劉 霞 輝

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 102488)

一 城市化

中國(guó)的城市化問(wèn)題復(fù)雜。單從概念看政府和學(xué)者的理解就有較大區(qū)別，如政府稱城鎮(zhèn)化，而大多學(xué)者稱城市化。本文遵循該研究的一般說(shuō)法稱城市化。國(guó)內(nèi)外對(duì)城市化的研究很多，為什么本文要研究該主題？意義何在？作者認(rèn)為，本文研究的中國(guó)式城市化有其特指類型，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中人口大國(guó)的城市化，由此決定了其城市化道路的獨(dú)特性。觀察表明，世界各國(guó)出現(xiàn)的大規(guī)模城市化現(xiàn)象，大多發(fā)端于特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境，早期大多是工業(yè)化牽引，其后開(kāi)始城市經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立運(yùn)行。中國(guó)也基本循此邏輯，但城市化特征和進(jìn)程卻有明顯的中國(guó)特色，故本文稱其為中國(guó)式城市化。

什么是城市化？其實(shí)學(xué)界并沒(méi)有公認(rèn)的定義，一般是特指人口、職業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)演變與集中，同時(shí)，突出生活方式和都市文明的擴(kuò)散。例如，彼得·霍爾的《文明中的城市》認(rèn)為城市化是一個(gè)過(guò)程，它包括兩個(gè)方面的變化：一是人口從鄉(xiāng)村向城市運(yùn)動(dòng)，并在城市中從事非農(nóng)業(yè)工作；二是鄉(xiāng)村生活方式向都市生活方式轉(zhuǎn)變，包括價(jià)值觀、態(tài)度和行為等方面[1]。第一方面強(qiáng)調(diào)人口的密度和經(jīng)濟(jì)職能，第二方面則強(qiáng)調(diào)社會(huì)、心理和行為的因素。由此可以推斷，城市化可能包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)。即，城市化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，是城市人口占總?cè)丝诒戎夭粩嗵岣叩倪^(guò)程。所以，衡量城市化水平的高低通常就是以人口城市化率來(lái)表現(xiàn)。二是城市數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大。即，隨著城市人口的增加，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集棸度提升，勞動(dòng)分工不斷細(xì)化，使人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、服務(wù)設(shè)施，以及人們的生活方式等相互促進(jìn)，由分散到集中、由單一到復(fù)合，由此使城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市數(shù)量不斷增加。三是人們生活方式的轉(zhuǎn)變。因?yàn)槿丝诘募校鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)變得復(fù)雜，使人們變鄉(xiāng)村社會(huì)為城市社會(huì)，使人的思想觀念、意識(shí)和生活方式發(fā)生變化，從而形成城市生活方式。因此，城市化不僅僅是一個(gè)城市的建設(shè)和人口集聚過(guò)程，還涉及人們思想觀念的轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、城市文化的形成等方面。

從世界各國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，城市化發(fā)展往往呈現(xiàn)出S型曲線，美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆提出了城市化過(guò)程曲線，一般劃分為初始、加速和趨終三個(gè)階段。城市化水平在30%以下為初始階段，30%～70%為加速階段，70%以上為趨終階段(或成熟階段)。初始階段的主要特征是：農(nóng)村人口占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低，工業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化緩慢，這一階段一般要經(jīng)過(guò)幾十年甚至上百年的時(shí)間。在中國(guó)這一階段可能時(shí)間更長(zhǎng)，應(yīng)始自唐宋時(shí)期。加速階段的主要特征是：工業(yè)基礎(chǔ)逐步建立，勞動(dòng)生產(chǎn)率大大提高，工業(yè)吸收大批農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，城市人口比重可在幾十年內(nèi)達(dá)到50%～70%。目前中國(guó)的城市化就應(yīng)處在該階段。趨終階段的主要特征是：城市人口比重超過(guò)70%，社會(huì)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)崛起，并逐步取代第二產(chǎn)業(yè)的地位，成為城市經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這時(shí)，城市化速度趨緩，城市人口比重上升減速，到最后將逐步實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)達(dá)處在該城市化階段，中國(guó)也正在向該階段演進(jìn)，部分城市已率先進(jìn)入該階段(圖1)。

