周玉龍，王元

(1.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，天津 300071；2．南開大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300071)

減少貧困是人類發(fā)展的永恒主題。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的減貧事業(yè)取得了前所未有的成就，實現(xiàn)了2020年全面脫貧目標(biāo)，為世界范圍內(nèi)的貧困緩解做出了巨大貢獻(xiàn)。這種成就的取得與我國實施的一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)政策密不可分。隨著我國綜合國力的不斷強(qiáng)大和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的進(jìn)一步要求，解決不平衡與不充分問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的首要任務(wù)，其中脫貧攻堅領(lǐng)域所取得成就的進(jìn)一步鞏固格外重要。本文對建黨100年以來我國農(nóng)村扶貧政策進(jìn)行了系統(tǒng)性研究，理順其演進(jìn)脈絡(luò)，總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村扶貧工作的經(jīng)驗，并對未來的扶貧政策構(gòu)建提出了若干設(shè)想。

一、農(nóng)村扶貧政策的改革

大量相關(guān)研究主要著眼于我國改革開放之后專項扶貧政策的演進(jìn)。

其實，建黨以來，一系列劇烈的政策變動對我國的貧困狀況產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。新中國成立前的新民主主義革命戰(zhàn)爭對我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)造成了巨大破壞，但成果是新中國的成立推翻了“三座大山”的壓迫，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了相對穩(wěn)定的政治條件，隨后的土地改革賦予了農(nóng)民最基本的土地生產(chǎn)資料，接著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社及其配套制度的建立以及“大躍進(jìn)”等重大制度性變革則在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境方面產(chǎn)生了劇烈沖擊，從而顯著影響了我國的貧困狀況。因此，本文把分析的時間窗口擴(kuò)展至建黨之時至2020年，同時將扶貧政策的范疇擴(kuò)展至與農(nóng)村減貧相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會政策，這樣，扶貧政策演進(jìn)分為如表1所示八個特點各異的歷史階段。

表1 我國的扶貧政策歷史演進(jìn)(1921年至今)

(一) 新民主主義革命時期(1921—1949)

新中國成立之前，中國農(nóng)民普遍貧困且代際傳遞，中國共產(chǎn)黨深刻地認(rèn)識到農(nóng)民的貧困不是進(jìn)行簡單的扶貧救濟(jì)就能解決的，需要從根源上消除導(dǎo)致農(nóng)民貧困的土壤。而農(nóng)民的貧困一方面來源于中國的封建土地私有制，地主通過占有的土地剝削農(nóng)民的勞動成果；另一方面是因為帝國主義以武力將中國變成其商品傾銷市場，加劇了農(nóng)民的破產(chǎn)和失業(yè)的速度；第三個原因是軍閥、國民政府、土豪劣紳和奸商的苛捐雜稅、高利貸的層層盤剝。殘酷的階級對立“構(gòu)成了中國新民主主義革命道路的邏輯起點”[1]。所以，要解決農(nóng)民的貧困問題首先要解決土地問題，必須通過武裝革命，從根本上推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義的統(tǒng)治，徹底廢除封建性和半封建性質(zhì)的土地制度，讓農(nóng)民掌握自己的生產(chǎn)資料，才可能改變剝削造成的貧困命運。

在土地革命戰(zhàn)爭開始，中國共產(chǎn)黨以“依靠貧雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制”(中共蘇維埃政府：《關(guān)于土地斗爭中的一些問題的決定》，1933)為基本綱領(lǐng)， 抗日戰(zhàn)爭時期實行減租減息政策，解放戰(zhàn)爭時期沒收地主土地分配給農(nóng)民，通過保證耕者有其田，為從根本上解決農(nóng)村的貧困問題創(chuàng)造了基礎(chǔ)。

其次，建國前中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)開始實行按階級征收累進(jìn)稅，打擊封建剝削、保護(hù)貧農(nóng)[2]。比如土地革命時期的累進(jìn)稅征收原則是“貧農(nóng)中農(nóng)稅輕，富農(nóng)稅重。雇農(nóng)及紅軍家屬免稅。被災(zāi)區(qū)域按災(zāi)情輕重減稅或免稅”(《毛澤東在中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會與人民委員會對第二次蘇維埃代表大會的報告》， 1934)；抗日戰(zhàn)爭時期則視情況減少和免除赤貧者抗日經(jīng)費；解放戰(zhàn)爭時期將貧農(nóng)的稅費負(fù)擔(dān)減少到相當(dāng)于中農(nóng)的1/2。這種階級累進(jìn)稅大大減輕了貧困農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，有效改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平。抗戰(zhàn)時期的陜甘寧邊區(qū)政府還嘗試了通過財政支持、發(fā)放貸款、供給原料等方式幫助貧農(nóng)尤其是貧困家庭的婦女進(jìn)行生產(chǎn)，“通過生產(chǎn)合作社向婦女征收土紗和布匹，給予糧食等實物和貨幣工資”[3]，有效改善了因為性別造成的貧困問題。

