鄭霖 李智青 周然 朱樂(lè)群

編者按：在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)不斷增多、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性愈發(fā)明顯的新形勢(shì)下，必須建立全要素、全流程的海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。我們?cè)趥鹘y(tǒng)水上安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地提出了海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控理念，介紹了天津海事局在海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)域的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并提出加強(qiáng)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控的相關(guān)建議，供參閱。

當(dāng)前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)防控工作具有極端緊迫性和艱巨性，習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要有效防范化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患。《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出要“完善預(yù)防控制體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)”，《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出要“加強(qiáng)交通運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)”。交通海事作為綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分，其風(fēng)險(xiǎn)防控更具特殊性。隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境及條件的深刻變化，海事系統(tǒng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)合性特征也逐步凸顯，這必然對(duì)海事風(fēng)險(xiǎn)管控工作提出新的更高要求。因而，在新形勢(shì)下加強(qiáng)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控尤為必要。

1 海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控理念提出的背景

傳統(tǒng)海事風(fēng)險(xiǎn)主要是指水上交通安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，即海事部門(mén)在船舶、船員、通航秩序、船舶防污染管理等監(jiān)管過(guò)程中所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，它更多聚焦外部生產(chǎn)作業(yè)領(lǐng)域，如遇到航道航行障礙未及時(shí)清除或設(shè)警示標(biāo)志導(dǎo)致船舶通行受阻，船舶發(fā)生溢油處理不及時(shí)造成水面污染等。隨著風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)的變化與升級(jí)，近些年在海事風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，除傳統(tǒng)安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)因素外，由工作人員履職、內(nèi)部安全、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、黨風(fēng)廉政等風(fēng)險(xiǎn)因素引發(fā)的海事風(fēng)險(xiǎn)案例屢見(jiàn)不鮮。此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可統(tǒng)稱(chēng)為新型海事風(fēng)險(xiǎn)，它更多聚焦海事部門(mén)內(nèi)部管理領(lǐng)域，如海事機(jī)構(gòu)外網(wǎng)網(wǎng)站發(fā)生敏感數(shù)據(jù)泄露、三公經(jīng)費(fèi)使用不合理、工作人員違反組織紀(jì)律等，造成一系列經(jīng)濟(jì)損失和不良影響，給海事部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管控工作帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。因而，僅關(guān)注傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的單點(diǎn)管控模式已無(wú)法滿(mǎn)足新形勢(shì)下多源頭、復(fù)合型海事風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，必須樹(shù)立全要素、全過(guò)程的海事風(fēng)險(xiǎn)管控“綜合”理念，統(tǒng)籌考慮傳統(tǒng)與新型海事風(fēng)險(xiǎn)因素，建立覆蓋全生命周期的海事綜合風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同管控機(jī)制。

2 海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控理論與實(shí)踐

2.1海事綜合風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵及分類(lèi)

與傳統(tǒng)海事風(fēng)險(xiǎn)不同，海事綜合風(fēng)險(xiǎn)主要是指海事部門(mén)在水上安全監(jiān)管、工作人員履職、內(nèi)部基建及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、資金使用、黨風(fēng)廉政建設(shè)等過(guò)程中引發(fā)的全要素風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)與新型風(fēng)險(xiǎn)因素系統(tǒng)梳理，可將海事綜合風(fēng)險(xiǎn)分為以下五類(lèi)：安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、履職責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)、黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)。其中，安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)是海事部門(mén)在船舶及船員管理、通航秩序管理、船舶防污染管理等監(jiān)管過(guò)程中所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);履職責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是海事工作人員不正當(dāng)履職履責(zé)導(dǎo)致個(gè)人責(zé)任追究所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)是海事單位內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)是海事部門(mén)資金預(yù)決算、招投標(biāo)、三公經(jīng)費(fèi)支出等過(guò)程引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)是海事單位在開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)工作過(guò)程中引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)施難點(diǎn)

在傳統(tǒng)向綜合風(fēng)險(xiǎn)管控模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，存在以下亟待解決的難點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題：一是海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程尚不完善。以往單一、被動(dòng)式的風(fēng)險(xiǎn)管控模式由于缺乏綜合衡量及自下而上的主動(dòng)性，管控流程相對(duì)簡(jiǎn)單，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下綜合風(fēng)險(xiǎn)管控的要求，因而需要建立一套覆蓋全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)域流程，保障海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作更好開(kāi)展;二是海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控組織模式不夠健全。由于海事綜合風(fēng)險(xiǎn)涉及領(lǐng)域較多，風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)分散在各個(gè)部門(mén)，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管控工作呈現(xiàn)出“碎片化”、“難協(xié)同”的狀況，因而需要根據(jù)綜合風(fēng)險(xiǎn)管控的實(shí)際需求重新進(jìn)行組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，推動(dòng)綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作高效運(yùn)轉(zhuǎn);三是海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控執(zhí)行落地難度大。綜合風(fēng)險(xiǎn)管控作為一種新型風(fēng)險(xiǎn)管控模式，勢(shì)必會(huì)給海事管理機(jī)構(gòu)的管控工作帶來(lái)一定沖擊，無(wú)論是海事工作人員綜合風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)的轉(zhuǎn)變還是單位軟硬件條件的配套都存在較大提升空間，因而需要采取創(chuàng)新性手段，促進(jìn)綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作更好落地。

