繆紅梅

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視老齡工作化問題。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“有效應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉?！秉h的十九屆五中全會提出：“構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系?！碧K州市于1982年進入老齡社會，早于全省、快于全國。截至2019年底，常熟市、姑蘇區(qū)、太倉市老齡化程度都已超過30%，進入重度老齡化階段。積極應(yīng)對人口老齡化趨勢、構(gòu)建與蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系，是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的必然要求。隨著長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展向縱深推進，蘇州經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整等情況交織，對養(yǎng)老服務(wù)工作提出了新挑戰(zhàn)、新要求。蘇州將堅持以“爭當(dāng)表率、爭做示范、走在前列”為遵循，加快建設(shè)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系。

一、蘇州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)所取得的顯著成效

在推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中，蘇州市始終堅持養(yǎng)老與社區(qū)聯(lián)動，構(gòu)建居家養(yǎng)老“智能網(wǎng)”;堅持養(yǎng)老與醫(yī)療融合，創(chuàng)建老年康養(yǎng)“示范點”;堅持養(yǎng)老加長護險保障相結(jié)合，打造生命周期“服務(wù)鏈”。家庭養(yǎng)老功能更加完善，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)更加精準(zhǔn)，社會養(yǎng)老模式更加多元。

推進養(yǎng)老服務(wù)制度創(chuàng)新，政策體系不斷完善。2015年，蘇州市人大常委會制定實施了《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。此后，市政府和相關(guān)部門陸續(xù)制定了《老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃》兩項規(guī)劃，印發(fā)了事關(guān)加快發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合、區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)、虛擬養(yǎng)老院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老從業(yè)隊伍管理辦法的多個政府文件。較為完備的政策支持體系逐步形成，為蘇州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了有力的制度支撐。

整合各類養(yǎng)老服務(wù)社會資源，財政投入穩(wěn)步增長。不斷強化政府公共服務(wù)和兜底功能，各級財政按當(dāng)?shù)貞艏夏耆藬?shù)不少于260元的標(biāo)準(zhǔn)，將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費列入同級財政預(yù)算。各級福彩公益金留存部分不少于55%的資金用于發(fā)展養(yǎng)老事業(yè);設(shè)立總金額達4億元的蘇州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，采取階段參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)或直接投資企業(yè)的方式，引導(dǎo)社會資金投向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及大健康產(chǎn)業(yè);大力推進養(yǎng)老“三項保險”，持續(xù)擴大老年人社會福利、社會救助、社會保險覆蓋面。

推進養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)能力全面加強?！笆濉逼陂g，全市共新增各類養(yǎng)老床位數(shù)82633張，日間照料中心由875家增加到1805家，助餐點由712家增加到1706家，40家區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心已基本建成。為解決夜間居家老人照護難題，蘇州加大家庭養(yǎng)老夜間照護床位建設(shè)力度，打造居家養(yǎng)老服務(wù)全時服務(wù)鏈。

規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升。目前，全市共建有10個養(yǎng)老護理人員培訓(xùn)基地，共有養(yǎng)老護理員18685名，其中專業(yè)資格證書持證率達到72.8%（位居全省前列）。深度參與國家民政部組織的養(yǎng)老機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化試點，并主導(dǎo)編制了養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域首個強制性國家標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》。此外，加快人養(yǎng)老數(shù)據(jù)資源中心及應(yīng)用服務(wù)平臺研發(fā)力度，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)智能化水平。

二、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面存在的問題與不足

盡管在推動養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量方面了取得一定成效，但總體上看，全市養(yǎng)老服務(wù)有效供給仍顯不足。與中央和省委對蘇州提出的“兩爭一前列”的發(fā)展要求相比，仍存在很多不足之處。

法規(guī)制定、政策創(chuàng)新方面相對滯后。目前，蘇州市養(yǎng)老服務(wù)供給區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)不合理的矛盾依然存在，需要從制度設(shè)計上進一步加以完善。一是綜合性養(yǎng)老服務(wù)地方立法進程有待加快。2015年，蘇州在全國地級市中率先出臺《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，但僅局限于居家養(yǎng)老范疇，許多新情況、新問題亟須法治護航，綜合性養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)建設(shè)勢在必行。二是政策標(biāo)準(zhǔn)修訂較慢。以養(yǎng)老護理院為例。養(yǎng)老護理院人員配備要求較高，但由于護理院與醫(yī)院在職位晉升、職稱考核、收入待遇等多方面的不對稱，很難按要求招錄養(yǎng)老服務(wù)人員，一定程度上造成了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與實際運營的“兩張皮”現(xiàn)象。此外，居家社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、長期護理保險等對老年人能力評估標(biāo)準(zhǔn)各異，客觀上造成了多頭評估和資源浪費。