第三，中國共產(chǎn)黨還探索了通過福利和救濟(jì)政策扶貧的早期經(jīng)驗。比如在土地革命戰(zhàn)爭期間，許多蘇區(qū)政府對貧困農(nóng)民實行免收醫(yī)費、藥費自負(fù)的政策；抗戰(zhàn)期間，根據(jù)地政府還嘗試實行醫(yī)藥合作社等方式，減輕農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。而且早在井岡山時期，中國共產(chǎn)黨就通過撥款、籌集物資、發(fā)動捐獻(xiàn)等方式救濟(jì)災(zāi)民，之后也一直在根據(jù)工作需要設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會救濟(jì)事務(wù)，幫助災(zāi)民渡過難關(guān)。中國共產(chǎn)黨一直重視教育扶貧和技能扶貧，在各革命時期都積極組織工作隊幫助農(nóng)民掃盲，傳授先進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)驗，傳播先進(jìn)思想文化，根除各種落后的思想觀念，從思想和精神面貌上斷絕“窮根”。

(二)社會主義改造時期(1950—1957)

新中國成立伊始，土地分配不均情況十分突出，多數(shù)土地集中在富農(nóng)地主手中，大量農(nóng)民并未擁有自己的土地(1)參見郭德宏:《舊中國土地占有狀況及發(fā)展趨勢》，《中國社會科學(xué)》1989年第4期；李金錚：《土地改革中的農(nóng)民心態(tài):以1937-1949年的華北鄉(xiāng)村為中心》，《近代史研究》2006年第4期。，勞動激勵和生產(chǎn)資料的缺失使得農(nóng)村勞動力極為低下，貧窮成為農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象。1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，以立法的形式確立了農(nóng)民土地所有制。農(nóng)民分到了土地，生產(chǎn)積極性得到釋放，各級人民政府把發(fā)展生產(chǎn)力作為土改后農(nóng)村的中心工作，及時制定各項政策和措施，幫助農(nóng)民訂立愛國增產(chǎn)計劃，發(fā)放貸款輔助貧苦農(nóng)民[4]。與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運動也逐漸在全國鋪開，一定程度上克服了小農(nóng)分散經(jīng)營的弊端。

總體看來，土地改革有效解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但究其本質(zhì)是促進(jìn)了收入的二次分配，讓低收入極端貧困人口獲得了生產(chǎn)資料；雖然相應(yīng)的社會保障體系未能及時建立，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化進(jìn)一步保證了底層民眾的生活水平。因此，在建國之后的這段時期內(nèi)，農(nóng)村的極端貧困得到了顯著的緩解[5]。

(三)大躍進(jìn)及人民公社時期(1958—1978)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在1958年進(jìn)一步合并升級為人民公社，人民公社運動采取政治化運動形式，導(dǎo)致地方政府和官員相互攀比，競相強(qiáng)制推行農(nóng)業(yè)合作化，并剝奪社員自由退社的權(quán)利，把農(nóng)村少數(shù)最貧困群眾對合作的要求看成農(nóng)民的普遍要求，因而對合作性的制度需求做了不切實際的過高估計。如果說1958年之前的合作化運動通過強(qiáng)制性的生產(chǎn)資料重新分配和農(nóng)戶之間的小范圍分工合作有效扶助了貧困人群，是對封建制度社會不公的糾正，那么到人民公社時期，這種 “合作化紅利”已經(jīng)消失殆盡。更嚴(yán)重的是強(qiáng)制性的大規(guī)模合作性生產(chǎn)完全抹平了個體間收入分配的差異化，之后的文化大革命則對市場自由(2)主要指“三自一包”(自由市場、自留地、自負(fù)盈虧和包產(chǎn)到戶)、“四大自由”(雇工自由、貿(mào)易自由、借貸自由和租地自由)。進(jìn)行了全面否定和批判[6]，一系列對生產(chǎn)的政治性干預(yù)擾亂了生產(chǎn)關(guān)系，嚴(yán)重打擊了勞動者的生產(chǎn)積極性。同期中央推行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行低價統(tǒng)購統(tǒng)銷，大躍進(jìn)運動又將農(nóng)村勞動力強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到采礦、挖煤、煉鐵、煉鋼和運輸?shù)裙I(yè)部門，提出了不切實際的生產(chǎn)目標(biāo)，造成了資源配置的嚴(yán)重失衡。以上種種政策變革導(dǎo)致同期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受嚴(yán)重危機(jī)，1977年農(nóng)民的平均營養(yǎng)攝入只相當(dāng)于1956年的水平[5]，可見20多年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本沒有進(jìn)步。另一方面，人民公社時期建立了若干有利于兜底極端貧困的社會保障制度，包括針對自然災(zāi)害受災(zāi)群眾的農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)制度、針對弱勢群體的農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度、針對軍人家屬的優(yōu)撫安置政策以及以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村初級醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)，一定程度上能夠避免極端貧困的發(fā)生，但低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和政治思想運動的干擾使得這類政策的保障水平很低，減貧效果有限。

