傅晉華

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，從災(zāi)害地區(qū)分布看，自然災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡大部分來自農(nóng)村地區(qū)，每年因各類災(zāi)害造成的人員傷亡80%以上在農(nóng)村，暴雨、臺風(fēng)、滑坡、泥石流與雷電等突發(fā)氣象災(zāi)害造成的人員傷亡90%以上在農(nóng)村，每年因各類災(zāi)害倒塌房屋的絕大多數(shù)也在農(nóng)村。因此，加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急管理，提升農(nóng)村應(yīng)急管理能力和水平，成為健全國家應(yīng)急管理體系的重要任務(wù)之一。

應(yīng)急管理在本質(zhì)上是一種公共安全服務(wù)。作為公共服務(wù)的主要提供者，各級政府需要承擔(dān)首要責(zé)任，而應(yīng)急管理政策則成為政府履行責(zé)任的主要工具。從國家層面看，2003年非典疫情之后，我國形成了以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制）為核心的應(yīng)急管理體系。為了有效支撐這一體系建設(shè)，國家出臺了一系列政策措施，不斷完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，逐步形成了較為健全的應(yīng)急管理預(yù)案體系以及法律法規(guī)體系，應(yīng)急能力不斷提升。但是，眾多研究表明，相對于各類災(zāi)害給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的長期、嚴(yán)峻和復(fù)雜的挑戰(zhàn)，我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策在較大程度上還不能有效滿足農(nóng)村公共安全服務(wù)需求。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急管理政策研究，制定完善能夠有效滿足當(dāng)前及今后一段時期農(nóng)村公共安全需求的政策體系，成為加快健全國家應(yīng)急管理體系的緊迫任務(wù)之一。

一、“一案三制”體系下我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策現(xiàn)狀分析

2003年非典疫情之后，國家層面圍繞“一案三制”應(yīng)急管理體系建設(shè)，陸續(xù)出臺了一系列重要的法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案以及實施意見等政策文件。2006年1月，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（簡稱《總體預(yù)案》）；2007年8月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《應(yīng)對法》）；2006年6月，國務(wù)院出臺《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》（簡稱《意見》）；2007年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》（簡稱《基層意見》）等。本文根據(jù)上述重要政策文件，從“一案三制”基本框架角度分析考察我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策現(xiàn)狀。

（一）農(nóng)村應(yīng)急管理預(yù)案

預(yù)案即預(yù)先制定行動方案，應(yīng)急管理預(yù)案是針對各種突發(fā)公共事件而事先制定的一套能迅速、有效、有序解決問題的行動計劃或者方案。在國家發(fā)布《總體預(yù)案》后，截至2007年11月，全國制定各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，所有的省一級政府、98%的市級政府、93%的縣級政府都編制了總體應(yīng)急預(yù)案，基本形成“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系。但是，《總體預(yù)案》中并沒有針對農(nóng)村應(yīng)急預(yù)案的明確規(guī)定。在關(guān)于地方應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的政策安排中，國家要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的地方政府制定應(yīng)急預(yù)案，村級并不在要求制定應(yīng)急預(yù)案的范圍之內(nèi)。為了彌補(bǔ)這一政策缺陷，《基層意見》中明確要求村莊需要完成應(yīng)急預(yù)案編制工作，并要針對村莊范圍內(nèi)常發(fā)突發(fā)公共事件，組織開展群眾參與度高、應(yīng)急聯(lián)動性強(qiáng)、形式多樣、節(jié)約高效的應(yīng)急預(yù)案演練。

（二）農(nóng)村應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式。在我國，《應(yīng)對法》中明確規(guī)定，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則建設(shè)應(yīng)急管理體制。根據(jù)這一原則，國務(wù)院辦公廳于2006年設(shè)立國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)職能。在此基礎(chǔ)上，按照分類管理原則，不同類型的突發(fā)事件應(yīng)急管理分別由不同國家部委牽頭負(fù)責(zé)。為了在國家層面整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成中國特色應(yīng)急管理體制，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了新的應(yīng)急管理部，作為國家應(yīng)急管理工作的主要負(fù)責(zé)部門。從中央和地方關(guān)系看，按照“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則，縣級人民政府是應(yīng)對突發(fā)事件的基本行政區(qū)域單元，縣級以上地方各級人民政府分別設(shè)立本級突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)行政區(qū)域范圍內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)對工作。相比城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理體制有其自身特點。首先，農(nóng)村應(yīng)急管理涉及更多的對口行政管理部門。除了城市應(yīng)急管理涉及的應(yīng)急、衛(wèi)生、公安等部門外，農(nóng)村地區(qū)特有的農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急管理（如動物疫病、農(nóng)作物病蟲害防控等）還涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。其次，鄉(xiāng)級人民政府和村委會等群眾自治組織成為農(nóng)村應(yīng)急管理體制中的新增負(fù)責(zé)主體?！痘鶎右庖姟分忻鞔_提出，縣、鄉(xiāng)兩級人民政府按照屬地管理原則，分別負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)各類突發(fā)公共事件的預(yù)防和應(yīng)對工作。作為村莊群眾自治組織，村委會要將應(yīng)急管理作為自治管理的重要內(nèi)容，落實應(yīng)急管理工作責(zé)任人，做好群眾的組織、動員工作。