圖1 中國(guó)城鎮(zhèn)化率

觀察表明，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市化發(fā)展相繼經(jīng)歷了四個(gè)階段：(1)20世紀(jì)50年代快速城市化階段，這一階段的特征是人口不斷向城鎮(zhèn)集中、城市人口不斷向最大城市集中和不斷向城市核心地區(qū)集中，即所謂純城市化。(2)20世紀(jì)60年代加速的城郊化階段，城郊化指與大城市核心相鄰地區(qū)人口增長(zhǎng)，或者說(shuō)在城市地區(qū)發(fā)生的分散化。(3)20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的反城市化階段，即人口分散化超出了城市的界限。反城市化的一個(gè)重要指標(biāo)是農(nóng)村人口的回流及中小城市的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在20世紀(jì)70年代初期，出現(xiàn)了非都市地區(qū)人口增長(zhǎng)超過(guò)全國(guó)平均水平，同時(shí)，在都市地區(qū)，小都市的人口增長(zhǎng)水平高于中等都市，更高于大都市的現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代，歐洲一些發(fā)達(dá)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)也得到了相似結(jié)果。(4)20世紀(jì)80年代以來(lái)的再城市化階段，即城區(qū)重新恢復(fù)增長(zhǎng)，特別是大都市圈崛起。

對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)者而言，對(duì)城市化問(wèn)題的興趣來(lái)自一個(gè)現(xiàn)實(shí)的觀察和思考，即相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，城市土地和生活的高成本為什么會(huì)吸引大量人口和企業(yè)進(jìn)入，動(dòng)力來(lái)自何方？為此，有各種理論試圖來(lái)解釋該問(wèn)題。它們有：(1)城市區(qū)位理論。該理論認(rèn)為，城市是一種社會(huì)生產(chǎn)方式，它以社會(huì)生產(chǎn)的各種物質(zhì)要素和物質(zhì)過(guò)程在空間上的集聚為特征，城市的集聚性創(chuàng)造出大于分散系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，這是城市化的動(dòng)力源泉。目前，在解釋全球城市化趨勢(shì)，特別是大都市區(qū)形成方面，該理論有較強(qiáng)說(shuō)服力，但對(duì)解釋發(fā)展中國(guó)家早期城市化力度有限，無(wú)法說(shuō)明為什么有那么多低勞動(dòng)生產(chǎn)率的農(nóng)民進(jìn)城，因?yàn)檫@些人口進(jìn)城并不一定形成集聚效應(yīng)，如拉美地區(qū)的城市化。(2)二元結(jié)構(gòu)理論。該理論最初由阿瑟·劉易斯提出，其后，費(fèi)景漢和拉尼斯對(duì)劉易斯二元結(jié)構(gòu)模型做了補(bǔ)充和修正，形成了劉易斯-拉尼斯-費(fèi)景漢模型。喬根森認(rèn)為，農(nóng)業(yè)剩余是勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門的充分與必要條件，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的根本原因在于消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，是消費(fèi)需求拉動(dòng)的結(jié)果。哈里斯、托達(dá)羅等人認(rèn)為，一個(gè)典型的非熟練農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者從勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)正規(guī)的高收入部門要經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段，首先進(jìn)入城鎮(zhèn)傳統(tǒng)或非正規(guī)部門，然后才可能在正規(guī)部門找到工作?？傊?，該類理論認(rèn)為農(nóng)村有剩余的低生產(chǎn)率勞動(dòng)力，他們進(jìn)入城市會(huì)有預(yù)期勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入提升，這是城市化的動(dòng)力。該理論對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家(包括中國(guó))的城市化有較強(qiáng)解釋力，但對(duì)解釋大城市形成缺少說(shuō)服力。

圖2 OECD國(guó)家城市人口與農(nóng)村人口變動(dòng)

作者認(rèn)為，城市化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)人口和資源的時(shí)空再分布過(guò)程，在人們有更適合個(gè)人和企業(yè)發(fā)展前景預(yù)期的前提下，不斷調(diào)整資源流向，使市場(chǎng)各行為主體和要素逐步形成激勵(lì)相容的環(huán)境，從而形成集聚效應(yīng)和城市。其中，勞動(dòng)生產(chǎn)率和預(yù)期收益的差異是資源再分配的必要條件，而激勵(lì)相容產(chǎn)生的集聚效應(yīng)是充分條件，二者的有效結(jié)合產(chǎn)生了城市化動(dòng)力。以下分析將以上述理解為基礎(chǔ)展開(kāi)。