可以說，這個階段的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策未能緩解我國貧困，20年的時間并沒有改善農(nóng)民的營養(yǎng)狀況，到1977年僅僅維持了1956年的水平，這種試圖在低生產(chǎn)力水平上建立絕對公平體制的努力導(dǎo)致農(nóng)村呈現(xiàn)出普遍性貧困的特征。

(四)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革時期(1979—1985)

十一屆三中全會之后，我國進(jìn)入了改革開放的新階段，實施了大量前所未有的解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的改革措施。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)民的勞動積極性；另一方面，國家實施了一系列糾正國民收入分配中工農(nóng)失衡的措施，農(nóng)產(chǎn)品收購價格逐步提高。這使得農(nóng)民整體收入大幅度提高，緩解了普遍性貧困的狀態(tài)。社會保障方面，人民公社時期相對全面的社會保障體系隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被家庭經(jīng)濟(jì)取代而終止，以合作醫(yī)療為例，到1985年，全國實行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%猛減至5%[7]，政府提供的社會保障制度已經(jīng)退出了減貧領(lǐng)域。這段時期也是政府主導(dǎo)的直接針對貧困的扶貧開發(fā)政策發(fā)軔的階段。隨著改革開放的開始，我國絕大多數(shù)地區(qū)尤其是沿海地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)迅速增長，但少數(shù)地區(qū)由于資源稟賦、地理條件和發(fā)展環(huán)境等自身條件約束的原因并未享受到經(jīng)濟(jì)增長的福利，貧困地區(qū)愈發(fā)落后的問題逐漸凸顯，僅僅依靠農(nóng)民本身的力量和民政部門的救濟(jì)，無法從根本上解決問題。為了緩解和減少農(nóng)村貧困人口，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富裕，國家在實施民政救濟(jì)的同時開始實行扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。1983年，針對甘肅和寧夏部分干旱落后地區(qū)的“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃拉開了我國區(qū)域性扶貧開發(fā)的序幕；1984年，由原國家計劃委員會(現(xiàn)國家發(fā)展和改革委員會)安排投資，為改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立且延續(xù)至今的“以工代賑”計劃也開始逐步改善落后地區(qū)面貌；同年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，該通知成為中國1986年以后扶貧工作的基本指導(dǎo)原則，并且通知明確提出了針對貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策，之后制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第七個五年計劃》，專門將老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一章來闡述，明確了貧困地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)及政策支持[4](P15)。

可見，改革開放初期，伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)的瓦解，市場的自由化程度空前提高，家庭經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也進(jìn)一步高漲，經(jīng)濟(jì)總體增長的紅利有效減緩了總體貧困，但不可避免地造成區(qū)域?qū)用婧蛡€體層面上經(jīng)濟(jì)不平等程度的加劇。而相關(guān)社會保障制度正處于集體保障瓦解，國家和個體保障的探索時期，因此扶貧開發(fā)政策的逐漸鋪開便顯得格外重要，在緩解區(qū)域性貧困中開始發(fā)揮重要作用，按官方貧困線估計，1978年我國的貧困人口為2.5億，但到1995年，已經(jīng)下降了一半，僅為1.25億。

(五)有組織有計劃大規(guī)模扶貧開發(fā)初期(1986—1993)

1985年之后，我國的農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)向，國內(nèi)改革重心開始轉(zhuǎn)向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)市場化改革進(jìn)入探索和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，農(nóng)產(chǎn)品購銷的雙軌制仍然限制著農(nóng)產(chǎn)品價格進(jìn)一步市場化，這導(dǎo)致這段時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于相對停滯時期[8]，農(nóng)民增收遲緩，1986—1992年間農(nóng)民實際收入年均僅增長了1%[4](P30)，經(jīng)濟(jì)增長的減貧效果減弱。同時，農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險制度仍然處于相對空白時期，無法發(fā)揮貧困兜底的作用。但在此階段，有組織、有計劃的大規(guī)模扶貧開發(fā)逐漸鋪開。1986年中央政府認(rèn)定了第一批國家貧困縣，同時省區(qū)級貧困縣也開始認(rèn)定。同年，中央政府成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年改稱國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)作為專門協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)工作的工作機(jī)構(gòu)，建立了貧困區(qū)域瞄準(zhǔn)制度，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內(nèi)開展了有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。