（三）農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展和變化全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，體現(xiàn)了應(yīng)急管理的各項具體職能。在《應(yīng)對法》中，應(yīng)急管理機(jī)制主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個環(huán)節(jié)。農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制也不例外，但是每個環(huán)節(jié)機(jī)制中包含的具體政策職能和城市地區(qū)有所不同。根據(jù)《基層意見》，本文對農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制中的常規(guī)政策措施總結(jié)如下（見圖1）。

圖1 我國農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制與每個環(huán)節(jié)的主要政策措施

（四）農(nóng)村應(yīng)急管理法治

應(yīng)急管理法治是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實施應(yīng)急管理行為的法律依據(jù)。2003年非典疫情之后，我國在應(yīng)急管理法治化道路上做出了積極努力。2004年3月，第十屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“緊急狀態(tài)”入憲；2007年8月，全國人大常委會審議通過《應(yīng)對法》，其成為新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律。在該法案中，直接涉及農(nóng)村應(yīng)急管理的法律規(guī)定很少，規(guī)定主要涉及矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制、應(yīng)急科普和演練、信息報告機(jī)制、組織群眾自救互救等內(nèi)容。

二、中央一號文件對農(nóng)村應(yīng)急管理的政策要求

新世紀(jì)以來，中央高度重視“三農(nóng)”工作。2004-2021年，國家連續(xù)以“一號文件”的形式下達(dá)了18個指導(dǎo)全國“三農(nóng)”發(fā)展的政策文件，這些文件中的政策措施涵蓋了國家在“三農(nóng)”發(fā)展各個領(lǐng)域的施政目標(biāo)和重點。通過對18個中央一號文件中有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)村公共安全、農(nóng)村公共衛(wèi)生疫情防控等應(yīng)急管理領(lǐng)域政策內(nèi)容的總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，中央一號文件對農(nóng)村應(yīng)急管理的政策要求主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村發(fā)展兩大領(lǐng)域以及其中的八個具體方面（見表）。

表 2004-2021年中央一號文件在農(nóng)村應(yīng)急管理領(lǐng)域的政策總結(jié)

（一）針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急管理的政策要求

相比其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)是最易受到自然災(zāi)害影響的行業(yè)之一。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015-2019年，我國農(nóng)作物受災(zāi)面積平均約為21300千公頃，2016年最高達(dá)到26220.7千公頃，其中，2018年我國農(nóng)作物絕收面積2585千公頃，2019年達(dá)到2800千公頃，同比增長8.32%。因此，歷年中央一號文件高度關(guān)注各類災(zāi)害（水災(zāi)、旱災(zāi)、動物轉(zhuǎn)染疫病、植物病蟲害等）背景下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急管理工作，并提出相應(yīng)的政策要求。此外，2008年三聚氰胺事件后，如何應(yīng)對食品安全突發(fā)事件也成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急管理當(dāng)中的重大問題之一，相關(guān)政策設(shè)計在2008年之后的中央一號文件中被多次提及。

（二）針對鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)急管理的政策要求

相比城市地區(qū)，鄉(xiāng)村抗御災(zāi)害的能力較弱，轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會成為各種風(fēng)險的聚集地帶，不僅面臨疫病等公共衛(wèi)生風(fēng)險，還面臨各種自然災(zāi)害和事故災(zāi)害。因此，為了全面提升我國鄉(xiāng)村地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，歷年中央一號文件圍繞四類主要災(zāi)害或突發(fā)性事件，有針對性地提出相應(yīng)政策要求。如針對山洪、泥石流等各類地質(zhì)災(zāi)害，提出加強(qiáng)村莊安全建設(shè)和農(nóng)村消防工作；針對各類事故災(zāi)難，提出開展農(nóng)村安全隱患治理；針對農(nóng)村突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，提出積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，建設(shè)健康鄉(xiāng)村；針對農(nóng)村社會安全事件，提出推進(jìn)農(nóng)村社會治安防控體系建設(shè)，建設(shè)平安鄉(xiāng)村等。