社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)能力較為薄弱。隨著失能失智老人、空巢老人、高齡老人人口的不斷增多，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、個性化不足的矛盾開始顯現(xiàn)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能較為單一，主要提供基本的助餐、助浴和文娛活動，而缺少對失能失智老人康復(fù)護理、喘息式養(yǎng)老等專業(yè)化服務(wù)。同時，養(yǎng)老機構(gòu)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的輻射效應(yīng)不足，養(yǎng)老機構(gòu)參與運營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的積極性不高。以姑蘇區(qū)為例。該區(qū)社區(qū)助餐點建設(shè)數(shù)量雖多但實際運營效果欠佳，助餐點社區(qū)覆蓋率與南京主城區(qū)相比仍顯不足。此外，醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展方面存在短板。目前醫(yī)保結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)較低，長護險受益人群覆蓋面相對較窄，不能完全滿足全市老年人家門口的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)需求。

養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)亟待加強。目前，全市養(yǎng)老護理人員的供給和需求之間存在巨大缺口。盡管蘇州出臺了免費培訓(xùn)、持證獎勵、入職補貼等一系列鼓勵政策，但一線從業(yè)人員普遍存在“學(xué)歷水平低、收入待遇低、社會地位低;流動性高、勞動強度高、平均年齡高”等“三低三高”的問題，特別是在養(yǎng)老復(fù)合型管理人才、高層次領(lǐng)軍人才方面儲備較少。同時，長三角一體化過程中因收入待遇、晉升通道等因素引發(fā)的人才被高收入地區(qū)“虹吸”現(xiàn)象，一定程度上影響了蘇州養(yǎng)老人才隊伍建設(shè)。

養(yǎng)老領(lǐng)域風(fēng)險防控壓力較大。實施“放管服”改革后，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立審批取消，而改為事中事后監(jiān)管。針對這一變化，政府部門協(xié)調(diào)機制需要進一步完善，主體責(zé)任需要進一步明確。此外，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)安全生產(chǎn)主體責(zé)任風(fēng)險較大。在消防安全、食品衛(wèi)生安全、公共衛(wèi)生安全、特種設(shè)備安全等方面，部分養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在日常管理制度不健全、責(zé)任落實不嚴格、行業(yè)監(jiān)管不到位等問題，可能導(dǎo)致老年人遭受人身傷害或財產(chǎn)損失風(fēng)險。

三、推動養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展的對策與建議

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，讓廣大老年人擁有更多獲得感、幸福感、安全感，是踐行以人民為中心發(fā)展思想的重要抓手。蘇州市要搶抓當(dāng)前融入長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)自由貿(mào)易片區(qū)等歷史機遇，加快推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

完善制度設(shè)計，加強基礎(chǔ)保障。結(jié)合全市社會經(jīng)濟新發(fā)展新要求，盡快調(diào)整更新原有養(yǎng)老法規(guī)政策。一是加快地方立法進程。推動《蘇州市養(yǎng)老服務(wù)條例》等地方立法進程，為探索實踐“大城養(yǎng)老”之路提供堅實的法治保障。二是加緊完善配套政策。加快研究制定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃，明確區(qū)域養(yǎng)老控制性指標(biāo)，為新時期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)謀篇布局。通過制定養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)技能標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)機構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)、居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、老年產(chǎn)品用品標(biāo)準(zhǔn)等養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以規(guī)范化提升全市養(yǎng)老服務(wù)能力。三是加大財政保障力度。借鑒上海市明確“將用于社會福利事業(yè)的彩票公益金中不低于60%的資金支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”、廣東省各級財政“將本級彩票公益金按不低于55%的資金比例用于支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”等做法，結(jié)合蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整財政資金投入比例。在土地、金融、財稅、人才等方面落實一攬子支持政策，進一步加大養(yǎng)老床位運營補貼力度，降低養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的運營成本和服務(wù)價格。四是加強組織保證。充分發(fā)揮老齡委職能，把養(yǎng)老服務(wù)納入發(fā)改、國土、住建、衛(wèi)計、人社等部門工作規(guī)劃和考核體系。在城市和土地規(guī)劃、新建小區(qū)規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃等方面，為養(yǎng)老服務(wù)預(yù)留足夠的土地、房屋、公共服務(wù)設(shè)施資源。