這一時期由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障制度的減貧效果大大減弱，因此減貧的主要動力為剛剛起步的扶貧開發(fā)政策，年均減貧人數(shù)占貧困人口數(shù)的6.69%，低于前一階段9.43%的水平。本階段的貧困仍然是沒有解決溫飽問題、生存存在困難的絕對貧困狀態(tài)。

(六)國家八七扶貧攻堅時期(1994—2000)

八七扶貧攻堅計劃是新中國成立以來第一個大型扶貧開發(fā)工程，計劃利用1994—2000的7 年時間讓當(dāng)時我國8000萬貧困人口中的絕大多數(shù)脫離貧困。八七扶貧攻堅計劃明確了將中央扶貧資金專門投向592個國定貧困縣的區(qū)域瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略，強(qiáng)化或新制定了以工代賑、黨政機(jī)關(guān)和民主黨派定點扶貧、東西部協(xié)作扶貧、民間扶貧、國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、國際合作扶貧以及財稅優(yōu)惠等政策。同期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、社會救災(zāi)救濟(jì)制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險逐步加強(qiáng)，但理應(yīng)讓更廣泛的農(nóng)民群體受益的農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障制度仍然處在探索階段，我國絕大部分農(nóng)村居民處于無社會保障的情況。同期國家對糧食購銷體制進(jìn)行了重大改革，基本建立了農(nóng)產(chǎn)品購銷全面市場化的體制，有效提高了農(nóng)民收入。

不可否認(rèn)，八七扶貧攻堅計劃將以往的救濟(jì)式扶貧思路轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式扶貧，建立了全社會扶貧和跨部門協(xié)調(diào)扶貧等創(chuàng)新性機(jī)制，但學(xué)術(shù)界對其扶貧效果并沒有完全認(rèn)可，甚至認(rèn)為效果甚微，而是將這一階段貧困的巨大緩解更多歸功于同期的快速經(jīng)濟(jì)增長(3)劉朝明、 張銜：《扶貧攻堅與效益衡定分析方法——以四川省阿壩、甘孜、涼山自治州為樣本點》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第7期；毛捷、 汪德華、白重恩：《扶貧與地方政府公共支出——基于“八七扶貧攻堅計劃”的經(jīng)驗研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2012年第3期；Meng, L. “Evaluating China’s Poverty Alleviation Program: A Regression Discontinuity Approach”. Journal of Public Economics2013，(2)；王藝明、劉志紅：《大型公共支出項目的政策效果評估——以“八七扶貧攻堅計劃”為例》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2016年第1期。。本文認(rèn)為，導(dǎo)致這種后果的主要原因在于單一的扶貧開發(fā)政策可能在短期內(nèi)在經(jīng)濟(jì)維度產(chǎn)生積極效果，但在較長時期內(nèi)特別是對人的綜合發(fā)展收效甚微，而當(dāng)時農(nóng)村的社會保障制度并未有效建立，因病返貧、因災(zāi)返貧的幾率高企，并無法保證貧困人口有效脫貧。

(七)多維度綜合扶貧開發(fā)時期(2001—2011)

進(jìn)入新世紀(jì)后，“三農(nóng)問題”成為中央最為關(guān)注的問題，以往的農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策開始向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，國家陸續(xù)實施了建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、取消農(nóng)業(yè)稅、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、建立農(nóng)村最低生活保障制度以及建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等一系列通過增加農(nóng)民收入和構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系從而緩解農(nóng)村貧困的重大政策。同時戶籍制度限制的放松有效促進(jìn)了勞動力流動，農(nóng)村居民通過外出打工分享到了更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，大大提高了自身收入。而同期的扶貧開發(fā)政策將區(qū)域瞄準(zhǔn)對象進(jìn)一步縮小至貧困村和貧困戶，除了以往的扶貧舉措之外，更加創(chuàng)新性地通過整村推進(jìn)、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧等手段幫助貧困人口擺脫貧困。

總之，新世紀(jì)的前十年我國的扶貧政策不再局限于經(jīng)濟(jì)層面和國定貧困縣區(qū)域，更重要的是建立了惠及全體農(nóng)村居民的新型社會保障制度，擴(kuò)大了扶貧覆蓋范圍，有利于加強(qiáng)脫貧的有效性。

(八)脫貧攻堅戰(zhàn)沖刺時期(2012—2020)

