黃文芳，任愷，彭世昕，鄒吉昊鳴，胡喜超

（1.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海200438；2.上海睿斯科環(huán)保技術(shù)有限公司，上海201199；3.上海田強環(huán)?？萍脊煞萦邢薰荆虾?01402）

隨著垃圾分類制度的實施，“禁廢令”、“限塑令”及其升級版（2020年1月國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強塑料污染治理的意見》，相對于2007年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（“限塑令”），此為“限塑令”升級版。）的頒布與實施，全產(chǎn)業(yè)鏈視角構(gòu)建可回收廢棄物減量、分類回收和資源化利用體系處于發(fā)展之中。其中兩網(wǎng)融合較能有效地促進(jìn)了可回收廢棄物分類回收資源化利用，然而干垃圾中近40%的低值可回收廢棄物占比以及占主體地位的廢紙和廢塑料，說明分類回收體系構(gòu)建和資源化利用面臨著低值可回收物分類回收比例提升的難題[1]。

伴隨著新一輪垃圾分類的推進(jìn)，我國已有一批學(xué)者對低值可回收物分類回收資源化利用進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。低值可回收物指的是雖然有回收利用價值，但回收利用成本高，在傳統(tǒng)市場機制的作用下不愿對其回收的可回收廢棄物，具有垃圾和資源雙重屬性，又因其品種多，涉及玻璃、紙基復(fù)合包裝（利樂包）、廢塑料、廢舊織物、金屬等多個品類，具有分散性和多樣性，以及因經(jīng)濟發(fā)展水平的提升、勞動力成本的上升、居民混合扔垃圾的惰性導(dǎo)致更多的可回收廢棄物成為潛在的低值可回收物，呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展的特性[2-3]。目前，低值可回收物呈現(xiàn)出產(chǎn)生量不斷上升的趨勢，它的不合理處置不僅會帶來環(huán)境污染，而且還會降低資源的再生利用率[3]。又有學(xué)者指出低值廢塑料回收和資源化利用具有公共物品屬性，其在回收環(huán)節(jié)面臨著價值鏈斷裂的威脅，盡管有城市對低值可回收物給予一定的財政補貼，但由于補貼低于其分類回收運輸成本導(dǎo)致現(xiàn)實中的回收意愿低不愿回收，提出政府應(yīng)為此埋單，提供相應(yīng)的財稅等政策支持[4]。此外，還有學(xué)者指出我國可回收廢棄物資源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢，存在規(guī)模小，技術(shù)水平不高，處于起步階段，缺少相應(yīng)政策支持[5-6]。

相比較，發(fā)達(dá)國家頒布實施差別化垃圾收費制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和焚燒填埋稅費制度[7-9]，從而在市場機制作用下能夠調(diào)動市場主體的科技創(chuàng)新動力，較能有效地拉動了可回收物分類回收和資源化利用比率。這從發(fā)達(dá)國家較高的回收比例可見一斑。

綜上產(chǎn)生的問題是，我國在當(dāng)前未全面實施垃圾收費制度、EPR 制度和垃圾處置稅費制度下，又需要怎樣的政策去引導(dǎo)激勵低值可回收物分類回收和資源化利用？政府政策支持應(yīng)該在哪個環(huán)節(jié)作用才具有有效性？

事實上，隨著我國生產(chǎn)者責(zé)任延伸制在4 大行業(yè)試點推進(jìn)，以及企業(yè)社會責(zé)任使然，低值可回收物正在形成閉環(huán)資源化利用態(tài)勢。為此，試通過對利樂包的生產(chǎn)者責(zé)任試點、軟塑包裝的企業(yè)社會責(zé)任實施和廢塑料市場化資源化利用3 種模式進(jìn)行調(diào)研、比較分析的基礎(chǔ)上，就其運行的物質(zhì)鏈、價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合程度、影響運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、機制等識別分析，提出優(yōu)化低值可回收物回收和資源化利用的對策建議。

1 低值可回收物高值化利用三案例及其對比分析

1.1 市場化全產(chǎn)業(yè)鏈運作模式

A 公司成立于1999年，是再生塑料國家標(biāo)準(zhǔn)制定者及行業(yè)白皮書發(fā)布者，是集研發(fā)、服務(wù)、生產(chǎn)為一體的國家高新技術(shù)企業(yè)。目前，其產(chǎn)業(yè)涉及垃圾分類的“兩網(wǎng)融合”、再生資源回收、廢塑分類高值化利用等產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，已成為中國再生塑料行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，業(yè)內(nèi)知名的再生資源循環(huán)經(jīng)濟全產(chǎn)業(yè)鏈運營服務(wù)商。