三、我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策設(shè)計與執(zhí)行中存在的主要問題分析

在對“一案三制”體系下我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，對照歷年中央一號文件中關(guān)于農(nóng)村應(yīng)急管理的政策要求，結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對農(nóng)村應(yīng)急管理的實際需求，本文認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村應(yīng)急管理政策在制度設(shè)計和具體實施中存在以下亟待解決的問題：

（一）缺少專門針對農(nóng)村應(yīng)急管理的政策頂層設(shè)計

在風(fēng)險社會日益成為重要的時代特征的當(dāng)代社會，應(yīng)急管理需要國家層面的宏觀性規(guī)劃和設(shè)計。從農(nóng)村應(yīng)急管理政策現(xiàn)狀分析看，涉農(nóng)政策條款數(shù)量相對較少；同時，缺乏專門的政策頂層設(shè)計，農(nóng)村應(yīng)急管理和城市街道社區(qū)、企事業(yè)單位一起被放在基層應(yīng)急管理工作中對待。造成以上政策設(shè)計問題的原因之一是有關(guān)政府部門更加重視對城市地區(qū)的應(yīng)急管理。有研究表明，大多數(shù)公共安全法律都是針對城市，并不適用于農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。以消防領(lǐng)域為例，目前消防部隊全部設(shè)置在城市，農(nóng)村火災(zāi)由縣級大隊或中隊負(fù)責(zé)，發(fā)生火災(zāi)后很難第一時間開展救援處置；同時，對于消防站責(zé)任區(qū)面積的規(guī)定也僅僅適用于城市，并沒有針對農(nóng)村的消防救援力量。

（二）缺乏以問題導(dǎo)向為邏輯的制度設(shè)計，政策發(fā)展滯后于農(nóng)村公共安全形勢發(fā)展

“一案三制”框架下的農(nóng)村應(yīng)急管理政策措施大多形成于2008年之前，在此之后，國家層面少有針對農(nóng)村應(yīng)急管理方面的政策出臺。近年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生了巨大變化，針對農(nóng)村應(yīng)急管理的政策要求處于不斷調(diào)整發(fā)展之中。從表可以看出，中央對農(nóng)村應(yīng)急管理的政策要求均是針對某一類農(nóng)村公共安全重大問題提出來的，這些問題有的是一直存在的，如旱澇災(zāi)害；也有的是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新出現(xiàn)的，如食品安全突發(fā)事件和農(nóng)村群體性事件等。相比之下，現(xiàn)行“一案三制”框架下的農(nóng)村應(yīng)急管理政策和當(dāng)前農(nóng)村公共安全形勢發(fā)展需求的結(jié)合程度不夠，政策設(shè)計更多關(guān)注應(yīng)急管理過程和程序，缺乏對農(nóng)村公共安全領(lǐng)域重點問題的關(guān)注，從而導(dǎo)致在解決實際問題上出現(xiàn)“政策不管用或沒法用”的結(jié)果。

（三）現(xiàn)行農(nóng)村應(yīng)急管理政策存在執(zhí)行效果較差的問題

作為國家應(yīng)急管理體系的“最末端”，在“一案三制”模式下，農(nóng)村應(yīng)急管理政策基本依賴于國家相關(guān)政策向農(nóng)村“延伸”。但是，這種自上而下的“下沉式”政策設(shè)計模式在實際操作過程中面臨執(zhí)行效果較差的問題。以村級應(yīng)急預(yù)案制定和演練為例，相關(guān)研究表明，部分村級應(yīng)急預(yù)案很少根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定，只是對鎮(zhèn)一級應(yīng)急預(yù)案的簡單復(fù)制或模仿。

四、新時期我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策優(yōu)化策略分析

為了促進(jìn)農(nóng)村應(yīng)急管理能力提升，有效解決現(xiàn)行農(nóng)村應(yīng)急管理政策設(shè)計和執(zhí)行中存在的各類問題，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，本文從政策內(nèi)容設(shè)計、政策運(yùn)行機(jī)制和政策執(zhí)行方式三個主要優(yōu)化方向來分析我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策優(yōu)化的具體策略與路徑。圖2反映了政策優(yōu)化設(shè)計的主要內(nèi)容。