黨的十八大召開以來，脫貧攻堅工作受到了全黨上下的空前重視(4)例如根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2012年中央財政用于農(nóng)村貧困地區(qū)使貧困農(nóng)民直接受益的綜合扶貧投入2996億元，比上年增長31.9%。2016至2019年，中央財政累計安排專項扶貧資金3843.8億元，年均增長28.6%。。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為扶貧政策的重點，初步實現(xiàn)了“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”的政策目標(biāo)，扶貧政策質(zhì)量獲得了明顯提升。2011—2019年，我國的農(nóng)村貧困人口由超過1.2億人減少至551萬人，貧困發(fā)生率已經(jīng)降至0.6%，年均減少貧困人口超過1700萬人，取得了顯著的脫貧成就。2020年，現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的目標(biāo)順利完成，實現(xiàn)“兩不愁、三保障”。

二、農(nóng)村扶貧的經(jīng)驗總結(jié)

以上建黨100年來扶貧政策的調(diào)整與改革為我國實現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)提供了有力保障，從中我們總結(jié)了以下幾點成功經(jīng)驗。

(一) 發(fā)揮生產(chǎn)力釋放的減貧效應(yīng)

經(jīng)濟(jì)社會的整體進(jìn)步是緩解貧困的最主要動力源泉?；诳鐕鴶?shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，相對于收入分配，經(jīng)濟(jì)增長因素揭示了70%的短期貧困和95%的長期貧困的波動[9]。建黨100年，特別是改革開放以來，我國生產(chǎn)力的持續(xù)釋放也體現(xiàn)了顯著的減貧效應(yīng)。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從土地革命到改革開放等一系列重大改革舉措有效促進(jìn)了我國“親貧困式”的經(jīng)濟(jì)增長，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得顯著成就的同時，使得“三農(nóng)”領(lǐng)域的生產(chǎn)力得到了巨大釋放，成為了建黨100年來緩解我國貧困的第一推動力。

(二) 構(gòu)建相對完善的扶貧政策體系

經(jīng)過數(shù)十年的扶貧實踐，我國構(gòu)建了一套相對完善的農(nóng)村扶貧政策體系。目前，我國農(nóng)村地區(qū)減貧相關(guān)的主要政策大致可以分為特惠型和普惠型兩類(見表2)，前者專門針對貧困人口或弱勢群體，包括農(nóng)村扶貧開發(fā)、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、特困人員救助供養(yǎng)、農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)以及臨時救助；后者的瞄準(zhǔn)對象則沒有經(jīng)濟(jì)或社會地位的要求，主要由新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩項制度構(gòu)成。

表2 我國的扶貧相關(guān)政策體系

如表2所示，農(nóng)村扶貧開發(fā)針對的是國家劃定農(nóng)村貧困地區(qū)中的貧困勞動力，包括以工代賑、易地扶貧搬遷、東西協(xié)作扶貧等具體舉措，主要由中央財政支持，國務(wù)院扶貧辦協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合發(fā)力，對應(yīng)無勞動能力的貧困人口則依靠由民政部主管、地方財政或個人籌資的各類社會保障和救濟(jì)政策。這種扶貧政策格局一定程度上偏向了貧困勞動力，希望激發(fā)貧困勞動力的自我脫貧潛力，借此帶動貧困人口的整體脫貧。同時，覆蓋全體農(nóng)村居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度也已經(jīng)初步建立。

(三) 對貧困地區(qū)與人口的持續(xù)大規(guī)模資金和政策支持

與扶貧政策體系相協(xié)調(diào)的是我國對扶貧開發(fā)領(lǐng)域的大規(guī)模投入。以我國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場國家扶貧工作重點縣(以下簡稱“國貧縣”)為例，根據(jù)1986—2010年的數(shù)據(jù)測算，每年縣均可以獲得扶貧資金投入3500萬元，占同期縣均財政收入的9.97%。歷年的具體情況可見圖1，可以發(fā)現(xiàn)國貧縣扶貧資金的投入總量和縣均扶貧投入在不斷增加，到2010年已經(jīng)超過500億，盡管扶貧資金占地方財政收入的比重呈下降趨勢，但其比重最高超過了35%，最低仍然在5%左右。這充分表明了國貧縣獲得資金支持力度之大。

在非資金的扶貧項目和政策優(yōu)惠方面，東西協(xié)作和定點幫扶多以國貧縣集中的地區(qū)或國貧縣為對象，各種勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移項目、信貸扶貧資金支持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、貧困地區(qū)的義務(wù)教育工程、“一費制”改革、兩免一補(bǔ)和高招加分等教育政策主要在或從國貧縣開始實施。另外還有其他一些產(chǎn)業(yè)和稅收等優(yōu)惠政策，包括農(nóng)業(yè)稅減免等政策專門針對或優(yōu)先惠及國貧縣。