推動居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展。黨的十九屆四中全會提出，建設(shè)“居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)”的養(yǎng)老服務(wù)體系，進一步完善養(yǎng)老服務(wù)功能網(wǎng)絡(luò);黨的十九屆五中全會提出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，加強和創(chuàng)新社會治理?！蓖ㄟ^引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)升級并向社區(qū)嵌入“去庫存”，通過整合優(yōu)質(zhì)資源供給“降成本”，通過提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)“補短板”，通過建立新型養(yǎng)老綜合體“增效能”，打通銜接居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老間的斷點。一是推動養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)社區(qū)化。積極建設(shè)養(yǎng)老護理院、區(qū)域性養(yǎng)老中心、社區(qū)綜合為老服務(wù)中心、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)等多種形態(tài)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，鼓勵各類機構(gòu)將專業(yè)護理人員和設(shè)施“送出去”，為居家老人提供多樣化、便捷化、專業(yè)化“一站式”養(yǎng)老服務(wù)。在此過程中，推動養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和深化“放管服”改革相結(jié)合，精簡養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營的各項審批要求和流程，放寬準(zhǔn)入門檻，鼓勵符合條件的各類企業(yè)、社會組織進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。二是推動社區(qū)機構(gòu)化。依托日間照料中心（社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心）、城市小型托老所（農(nóng)村老年關(guān)愛之家）等傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，引入機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)理念規(guī)范服務(wù)項目，重點在助餐、日間照料等方面擴面提質(zhì)，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。三是推動家庭、護理院融合發(fā)展。穩(wěn)步推進具備“類機構(gòu)”照護功能的家庭照護床位特別是夜間照護床位建設(shè)，解決居家養(yǎng)老“服務(wù)時間不連續(xù)、服務(wù)設(shè)施不到位、服務(wù)人員不專業(yè)”等問題;對老年人家庭進行適老化改造，掃除“原居安老”空間障礙，不斷提升家庭照護能力。

加強養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動創(chuàng)建老年友好型社區(qū)。家庭養(yǎng)老是當(dāng)代中國養(yǎng)老模式的主體和基礎(chǔ)。目前，蘇州市每100位老年人中平均只有4位選擇機構(gòu)養(yǎng)老。建議結(jié)合全國示范性老年友好型社區(qū)創(chuàng)建工作部署，推進養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和適老化改造，積極創(chuàng)建老年友好型社區(qū)。一是擴大養(yǎng)老機構(gòu)床位供給。重視公立護理院建設(shè)，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)及公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的兜底保障作用，為經(jīng)濟困難的無子女老人、失能失智老年人以及計劃生育家庭老年人提供優(yōu)惠托養(yǎng)服務(wù)。二是推進社會適老化改造。引導(dǎo)和規(guī)范養(yǎng)老地產(chǎn)良性發(fā)展，將適老性建筑標(biāo)準(zhǔn)納入保障房建設(shè)或舊房改造。嚴格落實《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》相關(guān)規(guī)定，各地新建住宅、居住區(qū)按一定比例配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。高度重視老舊小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺乏問題，并通過購買、租賃等方式加以改善和解決。重點推進對坡道、樓梯、電梯、扶手等公共設(shè)施的無障礙改造，保障老年人出行安全。各級行政管理部門、提供公共服務(wù)的機構(gòu)和企業(yè)，在為老年人提供公共信息服務(wù)時要充分考慮老年人實際需求，嚴格執(zhí)行無障礙環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，努力克服老年人的“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”障礙。三是推動基層老年服務(wù)中心和老年大學(xué)建設(shè)。加快區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心、村（社區(qū)）老年人活動中心建設(shè)，為老人提供更多免費“茶室”和“活動室”。借鑒浙江省把新建100所老年大學(xué)（學(xué)堂）作為全省十大民生實事之一、嘉興市建設(shè)100所家門口老年大學(xué)等成功經(jīng)驗，爭取在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立老年大學(xué)教學(xué)點，滿足老年人日益增長的精神文化需求。