圖2 未來我國農(nóng)村應(yīng)急管理政策優(yōu)化的主要方向與重點路徑

（一）政策內(nèi)容設(shè)計優(yōu)化：圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)加強(qiáng)制度頂層設(shè)計

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，中央提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑸檎衽d鄉(xiāng)村指明了方向。為了能使農(nóng)村應(yīng)急管理政策充分發(fā)揮為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施“保駕護(hù)航”的作用，相關(guān)政府部門應(yīng)圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合歷年中央一號文件在農(nóng)村應(yīng)急管理領(lǐng)域的政策要求，加強(qiáng)制度頂層設(shè)計。

1.圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)，加強(qiáng)保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策設(shè)計。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的首要目標(biāo)，但是，各類自然和人為災(zāi)害對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成的損失巨大。相關(guān)研究表明，1998年洪澇災(zāi)害導(dǎo)致2000多萬公頃土地被淹，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1600多億元人民幣；另外，根據(jù)應(yīng)急管理部最新公布數(shù)據(jù)，僅2020年上半年，我國農(nóng)作物受災(zāi)面積已達(dá)6170.2千公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失812.4億元，與2019年同期相比，直接經(jīng)濟(jì)損失同比上升15.3%。因此，如何通過政策設(shè)計減小災(zāi)害對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的不利影響，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)的迫切需求。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)分類，相關(guān)政府部門應(yīng)重點圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對產(chǎn)業(yè)安全的政策需求開展制度設(shè)計。

針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)安全發(fā)展需求，農(nóng)村應(yīng)急管理政策設(shè)計的重點是構(gòu)建四個“體系”，即防汛抗旱應(yīng)急體系、動物疫病防控體系、植物病蟲害防控體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系。通過政策設(shè)計加強(qiáng)以上四個“體系”建設(shè)，能夠有效降低現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效；另一方面，從目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢看，由農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展形成的各類農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，對農(nóng)村應(yīng)急管理提出新的政策需求。如在利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿、養(yǎng)老等項目過程中，如何確保消防安全和實施有效的安全監(jiān)管；在各類企業(yè)下鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)過程中，如何減小安全生產(chǎn)隱患、確保安全生產(chǎn)等。因此，在設(shè)計支撐“產(chǎn)業(yè)興旺”的應(yīng)急管理政策中，不僅要重點關(guān)注現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中可能發(fā)生的各類突發(fā)性事件，還要全面考慮農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)安全問題。

2.圍繞“治理有效”目標(biāo)，推動農(nóng)村應(yīng)急管理成為鄉(xiāng)村治理新體系的重要組成部分。治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動和社會參與都表現(xiàn)出前所未有的活躍度，鄉(xiāng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。為此，國家層面應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)農(nóng)村應(yīng)急管理政策設(shè)計。

首先，政策設(shè)計要明確中央對鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)要求。根據(jù)2018年中央一號文件，這一目標(biāo)被表述為“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”。其中，農(nóng)村基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民自治是基本運(yùn)行機(jī)制，法律法規(guī)是新治理體系的“基石”，而逐漸多元化的村莊生產(chǎn)生活主體則是治理體系的參與者。其次，圍繞鄉(xiāng)村治理目標(biāo)建立多元化農(nóng)村應(yīng)急管理體系。具體來說，第一，政策設(shè)計要強(qiáng)調(diào)基層黨組織在農(nóng)村應(yīng)急管理中的核心地位。研究表明，新冠肺炎疫情下村支書通過“硬核”喊話的方式有效貫徹落實了國家防疫安排部署的“最后一公里”，基層黨組織在疫情防控中發(fā)揮了重要作用。作為農(nóng)村正式和非正式制度體系下公認(rèn)的村莊帶頭人，以村支書為核心的基層黨組織擁有開展應(yīng)急處置的絕對權(quán)力，而政策設(shè)計的目的就是要讓基層黨組織用好國家賦予的這一權(quán)力。第二，政策設(shè)計應(yīng)引導(dǎo)村民自治和法治相結(jié)合。一方面，要把應(yīng)急管理作為村莊自治的重要內(nèi)容，另一方面，要通過完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化法律在化解農(nóng)村社會矛盾、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面的權(quán)威地位，提升農(nóng)村應(yīng)急管理法治保障水平。第三，順應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)生活主體多元化的趨勢，政策設(shè)計應(yīng)積極引導(dǎo)各類社會主體共同參與農(nóng)村應(yīng)急管理。如引導(dǎo)發(fā)揮大學(xué)生村官、新鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等群體在農(nóng)村應(yīng)急管理中發(fā)揮作用；引導(dǎo)培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村應(yīng)急管理，以志愿服務(wù)等方式在保障鄉(xiāng)村公共安全中發(fā)揮作用。