更重要的是，當(dāng)前我國中央和地方皆配備了高規(guī)格、聯(lián)合式扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是十八大以來，脫貧攻堅被作為地方官員考核的重要任務(wù)，為以上資金和政策的有效落地提供了保障。例如國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院副總理兼任組長，成員包括國務(wù)院辦公廳、中央軍委政治工作部等十幾個國家部委。各級地方政府也成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)本地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。

(四) 建立從區(qū)域到個體的扶貧瞄準(zhǔn)制度

根據(jù)貧困發(fā)生的規(guī)模和特點變化，我國在扶貧工作中探索建立了從區(qū)域到個體的系統(tǒng)性瞄準(zhǔn)制度，為后續(xù)的幫扶政策落地實施打下了基礎(chǔ)。區(qū)域瞄準(zhǔn)適應(yīng)于當(dāng)時我國貧困人口分布的區(qū)域集中和落后地區(qū)發(fā)展水平整體滯后的特征。21世紀(jì)之前，我國的貧困瞄準(zhǔn)主要基于區(qū)縣，通過對貧困縣的開發(fā)進(jìn)行整體幫扶。進(jìn)入21世紀(jì)后，又進(jìn)一步將瞄準(zhǔn)對象細(xì)化調(diào)整至貧困村，要求認(rèn)定的貧困村自下而上制定村級發(fā)展項目，通過項目實施帶動貧困人口增收脫貧，實現(xiàn)“整村推進(jìn)”的參與式扶貧開發(fā)。2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》劃定11個區(qū)域的連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰(zhàn)場，這些地區(qū)覆蓋了全國大多數(shù)農(nóng)村貧困人口。黨的十八大以來，區(qū)域扶貧效果的降低和貧困地區(qū)貧富差距過大的不利影響使得精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧成為扶貧工作的基本方略。2014年4月國務(wù)院要求在年底前在全國范圍內(nèi)建立扶貧開發(fā)建檔立卡工作，將瞄準(zhǔn)對象細(xì)化至貧困個體或家庭，結(jié)合已有的農(nóng)村低保制度，個體或家庭瞄準(zhǔn)在全面脫貧目標(biāo)實現(xiàn)的過程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

三、建黨100年后扶貧政策的改革要點

目前我國已經(jīng)實現(xiàn)了“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的全面脫貧目標(biāo)，進(jìn)入了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國初期，但扶貧將是伴隨經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的永恒話題，我國將進(jìn)入以鄉(xiāng)村振興帶動扶貧開發(fā)，并向減緩相對貧困轉(zhuǎn)型的新時代。這種發(fā)展背景和要求的轉(zhuǎn)變需要對當(dāng)前的扶貧政策體系進(jìn)行改革，我們總結(jié)了如下改革要點。

(一) 構(gòu)建防止返貧的激勵機(jī)制，鞏固脫貧攻堅成果

政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)能夠有效克服市場失靈，幫扶無法通過市場機(jī)制提高收入的貧困人口，這一點已經(jīng)在過去我國的扶貧工作中得到了驗證。其中地方官員作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的最主要決策者，在未來的扶貧工作中將繼續(xù)主導(dǎo)幫扶資源和政策的分配，發(fā)揮主要的領(lǐng)導(dǎo)作用。避免扶貧成為運動式、任務(wù)式的工程，緩解相對貧困，必須讓其獲得合理的激勵[10]。特別是要防止全面脫貧后，地方對扶貧工作的松懈導(dǎo)致返貧致貧現(xiàn)象。需要將返貧指標(biāo)作為中央考察地方官員政績的常態(tài)化指標(biāo)，鼓勵地方政府創(chuàng)新扶貧手段，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，將鄉(xiāng)村振興與扶貧更緊密地結(jié)合起來；可結(jié)合主體功能區(qū)制度的分類考核體系，對相對貧困地區(qū)專門設(shè)立項目考核的多層次、多目標(biāo)體系，加大對相對貧困人口生活質(zhì)量改善的考核，可以考慮設(shè)立扶貧項目的農(nóng)戶參與度、滿意度指標(biāo)以及項目的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等等，實現(xiàn)扶貧工作由開發(fā)式扶貧向內(nèi)源式發(fā)展的轉(zhuǎn)向。在個體層面，對由于長期貧困導(dǎo)致抱有“等、靠、要”思想的貧困人群要根據(jù)本地實際提高條件性扶持的比重，包括利用以工代賑和教育培訓(xùn)補(bǔ)助等手段激發(fā)貧困人口的致富活力。