A 公司最初主業(yè)是再生塑料生產(chǎn)企業(yè)，是對來源于企業(yè)廢塑或按要求分類回收營銷公司的廢塑加工成塑料粒子，提供再生塑料原料的企業(yè)。隨著企業(yè)的成長，企業(yè)進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)鏈延伸，向前拓展至生活垃圾的兩網(wǎng)融合可回收物的全品回收，通過政府購買服務(wù)介入到區(qū)域兩網(wǎng)融合的建立中來，創(chuàng)建了可回收廢棄物回收的點、站、場模式，實現(xiàn)了源頭分類回收、再專業(yè)化分類、資源化利用的全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋。向后延展到為知名企業(yè)再生塑料產(chǎn)品的代加工，提供汽車配件、裝修建材、物流托盤、防水卷材等再生塑料產(chǎn)品生產(chǎn)。

就A 企業(yè)生活源廢塑資源化利用來看，必須具備兩個條件：一是必須是干凈的廢塑料，包括干凈的低值塑料包裝廢棄物、快遞塑料袋等；二是這些廢塑料進(jìn)行專業(yè)化分工，將其由垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛谫Y源。

公司介入到源頭可回收廢棄物分類回收的動力來自于再生塑料市場需求的提升、國家“禁廢令”的頒布實施導(dǎo)致再生原料短缺、垃圾分類兩網(wǎng)融合實事工程的推進(jìn)，以及企業(yè)為了保證原料供給的穩(wěn)定、規(guī)?；?。因此A 公司對低值廢塑料的資源化利用，是市場、政府以及企業(yè)做大做強發(fā)展的內(nèi)需共同推進(jìn)的結(jié)果。

也就是說，該公司全產(chǎn)業(yè)鏈運營服務(wù)是市場自發(fā)推進(jìn)的，是打造塑料再生行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的內(nèi)在發(fā)展驅(qū)動的，產(chǎn)業(yè)鏈前端拓展是后端資源化利用原料需求穩(wěn)定的保證驅(qū)動的，其規(guī)?；l(fā)展依賴塑料改性技術(shù)的支撐和強大的再生塑料需求市場的存在，總之是企業(yè)逐利的內(nèi)在需求驅(qū)動的。其可持續(xù)發(fā)展建立在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)都存在價值的增殖，垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源關(guān)鍵要素在于垃圾分類和資源化利用技術(shù)的保證。而分類的智能化、自動化、高效化又取決于規(guī)?；康谋ＷC。后端再生塑料的需求又來自市場新料的價格，取決于石油等資源的價格，它隨市場的波動會影響到再生塑料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.2 企業(yè)社會責(zé)任下閉環(huán)運作模式

B 企業(yè)作為軟塑包裝的巨頭企業(yè)，是最早承諾2025年包裝物100%可回收或者可以重復(fù)使用的包裝企業(yè)。隨著我國限塑令升級版的頒布與實施，減少塑料使用以及實現(xiàn)廢塑料回收再利用，成為企業(yè)踐行可持續(xù)發(fā)展、承擔(dān)社會責(zé)任的重要任務(wù)。為此，B 企業(yè)在加大研發(fā)投入，在設(shè)計端減少產(chǎn)品塑料使用含量，生產(chǎn)端可回收、再利用產(chǎn)品的同時，與回收企業(yè)C、廢棄物資源化利用企業(yè)D 建立合作伙伴關(guān)系，對B 企業(yè)生產(chǎn)的軟塑包裝廢棄物進(jìn)行回收及資源化再利用。

該合作于2020年啟動，由C 負(fù)責(zé)回收消費者產(chǎn)生的軟塑包裝廢棄物，交由D 進(jìn)行再生利用，生產(chǎn)出塑化桌椅。為此，D 以市場價格購買C 回收的軟塑料包裝廢棄物，同時實驗利用軟塑包裝廢棄物生產(chǎn)塑化產(chǎn)品的研發(fā)，對于因軟塑使用而增加的再生利用成本，B 企業(yè)給予一定的補貼，并承擔(dān)回收的運費，同時回購再生的桌椅，獎勵參與軟塑包裝分類回收的消費者。