重點關(guān)注特殊人群，深入推進醫(yī)養(yǎng)融合。創(chuàng)新健康養(yǎng)老模式，讓老年人就近便利享受專業(yè)醫(yī)療護理、康復(fù)保健等服務(wù)。一是分級、分類推進醫(yī)養(yǎng)融合。加快老年醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化現(xiàn)有“護理院+護理床位”機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，同步完善醫(yī)療機構(gòu)考評、醫(yī)保政策銜接等政策，推進醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范合作。不具備內(nèi)設(shè)醫(yī)療部門條件的敬老院，可逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥獍心Ｊ剑ㄆ谄刚堘t(yī)生上門坐診。日間照料中心要充分利用周邊醫(yī)療資源，與社區(qū)衛(wèi)生站和社區(qū)診所統(tǒng)籌共享，探索社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心“公建民營”方式，引入專業(yè)力量加強護理能力。針對農(nóng)村地區(qū)短板問題，支持各地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室與敬老院統(tǒng)籌規(guī)劃，鼓勵部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉(zhuǎn)型為老年康復(fù)護理兼顧區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)的醫(yī)療機構(gòu)，促進醫(yī)療資源向社區(qū)和家庭延伸。二是多舉措、全方位保障特殊群體權(quán)益。高齡獨居老人、失能失智老人和無子女老人，是老年人中最為弱勢、最需要關(guān)注的群體。要在進一步規(guī)范失能老人評估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上將失智老人納入評估范圍，研究制定針對認知障礙老人早期干預(yù)、診療、護理的政策方案。加快建設(shè)嵌入式、喘息式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，為失能失智老年人提供專業(yè)化照護服務(wù)。認真落實長期護理保險試點工作，探索科學(xué)、高效、可持續(xù)的失能半失能老人長期護理保險制度。建立重點老年人群關(guān)愛機制，定期對空巢老人、獨居老人、失能失智老人、重殘老人以及計劃生育家庭老年人的健康和生活情況進行巡查，切實加強對失能失智老人家庭的社會化支持。

加大人才培養(yǎng)力度，推動養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。順應(yīng)專業(yè)化、多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，建立以勝任力為導(dǎo)向的多層次養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍。一是完善養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系。重點做好養(yǎng)老護理人員、服務(wù)人員的培訓(xùn)工作和提升行動，深化校地企合作，推出一批養(yǎng)老服務(wù)類產(chǎn)教融合項目。二是落實獎勵補貼和晉升機制。對符合條件的養(yǎng)老服務(wù)人員，給予入職獎勵和崗位津貼。鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)改革收入分配機制，暢通晉升渠道，促進醫(yī)、養(yǎng)、護人員交流轉(zhuǎn)換。三是營造良好的養(yǎng)老服務(wù)社會環(huán)境。建立養(yǎng)老服務(wù)人員褒揚機制，大力宣傳先進典型，使養(yǎng)老服務(wù)人員的勞動創(chuàng)造和社會價值得到更多尊重和認可，不斷提升其職業(yè)獲得感。

發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，培育“銀發(fā)經(jīng)濟”增長點。養(yǎng)老服務(wù)既是事關(guān)人民福祉的民生事業(yè)，也是撬動經(jīng)濟發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)。要加快發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，積極開拓老年消費市場，實現(xiàn)養(yǎng)老消費梯次升級。一是擴大消費領(lǐng)域，破解“不愿消費”的問題。借鑒杭州市養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作成功經(jīng)驗，加快互聯(lián)網(wǎng)與養(yǎng)老服務(wù)深度融合，為老年人提供“點菜式”就近服務(wù)，引導(dǎo)老年人釋放消費意愿，促進生活照料、健康服務(wù)、產(chǎn)品用品等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面發(fā)展。二是提高消費能力，破解“不能消費”的問題。不斷擴大長護險覆蓋范圍和保障水平，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)商業(yè)養(yǎng)老保險，讓老年人“買得起”。不斷放大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金的社會效應(yīng)，優(yōu)選直投項目，聚焦培育醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、普惠養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老等特色企業(yè)，讓養(yǎng)老服務(wù)“更超值”。三是加強市場監(jiān)管，破解“不敢消費”的問題。強化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)安全監(jiān)管機制，聯(lián)合市場監(jiān)管、發(fā)改、公安等部門，加強對保健品傳銷、金融詐騙等侵犯老年人權(quán)益事件的監(jiān)督管理，打造安全可靠的養(yǎng)老消費市場，讓老年人享受高品質(zhì)晚年生活。

（作者系中共江蘇省委黨校第39期省管干部進修班學(xué)員，蘇州市人大常委會副主任）

責(zé)任編輯：劉志剛