(二) 改善幫扶對象的識別制度，提高瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性和全面性

目前我國的貧困識別采用規(guī)?？刂?、指標(biāo)分解的方法。各省根據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查得出的鄉(xiāng)村人口數(shù)量和貧困發(fā)生率，將貧困人口識別規(guī)模按市、縣、鄉(xiāng)、村的層級逐級分解[11]。由過去的貧困識別只針對農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展到城鄉(xiāng)全面覆蓋，尤其是加強(qiáng)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等重點人群的相對貧困識別，改革扶貧開發(fā)、社會保障和救濟(jì)政策以戶籍為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)制度，以行政區(qū)域內(nèi)常住人口作為扶貧基礎(chǔ)，提高政策城鄉(xiāng)融合程度，應(yīng)對城鎮(zhèn)化和戶籍改革的挑戰(zhàn)；逐步放棄以國貧縣和貧困村為基礎(chǔ)進(jìn)行幫扶的一刀切區(qū)域瞄準(zhǔn)制度，逐漸將瞄準(zhǔn)對象直接針對相對貧困家庭，簡化扶貧資源的分配環(huán)節(jié)[12]。

以提高生活質(zhì)量為導(dǎo)向，制定相對貧困地區(qū)和家庭的多維標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)識別精度，根據(jù)地方實際情況靈活采取如表3所示的地理瞄準(zhǔn)法、代理平均法、自瞄準(zhǔn)法以及社區(qū)瞄準(zhǔn)法識別策略。

表3 貧困戶識別的方法

拋棄一刀切認(rèn)定相對貧困家庭的界定方式，按照整體生活質(zhì)量，分梯度制定識別標(biāo)準(zhǔn)、扶貧政策，消除扶貧資源分配的矛盾，同時使扶貧政策更精準(zhǔn)地惠及生活水平略高于相對貧困門檻的群體，降低返貧率；基于當(dāng)前單一的貧困線，制定與本地收入、消費水平和家庭規(guī)模相符的多水平相對貧困線[14]；同時引入更全面的相對貧困家庭識別機(jī)制，考察相對貧困人口的收入水平、人力資本和物質(zhì)資本，同時要將社會資本層面的指標(biāo)考慮在內(nèi)，同等條件下優(yōu)先扶持社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)薄弱的家庭，消除社會資本的自排斥效應(yīng)。

(三) 整合協(xié)調(diào)各部門減貧舉措，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的綜合性政策體系

我國農(nóng)村扶貧政策工具的種類和數(shù)量已經(jīng)十分可觀，涉及到各級發(fā)改、民政、財政、銀行、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等幾乎所有職能部門，盡管從中央到地方各級都成立了負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作的扶貧辦等組織機(jī)構(gòu)，但其掌握的資源和權(quán)力有限，部門間的溝通成本仍然較高，而且有的政策并未納入統(tǒng)一的扶貧開發(fā)工作范疇中，導(dǎo)致政策間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)。以扶貧資金的統(tǒng)籌整合為例，由于扶貧資金來源龐雜，多頭林立的資金管理體制使扶貧資金難以統(tǒng)籌利用，不能做到高效率的協(xié)調(diào)各類扶貧資源，平均主義傾向較為嚴(yán)重，難以形成扶貧合力，造成扶貧資金使用分散、項目安排不符合實際、扶貧資金到戶率低等問題。

同時，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶來了新挑戰(zhàn)。首先，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，造成了農(nóng)村的普遍 “空心化”，導(dǎo)致內(nèi)需不振，扶貧開發(fā)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。同時，當(dāng)前的多數(shù)扶貧政策，尤其是專項農(nóng)村扶貧開發(fā)政策仍然以農(nóng)村戶籍的人口為基礎(chǔ)進(jìn)行資源配置，無法有效應(yīng)對勞動力轉(zhuǎn)移的變化，包括扶貧開發(fā)項目的參與性不強(qiáng)以及對扶貧開發(fā)工作的監(jiān)督力度不夠等問題凸顯。另外，大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力并未完全脫離農(nóng)村，他們的父母子女可能仍然在農(nóng)村生活，需要將城市務(wù)工的收入大部分寄回家中并且定期返鄉(xiāng)，表面上看留守在農(nóng)村的人口有了在外勞動力的扶助，擺脫了貧困，但外出勞動力在城市的生活往往并不富足，也就是產(chǎn)生了貧困由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，但相關(guān)的扶貧政策并未覆蓋這部分流動人口。盡管近些年新型城鎮(zhèn)化和異地扶貧搬遷的建設(shè)將大量村莊進(jìn)行了集體拆遷安置，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，一定程度上獲得了集聚經(jīng)濟(jì)的好處，改善了農(nóng)民的生活條件，但也應(yīng)該看到造成新的貧困形態(tài)：一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展未及時配套導(dǎo)致搬遷戶失去收入來源，另一方面相對于傳統(tǒng)村落的分散居住，在新型農(nóng)村社區(qū)生活的成本將大幅度提高，原本收入較低的農(nóng)民更難以負(fù)擔(dān)，現(xiàn)有低保補(bǔ)助和扶貧政策優(yōu)惠的邊際效應(yīng)相對更加弱化。