當(dāng)前該模式面臨的問題如下：一是軟塑包裝廢棄物回收量有限。從項目啟動后的8 個月中，共回收了超過20 t 軟塑類低值可回收物，但是因為居民的認(rèn)知度、推廣的力度等問題，回收量并沒有隨著時間推移呈顯著的上升；二是D 在測試中發(fā)現(xiàn)，軟塑包裝品類繁雜，復(fù)合方式多樣化。不同類別、不同復(fù)合方式的軟塑包裝，其熔點、流動性都不一樣。而且，消費后的軟塑包裝更雜、更臟、雜質(zhì)很多，給再生利用增加了很大的成本。即使有試驗補貼的情況下，D 也沒有很強的回收動力。三是再生課桌椅、垃圾桶屬于降級回收，且這些再生品的市場屬于小眾產(chǎn)品，無法大范圍推廣。

綜上可見，試點中的再生技術(shù)已經(jīng)跑通，回收物可以回收并加以利用。但價值鏈存在斷裂，未形成閉環(huán)。因此合作仍在以試點形式推進(jìn)，需尋找修補價值鏈的優(yōu)化方式。試點階段，C 在收集時的成本，如人工、宣傳、運輸?shù)?，全部累加并轉(zhuǎn)移到了末端處置，先讓回收階段能夠達(dá)成運行，而D 在末端處置的時候，將原料成本、人工、水電、輔料等加上后，發(fā)現(xiàn)最終成品價格太高，在市場上跟同類產(chǎn)品并無太大的競爭力，即使B愿意接受一定程度的“環(huán)保溢價”，也很難大批量、長時間地購買現(xiàn)有的再生制品。這是當(dāng)前試點初級階段，遇到的成本高運行受阻的根本原因。

1.3 EPR 試點推進(jìn)模式

利樂包是紙基復(fù)合包裝，以250 mL 的標(biāo)準(zhǔn)包為例，材料中75%成分是紙漿，剩下的20%和5%分別是塑料和鋁箔，其發(fā)展為牛奶飲料的無菌包裝提供了支持。利樂包鑒于其成分，生產(chǎn)源廢料已經(jīng)擁有成熟的再生利用技術(shù)，用于生產(chǎn)諸如牛皮紙、生活用紙、垃圾桶、圍欄、環(huán)保長椅、戶外地板等再生制品，然而由于生活源利樂包回收體系的不健全，導(dǎo)致其末端資源化利用受限，多通過垃圾焚燒填埋處置。

對此，居民鑒于其再利用的可能性，歷史上曾出現(xiàn)多種回收利樂包的模式，如上海綠主婦的梅隴三村就發(fā)動居民回收利樂包，要求居民洗凈壓平后按月回收，對回收者給予一定的環(huán)保積分獎勵。盡管當(dāng)時利樂包回收量穩(wěn)定，但量小。

2011年，上海開啟了新一輪垃圾分類，利樂包作為紙基復(fù)合材料列入可回收廢棄物的行列，由此通過兩網(wǎng)融合，初步建立了利樂包的分類回收體系。2016年國辦發(fā)文，2020年發(fā)改委出臺政策，利樂包作為紙基復(fù)合材料，被國家列為EPR 試點對象，要求利樂包生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合應(yīng)對其回收和資源化利用。

對此，占市場近90%的五家利樂等紙基復(fù)合包裝企業(yè)形成聯(lián)盟，探討利樂包的回收和資源化利用。聯(lián)盟出臺了一系列推進(jìn)政策，制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對于再生利用企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證，并對通過認(rèn)證的再生企業(yè)給與一定的幫扶政策。并與B 這樣的回收企業(yè)嘗試紙基復(fù)合包裝的回收模式探索，持續(xù)尋找推進(jìn)和提高回收率的辦法。

通過比較，認(rèn)為三模式存在以下幾個方面的差異（表1）。

表1 低值可回收物資源化利用三模式比較

1.3.1 企業(yè)推進(jìn)廢棄物資源化利用的動力不同

A 公司作為再生塑料企業(yè)，其生產(chǎn)規(guī)模的擴大，持續(xù)增長的訂單需求，都要求要有一個穩(wěn)定的、成規(guī)模的廢塑回收來保證。因此，基于企業(yè)逐利的內(nèi)在動力，其回收網(wǎng)絡(luò)基于市場機制在長三角、廣州等地布點，同時，結(jié)合上海垃圾分類、兩網(wǎng)融合，構(gòu)建穩(wěn)定的生活源廢塑回收。該體系可持續(xù)發(fā)展取決于生產(chǎn)鏈各環(huán)節(jié)價值增殖的實現(xiàn)。