2.3海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2018年，天津海事局在海事系統(tǒng)內(nèi)率先開(kāi)展了海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作并取得了良好成效，為防范化解各類(lèi)海事風(fēng)險(xiǎn)提供了有力支撐。通過(guò)調(diào)研分析，將其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：一是注重綜合風(fēng)險(xiǎn)管控頂層設(shè)計(jì)，制訂了包括工作管理辦法、管控工作手冊(cè)、年度工作要點(diǎn)在內(nèi)的一系列文件，為單位綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作開(kāi)展提供有效指導(dǎo);二是注重綜合風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，定期在各部門(mén)開(kāi)展綜合風(fēng)險(xiǎn)梳理工作，形成涵蓋263項(xiàng)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)事件數(shù)據(jù)庫(kù)與34項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)清單，在全局內(nèi)共享;三是注重綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程優(yōu)化，構(gòu)建了包括組織架構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)防控方案、評(píng)價(jià)改進(jìn)模式等在內(nèi)的一整套綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3 加強(qiáng)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控的對(duì)策建議

3.1推廣全生命周期海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程

建議在充分借鑒綜合安全評(píng)估法（FSA）、PDCA循環(huán)管理法等風(fēng)險(xiǎn)管控方法基礎(chǔ)上，在海事系統(tǒng)推廣由“風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)防控—評(píng)價(jià)與監(jiān)督”四要素構(gòu)成的全生命周期海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程。其中，風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的范圍應(yīng)覆蓋水上安全監(jiān)管、海事員工履職、單位內(nèi)部安全運(yùn)行、項(xiàng)目資金使用、黨風(fēng)廉政建設(shè)等全領(lǐng)域;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是將綜合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的結(jié)果按照不同類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，為確定綜合風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別提供依據(jù);風(fēng)險(xiǎn)防控是按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和后果嚴(yán)重程度，將風(fēng)險(xiǎn)分為重大風(fēng)險(xiǎn)和一般風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)等級(jí)進(jìn)行管控。針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)，需要制定綜合風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)案進(jìn)行防控，管控預(yù)案的制定要注重各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性;評(píng)價(jià)與監(jiān)督是每個(gè)季度從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的覆蓋性、管控措施的有效性和監(jiān)督落實(shí)情況等方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控工作進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，保證綜合風(fēng)險(xiǎn)管控形成完整閉環(huán)。

3.2推行海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控組織模式

為保障海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作順利過(guò)渡與高效運(yùn)行，建議在海事系統(tǒng)內(nèi)部推行由“領(lǐng)導(dǎo)層-推進(jìn)層-執(zhí)行層-研究層”構(gòu)成的組織架構(gòu)體系。領(lǐng)導(dǎo)層可組建由海事管理機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作的統(tǒng)籌把控;推進(jìn)層是在海事管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)主管部門(mén)設(shè)立綜合風(fēng)險(xiǎn)管控推進(jìn)辦公室，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控的全面工作;執(zhí)行層是根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)職責(zé)，組建各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控工作組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)估本組范圍內(nèi)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的管控工作;研究層是各風(fēng)險(xiǎn)管控工作組招募人員成立風(fēng)險(xiǎn)管控工作研究小組，組建具有扎實(shí)理論功底與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)講解團(tuán)，加強(qiáng)集中培訓(xùn)與各小組間的互動(dòng)研討，在持續(xù)提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平的同時(shí)培養(yǎng)一批綜合風(fēng)險(xiǎn)管控專(zhuān)業(yè)人才。

3.3推動(dòng)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控有效執(zhí)行

建議從“績(jī)效考核+系統(tǒng)協(xié)同+氛圍營(yíng)造”三個(gè)層面入手，促進(jìn)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作更好落地執(zhí)行?？?jī)效考核層面，可將“綜合風(fēng)險(xiǎn)管控”作為一項(xiàng)指標(biāo)列入海事機(jī)構(gòu)日常工作績(jī)效考核中，出臺(tái)細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施，強(qiáng)化每一位海事管理機(jī)構(gòu)工作人員的綜合風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí);系統(tǒng)協(xié)同層面，可探索建立專(zhuān)門(mén)的綜合風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，按照綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程進(jìn)行模塊設(shè)置，加強(qiáng)和完善風(fēng)險(xiǎn)信息在各風(fēng)險(xiǎn)工作組之間的集成與共享，促進(jìn)線(xiàn)上線(xiàn)下工作協(xié)同;氛圍營(yíng)造層面，通過(guò)打造“海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作室”、舉辦“海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控宣傳周”等創(chuàng)新活動(dòng)，注重突出海事風(fēng)險(xiǎn)管控的“綜合性”理念，助力海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控各項(xiàng)工作順利開(kāi)展。