3.圍繞“生活富裕”等目標(biāo)，充分發(fā)揮農(nóng)村應(yīng)急管理政策在保障鄉(xiāng)村民生方面的作用。如何把鄉(xiāng)村建設(shè)成為幸福美麗新家園，減小農(nóng)民生產(chǎn)生活中面臨的各類風(fēng)險，是農(nóng)村應(yīng)急管理政策設(shè)計需要關(guān)注的重點內(nèi)容。

首先，重點關(guān)注農(nóng)村應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力建設(shè)。長期以來，我國農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)供給能力建設(shè)滯后，在某種程度上這是造成農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力低下的根本原因。因此，國家層面應(yīng)出臺專項政策進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，有效保障農(nóng)村居民的生命健康安全。其次，關(guān)注村莊安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。和其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不同，村莊安全基礎(chǔ)設(shè)施主要包括災(zāi)害防御工程、安全飲水工程、避難場所等內(nèi)容，這些設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)水平能夠較好地反映出一個村莊的防災(zāi)減災(zāi)能力。未來政策設(shè)計應(yīng)把村莊安全基礎(chǔ)設(shè)施作為保障農(nóng)村居民公共安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)建設(shè)投入和管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，提升村莊防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。第三，關(guān)注農(nóng)村應(yīng)急管理政策與減貧政策的有效銜接。政策設(shè)計應(yīng)充分重視受災(zāi)地區(qū)農(nóng)戶的需求，短期看要重點解決受災(zāi)農(nóng)戶的生活安置和生產(chǎn)恢復(fù)問題，長期看要關(guān)注因災(zāi)返貧人口的脫貧問題。

（二）政策運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化：突出預(yù)防和減緩環(huán)節(jié)的重要性

長期以來，我國應(yīng)急管理雖然強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，但是在實際操作層面卻是高度重視救援與處置，相對而言預(yù)防與準(zhǔn)備投入不足。這一點在農(nóng)村應(yīng)急管理中尤為明顯。相關(guān)研究表明，現(xiàn)階段農(nóng)村公共危機(jī)應(yīng)對還停留在對突發(fā)性事件的即時性反應(yīng)和控制的水平上，應(yīng)急管理具有相當(dāng)大的被動性和局限性。對此，本文認(rèn)為，未來農(nóng)村應(yīng)急管理要以“預(yù)防”和“減緩”為重點對政策運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計。

1.針對潛在的各類公共安全隱患，設(shè)計符合我國農(nóng)村實際需求的應(yīng)急管理預(yù)防制度。在我國《應(yīng)對法》中，預(yù)防與準(zhǔn)備制度主要包括：應(yīng)急預(yù)案制度、關(guān)于應(yīng)急避難的城鄉(xiāng)規(guī)劃、危險源（危險區(qū)域）登記和公布制度、矛盾糾紛化解制度、應(yīng)急物資儲備保障制度等。對于這些制度，有一些是農(nóng)村地區(qū)需要重點建立健全的制度，主要包括以下幾項：一是應(yīng)急預(yù)案制度。關(guān)鍵是要結(jié)合每個村自身面臨的風(fēng)險特點來制定，并且要動態(tài)調(diào)整，不能流于形式。二是要建立排查村莊安全隱患的長效機(jī)制。針對農(nóng)村地區(qū)病險水庫、枯井、河塘、飲用水、自建房、客運(yùn)和校車等易于產(chǎn)生公共安全問題的重點方面建立長效安全監(jiān)測檢查機(jī)制，盡可能消除安全隱患。三是建立矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。重點針對征地、環(huán)境污染、移民搬遷、集體資產(chǎn)處置等事件中的不穩(wěn)定因素建立有效調(diào)解機(jī)制，將可能引發(fā)群體性突發(fā)性社會公共安全事件的誘因化解在萌芽階段。