利樂公司在國家未立法的時候就積極推進(jìn)紙基復(fù)合包裝的回收利用，包括固定資產(chǎn)、回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、宣傳引導(dǎo)、夯實再生產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)國家出臺EPR 試點之后，又在行業(yè)內(nèi)形成聯(lián)盟，共同制定標(biāo)準(zhǔn)，形成制度，堅實推進(jìn)紙基復(fù)合包裝的回收和再生利用，以迎接EPR的正式實施。

相比較，B 企業(yè)與C、D 企業(yè)閉合的軟塑包裝廢棄物回收資源化利用，更多是企業(yè)在承擔(dān)起社會責(zé)任的需要，屬于內(nèi)因驅(qū)動，而非強制立法、輿論壓力等外因。當(dāng)前其仍處于初級階段，屬于回收及再生利用的模式探索，其再生產(chǎn)業(yè)鏈尚未完全形成。

1.3.2 拉動廢棄物回收資源化利用的效果不同

A 公司出于穩(wěn)定的原料供給目的建立的兩網(wǎng)融合點站場模式有逐漸擴大的趨勢，三年來的回收量穩(wěn)步提升，由2017年的6 000 t 提升到2018年的1.5 萬t和2019年的2 萬t，究其原因在于末端資源化利用需求拉動的。

利樂作為勇于承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任的跨國公司，積極推進(jìn)消費后包裝廢棄物的回收再生利用率，即便在沒有國家立法的情況下，也有企業(yè)自身的回收率目標(biāo)。當(dāng)國家進(jìn)行EPR 試點后，還積極聯(lián)系產(chǎn)業(yè)鏈上下游及同行業(yè)，一同形成協(xié)作體，努力推進(jìn)回收利用率。力爭2025年達(dá)成EPR 要求的40%資源化利用率。

相比較，B 企業(yè)基于企業(yè)社會責(zé)任的使然，試點推進(jìn)軟塑包裝的回收和資源化利用的同時，將更多的精力和投資用于產(chǎn)品的研發(fā)，減少生產(chǎn)中塑料的使用，通過綠色設(shè)計實現(xiàn)軟塑的回收再生利用。同時探求廢塑多元再利用技術(shù)的合作試驗，不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的閉環(huán)運作。

1.3.3 廢塑資源化利用技術(shù)支撐力度不同

A 企業(yè)擁有50 多項專利，擅長于塑料改性，可根據(jù)客戶對產(chǎn)品強度、韌性要求進(jìn)行塑料改性生產(chǎn)再生塑料和制品，這是其不斷擴大再生塑料產(chǎn)量的技術(shù)保證。紙基復(fù)合包裝的再生利用技術(shù)也日趨成熟，與其再生利用相關(guān)的專利技術(shù)已超過100 多項，分別有紙漿、造紙、設(shè)備、彩樂板、塑木生產(chǎn)等。而軟塑包裝的再生技術(shù)剛剛起步，由于其成分復(fù)雜，回收料更是無法保證穩(wěn)定的原料品質(zhì)，對物理再生造成了很大的挑戰(zhàn)。仍然期待有更好的化學(xué)回收方式解決這一難題。

1.3.4 政府扶持力度不同

A 公司基于其循環(huán)經(jīng)濟的高新科技企業(yè)獲利國家50%退稅的財稅支持，同時，基于兩網(wǎng)融合的政府實事工程，通過政府購買垃圾減量一攬子服務(wù)來推進(jìn)生活源廢塑料對資源化利用產(chǎn)業(yè)的對接，能獲得合作政府給予的場地和硬件、資金支持。

政府試點EPR 制度推動利樂加大投入，提升其回收資源化利用力度，更多的是通過對未來法律的頒布和行業(yè)自治保證其實施，是政策強制和企業(yè)社會責(zé)任承擔(dān)的有力融合推進(jìn)的，有較強的來自企業(yè)的資金保證。

相比較，B 企業(yè)涉及廢棄軟塑包裝回收完全是企業(yè)行為，沒有得到政府的政策支持和法律強制，再加上其再生產(chǎn)品市場需求小，回收壓力大，因此面臨閉環(huán)價值鏈斷裂，進(jìn)而導(dǎo)致物質(zhì)鏈斷裂的可能?？梢哉f，現(xiàn)在的B 企業(yè)就是15年前的利樂，作為行業(yè)的領(lǐng)頭羊先行先試，艱難前行，更需要政府的政策予以扶持，讓其帶動行業(yè)綠色發(fā)展。

