guī)禁牧區(qū)牧民人均草場面積為535畝,劃為固定打草場的牧民人均草場面積為452畝,劃為草畜平衡區(qū)的牧民人均草場面積為1,857畝。另外,該旗重度退化草場面積為228萬畝,但實(shí)施第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎時納入常規(guī)禁牧區(qū)的總面積僅為32.02萬畝。顯然,在補(bǔ)獎區(qū)域劃分上,過分注重了人均面積、主要道路和各種風(fēng)景區(qū)等因素,缺乏重視對重度退化草場的保護(hù)與修復(fù)。

        對此,應(yīng)當(dāng)以草原的保護(hù)與修復(fù)為首要目標(biāo),對補(bǔ)獎區(qū)進(jìn)行更細(xì)致的、合理的區(qū)域劃分。在今后的草原補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施方案制定過程中,至少把全旗的228萬畝重度退化草場全部納入常規(guī)禁牧區(qū)。另外,把人均草場面積小,但草場的覆蓋度高、產(chǎn)草量好的“小戶”也適當(dāng)?shù)丶{入草畜平衡區(qū),對“小戶”給予更多的鼓勵和支持。例如,以草場的長期租賃、穩(wěn)定的草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式促進(jìn)畜牧業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。

        (三)暖季和冷季載畜量標(biāo)準(zhǔn)差距過大導(dǎo)致不符合實(shí)際養(yǎng)畜規(guī)律,應(yīng)合理測定載畜量、完善草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)

        依表4的數(shù)據(jù),草畜平衡區(qū)的人均草場面積為1,857畝,按阿巴嘎旗載畜量標(biāo)準(zhǔn)暖季每人可以養(yǎng)142只羊,冷季只能養(yǎng)54只。實(shí)際上,冷季保持76只基礎(chǔ)母畜的前提下,下一年暖季才能有繁育142只羊的可能。而且,這是在76只健康的基礎(chǔ)母羊、無自然災(zāi)害、有足夠的飼草料儲備、不留冬儲羊、除去種羊等條件下最理想的假設(shè)。

        對此,制定旗級《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策實(shí)施方案》時應(yīng)當(dāng)多方溝通參與。需要本旗宣傳、財政、農(nóng)牧業(yè)與林草、蘇木鎮(zhèn)等各部門的基層工作者,邀請相關(guān)專家學(xué)者,牧民代表等多方人員廣泛溝通和參與。避免方案中再次出現(xiàn)不符合實(shí)際的規(guī)定或條例。不僅以科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù),還要適當(dāng)聽取和采納當(dāng)?shù)啬撩竦谋就列越?jīng)驗(yàn)數(shù)值和基層工作人員所觀察到的意見。如果暖季草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)行的13.08畝羊單位,冷季最多改為26.16畝羊單位。反之,冷季草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)行的32.29畝羊單位,暖季至少改為16.14畝羊單位。

        (四)草原專職管護(hù)員少、監(jiān)管技術(shù)薄弱導(dǎo)致監(jiān)管難度大,應(yīng)適當(dāng)增大人力、財力以及加強(qiáng)監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系保障

        草原專職管護(hù)員少、財力不足、監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系薄弱、補(bǔ)獎涉及面積廣等原因?qū)е虏菰茏o(hù)難度大。目前,全旗聘用草原專職管護(hù)員60人。管護(hù)員人均管轄面積約為68萬畝,按規(guī)定行政執(zhí)法必須2人以上共同進(jìn)行。一般3-4人小組要在204-272萬畝范圍內(nèi)巡邏,每組的巡邏半徑在20.82-24.04公里之間。因此,執(zhí)法小組的巡邏半徑過大,導(dǎo)致監(jiān)管極為艱難。

        對此,應(yīng)適當(dāng)增大人力、財力、以及監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系保障。1.按照“內(nèi)蒙古草原管護(hù)員管理辦法”相關(guān)規(guī)定和程序,適當(dāng)增加專職管護(hù)員名額;2. 加強(qiáng)草原專職管護(hù)員工作的穩(wěn)定性及工資待遇的前提下,保障油、車輛和儀器的購買或修理等工作經(jīng)費(fèi)。同時,適當(dāng)縮小旗級財政承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比率,避免出現(xiàn)具有罰款任務(wù)的監(jiān)管現(xiàn)象;3. 旗級林草局事業(yè)編制招聘考試中,優(yōu)先錄取土地資源管理、GIS、水土保持與荒漠化防治、草業(yè)科學(xué)等草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)的高校畢業(yè)生,或定向培養(yǎng)具有本土性知識的牧區(qū)生源。以此,逐步完善草業(yè)監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系。

        參考資料:

        [1]永海,文明. 關(guān)于實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制的效益問題調(diào)查及建議——以內(nèi)蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗為例[J].前沿,2020,(02).

        [2]阿巴嘎旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策實(shí)施方案(2016-2020年)[Z].阿巴嘎旗人民政府,2016,(12).

        [3]永海. 半農(nóng)半牧區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩男б鎲栴}與思考——以巴林右旗為例[J].北方經(jīng)濟(jì),2020,(01).

        (作者單位:1.2.3.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所;4.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)科學(xué)院)

        責(zé)任編輯:張莉莉

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