大量研究已經(jīng)表明，只有綜合扶貧項目才能有效提高貧困人口的長期收入(5)參見Banerjee, A., Duflo, E., Glennerster, R., Kinnan, C. The Miracle of Microfinance Evidence from a Randomized Evaluation. American Economic Journal: Applied Economics2015， (7)；胡聯(lián)、 汪三貴、 王娜：《貧困村互助資金存在精英俘獲嗎——基于5省30個貧困村互助資金試點村的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第9期。，這要求扶貧開發(fā)工作必須統(tǒng)籌多種政策工具，協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)、社會保障和社會救助等扶貧政策的制定和實施，同時涵蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，構(gòu)建綜合性、覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一扶貧政策體系[15]。一方面，在扶貧手段上，不僅要從轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面給予相對貧困人口直接的周濟(jì)，同時還要從補(bǔ)充保險市場、糾正行為扭曲以及鼓勵資產(chǎn)累計等多維度進(jìn)行幫扶，從化解多維貧困的角度全面提升相對貧困人口和地區(qū)的自我發(fā)展能力。提高各級扶貧辦的資源整合能力，針對不同來源的政策和資金項目要從全局統(tǒng)籌安排，杜絕平均主義，形成政策合力同時避免資源的重復(fù)浪費。因地制宜地引入電商扶貧、生態(tài)補(bǔ)償扶貧和資產(chǎn)收益扶貧等創(chuàng)新手段，盤活相對貧困地區(qū)資產(chǎn)存量，與傳統(tǒng)扶貧措施互為補(bǔ)充，提高扶貧效率。同時，土地要素盤活已構(gòu)成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型發(fā)展的推動力，積極探索并深化三權(quán)分置的土地制度改革將有利于農(nóng)民增收[16]。另一方面，要融合目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村的二元扶貧政策結(jié)構(gòu)，隨著城鄉(xiāng)差別的戶籍制度的取消，要進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)，逐步建立將農(nóng)村居民納入覆蓋范圍的工傷保險、生育保險和失業(yè)保險制度，全面構(gòu)建大扶貧政策體系。

(四) 加強(qiáng)貧困數(shù)據(jù)收集和扶貧政策評估研究，加強(qiáng)政策制定的科學(xué)依據(jù)

目前我國的官方貧困數(shù)據(jù)包括三個數(shù)據(jù)來源：一是覆蓋全國的農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查，樣本數(shù)為68000戶，用來推算全國和分省農(nóng)村貧困人口數(shù)量和特征；二是在所有國家扶貧開發(fā)工作重點縣、四省藏區(qū)及南疆三地州開展的國家貧困監(jiān)測專項調(diào)查，反映貧困地區(qū)貧困人口數(shù)量和特征變化情況；三是不同級別行政區(qū)的統(tǒng)計資料，主要提供區(qū)域發(fā)展的背景資料[17]。可見，我國基本的貧困監(jiān)測體系已經(jīng)建立，但問題仍然很多。當(dāng)前扶貧政策問題的重要癥結(jié)之一是缺乏可用于政策效果評估的貧困數(shù)據(jù)以及在此基礎(chǔ)上的政策實施效果的考核。沒有真實的貧困狀況和政策效果反饋，官員考核和政策調(diào)整便無依據(jù)可循。因此，未來的相對貧困監(jiān)測系統(tǒng)需要進(jìn)一步完善，加強(qiáng)監(jiān)測背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)設(shè)計，擴(kuò)大貧困數(shù)據(jù)的收集深度和廣度，并向?qū)W術(shù)研究者開放必要的使用權(quán)限，鼓勵進(jìn)行扶貧效果評價研究[18]；充分利用國內(nèi)外大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等非官方學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的調(diào)研成果，建設(shè)獨立于地方政府的相對貧困監(jiān)測體系，避免對數(shù)據(jù)的政治性干預(yù)；以調(diào)查數(shù)據(jù)和相對貧困理論為基礎(chǔ)，設(shè)置根據(jù)城鄉(xiāng)、區(qū)域和家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)分類的差異化相對貧困線指導(dǎo)貧困統(tǒng)計；再者，可以有效利用網(wǎng)絡(luò)信息化這一時代契機(jī)，整合各部門已有的普查或調(diào)查數(shù)據(jù)以及相關(guān)信息，建立相對貧困和扶貧政策信息大數(shù)據(jù)庫，為監(jiān)測相對貧困動態(tài)和評估政策效果提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。