2 低值可回收物高值化路徑探討

通過上述三案例對比分析，靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性瓶頸包括以下幾個方面。

2.1 持續(xù)的資金支持

不管企業(yè)逐利本性使然的A 公司，還是未來政府法律強制推進(jìn)EPR 的紙基復(fù)合包裝聯(lián)盟，均推動低值可回收物資源化利用資金的可持續(xù)供給，進(jìn)而不斷提升資源化利用效率。相比較，B 企業(yè)的資金供給在沒有利潤空間、制度干預(yù)下提供資金的動力不足，這是導(dǎo)致軟塑包裝量小、成本高、技術(shù)不成熟、再生產(chǎn)業(yè)化受阻的根本原因。因此，如何保證低值可回收物資源化利用持續(xù)的資金支持，是其可持續(xù)發(fā)展的根本。

2.2 可行的技術(shù)支撐

前文提及的A 公司和紙基復(fù)合包裝聯(lián)盟，其低值可回收物的資源化利用是在多元的技術(shù)支撐下推進(jìn)的。相比較，B 企業(yè)的軟塑包裝廢棄物由于成分復(fù)雜、品類繁多、雜質(zhì)含量高等，面臨資源化利用成本高難題，目前B 企業(yè)一直在尋找多種資源化技術(shù)支撐，如低溫裂解為原油、再生塑料膜等化學(xué)技術(shù)支持，試建立新的可能合作試點，努力踐行企業(yè)的社會責(zé)任。

2.3 不斷擴大的再生產(chǎn)品市場的構(gòu)建與完善

從經(jīng)濟學(xué)角度來看，再生制品市場需求是拉動再生制品生產(chǎn)的關(guān)鍵，然而再生制品由于其再生以及再生產(chǎn)過程的環(huán)境保護(hù)，與新生料產(chǎn)品相比，往往在品質(zhì)上、價格上不具有優(yōu)勢。對此，可行的對策有三：一是對于低值可回收物而言，能源化利用成本低于再生利用成本，因此，在技術(shù)成本高，難以規(guī)?；?dāng)下，以能源化為第一再生利用選擇。二是對低值可回收物實施政策性補貼，對再生利用企業(yè)予以政策扶持，如政府綠色采購制度、稅收優(yōu)惠制度、技術(shù)研發(fā)支持、適度的補貼制度等，均能促進(jìn)再生制品市場的建立。三是從長期看，通過EPR 立法強制實施強調(diào)處置成本、資源化再利用成本的生產(chǎn)商、消費者、政府等利益相關(guān)方共同承擔(dān)，消化高昂的處置成本的同時，推進(jìn)其規(guī)?；幹?，進(jìn)而通過靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升規(guī)模，從而降低再生利用成本。

3 結(jié)論與建議

首先，低值可回收物由垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源需在市場化機制下實現(xiàn)其可持續(xù)，末端資源化利用力度決定著前端分類是實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵點。政策的著力點在于源頭低值可回收物的回收、企業(yè)研發(fā)投入的保證，如優(yōu)惠的財稅政策保證企業(yè)有較多資金投入到技術(shù)研發(fā)，再生制品需求的保證以及新料資源稅收保證再生制品具有價格優(yōu)勢。對于地方政府來說，低值可回收物由垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源的關(guān)鍵在于做好地區(qū)可回收廢棄物的專業(yè)化分類，只有按資源化利用企業(yè)要求的分類、有一定規(guī)模的量，才能實現(xiàn)向資源的轉(zhuǎn)變。

其次，企業(yè)出于社會責(zé)任推進(jìn)資源化利用面臨初期公眾參與有限、回收價值鏈斷裂、資源化技術(shù)支撐薄弱難題，可行的路徑是制度優(yōu)化修復(fù)價值鏈，保證企業(yè)持續(xù)擁有綠色發(fā)展的內(nèi)生動力。政府扶持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的路徑在于3 個方面：一是頒布法規(guī)政策，調(diào)動責(zé)任主體參與低值可回收物分類回收資源化利用，如對干垃圾征收垃圾費、EPR 制度、焚燒和填埋的差別化處置稅費等。二是識別低值可回收物回收再利用行為的經(jīng)濟屬性，對具有公益的低值可回收物的靜脈產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)給予一定補貼或資金支持，修復(fù)價值鏈，進(jìn)而保證物質(zhì)流向和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是政府培育再生制品的消費市場，從而拉動低值可回收物的回收再生利用，促進(jìn)市場機制在低值可回收物分類回收資源化利用中發(fā)揮作用。四是規(guī)范市場，充分發(fā)揮市場準(zhǔn)入機制、競爭機制、價格機制，從而為市場的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。五是結(jié)合“雙碳目標(biāo)”利用碳市場，核算并實現(xiàn)低值可回收物資源化利用的碳減排貢獻(xiàn)價值。