2.通過結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性政策措施的綜合運(yùn)用，促進(jìn)村莊社區(qū)減災(zāi)能力提升。從理論上看，減災(zāi)方式一般被劃分為結(jié)構(gòu)性減災(zāi)和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)，前者立足于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)脆弱性的工程技術(shù)視角，后者則源于強(qiáng)調(diào)社會脆弱性的社會科學(xué)視角。通過廣泛實踐，目前國內(nèi)外形成了諸如土地使用規(guī)劃、金融手段、保險、安全社區(qū)建設(shè)等減災(zāi)政策工具。相比城市，目前我國農(nóng)村在減災(zāi)政策制定和實施方面還非常薄弱，未來應(yīng)加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)政策措施的綜合運(yùn)用：在結(jié)構(gòu)性措施方面，通過政策引導(dǎo)加強(qiáng)村莊建筑物和人居環(huán)境等方面的改造，盡量減小災(zāi)害帶來的影響；在非結(jié)構(gòu)性措施方面，完善針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村各類災(zāi)害的農(nóng)業(yè)保險政策，特別是巨災(zāi)保險政策。

（三）政策執(zhí)行方式優(yōu)化：依靠技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)政策實施效能提升

當(dāng)前，農(nóng)村應(yīng)急管理政策在實施過程中面臨執(zhí)行難的困境。究其原因，一方面是由于部分政策本身在設(shè)計過程中存在固有的可操作性差問題，另一方面主要是由于目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實狀況所導(dǎo)致。許多農(nóng)村地區(qū)大量青壯年勞動力外出打工，村莊內(nèi)人口大多是老人和孩子，在如此條件下，村級應(yīng)急管理實際任務(wù)應(yīng)該由誰來承擔(dān)以及如何具體操作，成為農(nóng)村應(yīng)急管理工作中經(jīng)常面臨的難題之一。

以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)在新冠肺炎疫情應(yīng)急管理中發(fā)揮了獨特作用，為未來應(yīng)急管理政策執(zhí)行提供了一類高效的方法。事實上，在政策層面，國家有關(guān)政府部門已經(jīng)開始重視大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。2019年4月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室、國家減災(zāi)委辦公室、應(yīng)急管理部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)信息管理的通知》，提出將由應(yīng)急管理部牽頭規(guī)劃建設(shè)全國應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。但是，相比城市而言，農(nóng)村在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面相對滯后，大數(shù)據(jù)等新興數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村的應(yīng)用還很有限。為了防止農(nóng)村地區(qū)成為應(yīng)急管理中的“監(jiān)測空白”和“信息孤島”，政府相關(guān)部門應(yīng)采取措施強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中的應(yīng)用，提升農(nóng)村應(yīng)急管理的信息化水平。

結(jié)合國家數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，政府相關(guān)部門應(yīng)加快推動農(nóng)村應(yīng)急管理數(shù)字化進(jìn)程。政策設(shè)計重點包括：一是以農(nóng)村大數(shù)據(jù)建設(shè)帶動農(nóng)村應(yīng)急管理數(shù)字化。通過加強(qiáng)農(nóng)村土地、河流、道路等農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)建設(shè)，以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民生活等方面的大數(shù)據(jù)建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村公共安全和應(yīng)急管理綜合監(jiān)測平臺，實現(xiàn)包括疫情防控、應(yīng)急調(diào)度指揮等農(nóng)村應(yīng)急管理的數(shù)字化。二是進(jìn)一步推動應(yīng)急管理數(shù)字化成為鄉(xiāng)村數(shù)字化治理體系和能力建設(shè)的重要組成部分。國家《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系，并以此作為提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要手段。農(nóng)村應(yīng)急管理是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，農(nóng)村應(yīng)急管理數(shù)字化應(yīng)成為鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系的有機(jī)組成部分。通過建設(shè)包括村莊防災(zāi)減災(zāi)、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)對、社會治安治理等內(nèi)容在內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村社區(qū)”數(shù)字系統(tǒng)，提高村級應(yīng)急管理綜合服務(wù)信息化水平。

■亭臺樓閣｜李建/攝

注釋：

①在2018年國家機(jī)構(gòu)改革前，自然災(zāi)害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理；事故災(zāi)難由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等牽頭管理；突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理；社會安全事件由公安部牽頭負(fù)責(zé)。

②第二章“預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備”第21條中規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當(dāng)及時調(diào)解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛”。

③第二章“預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備”第29條中規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求，結(jié)合各自的實際情況，開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練”。

④第三章“監(jiān)測和預(yù)警”第38條中規(guī)定，“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)在村民委員會建立專職或者兼職信息報告員制度”。

⑤第四章“應(yīng)急處置與救援”第55條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生地的村民委員會應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會秩序”。

⑥2019年中央一號文件首次明確提出“實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”，之后在2019年5月由中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成為國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略之一。