二 中國(guó)式城市化的特征

(一)從下而上和自上而下結(jié)合的城市化

這主要指由市場(chǎng)起主導(dǎo)作用的工商業(yè)城市發(fā)展和以政府為主導(dǎo)的行政等級(jí)城市發(fā)展共同推進(jìn)。

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放的近30年時(shí)間里，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提升相對(duì)緩慢。當(dāng)時(shí)，城市發(fā)展基本上是蘇聯(lián)模式的翻版，主要特點(diǎn)是從規(guī)劃制定到規(guī)劃實(shí)施，包括城市建設(shè)的投資、管理，完全依靠政府。因?yàn)閲?guó)家底子薄、資金短缺，為了保證大規(guī)模展開(kāi)的工業(yè)建設(shè)，城市發(fā)展就只能因陋就簡(jiǎn)，以滿足居民的最低需求為目標(biāo)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施也只能是低水平滾動(dòng)發(fā)展，城市對(duì)人口的接納能力也受到很大限制。1958年實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，限制農(nóng)民向城市自由遷徙，而且從20世紀(jì)60年代中后期開(kāi)始，大量城市新成長(zhǎng)的勞動(dòng)力即知識(shí)青年被迫下鄉(xiāng)，從而使城市化出現(xiàn)停滯和倒退。

為什么會(huì)出現(xiàn)城市化的停滯和倒退？眾所周知，為了快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，鞏固新生政權(quán)，特別是在當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的支持下，中國(guó)實(shí)施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略?！耙晃濉睍r(shí)期，出現(xiàn)了一批新興工業(yè)城市，武漢、太原和洛陽(yáng)等城市也進(jìn)行了擴(kuò)建改造。其后，隨著城市工業(yè)的擴(kuò)張，大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門，城市數(shù)量和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加。但是，因?yàn)楣I(yè)系統(tǒng)不完整和農(nóng)村提供的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，使城市運(yùn)轉(zhuǎn)困難，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)60年代，國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面調(diào)整，城市工業(yè)衰退，一大批新設(shè)置的市退回縣建制，一部分地級(jí)市降為縣級(jí)市，為限制農(nóng)民過(guò)度進(jìn)入城市，采取了嚴(yán)格的城市戶籍制度，城市化速度下降并逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)。至1969年末，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從1949年末的10.64%提升至17.50%，年均提高0.34個(gè)百分點(diǎn)。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不成功的城市化進(jìn)程和政策對(duì)其后中國(guó)的城市化政策產(chǎn)生了很大影響。

1978年十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家的發(fā)展重心逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。農(nóng)村實(shí)行承包制改革，釋放了大量勞動(dòng)力。這一時(shí)期，城市雖在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用受到前所未有的重視，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市政策整體上仍在延續(xù)，只是發(fā)生了輕微調(diào)整。城鄉(xiāng)戶籍制度尚未松動(dòng)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能通過(guò)興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由此形成獨(dú)具特色的“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，催生了大量小城鎮(zhèn)，并使一些原有的中小城市發(fā)展為大中城市，掀起了改革開(kāi)放之后我國(guó)快速城市化的第一波，我們將其稱為自下而上的城市化。因?yàn)檫@種城市化的推動(dòng)力來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和自發(fā)流動(dòng)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)，所以其形態(tài)表現(xiàn)為無(wú)序和漫延，并逐步延伸到原有的城市地區(qū)，形成所謂的民工潮。在當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)體制改革剛開(kāi)始的背景下，因?yàn)榇罅恐行「?jìng)爭(zhēng)性國(guó)企開(kāi)始轉(zhuǎn)制和退出市場(chǎng)，城市就業(yè)依然是政府頭痛的事。為保證城市的穩(wěn)定，政府采取了控制民工潮沖擊原有城市系統(tǒng)的做法，即實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度和定期清退大中城市的滯留農(nóng)民工。該政策一直延伸到2000年前后。

我們來(lái)看一下這種自下而上的城市化形式對(duì)國(guó)家當(dāng)時(shí)和其后城市化政策的影響。前面已述，改革開(kāi)放前中國(guó)城市化進(jìn)程并不順暢，并出現(xiàn)過(guò)停滯和倒退，原因是城市不能容納大規(guī)模人口擴(kuò)張，一是城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)脆弱，無(wú)力承載更多的勞動(dòng)力；二是城市建設(shè)和物資供應(yīng)跟不上，容易出現(xiàn)混亂。由此，城市化陷入了一個(gè)惡性循環(huán)，一放就亂，一管就死。為解決當(dāng)時(shí)的困局，城市管理部門只能采取保障主體、放松枝節(jié)的措施，即為保證國(guó)家城市系統(tǒng)整體能正常運(yùn)行和城市化發(fā)展需要，對(duì)重要城市如大中城市實(shí)行嚴(yán)格管控，對(duì)廣大中小城鎮(zhèn)則不斷放松管制。這種政策思路一直沿用至今，成為中國(guó)式城市化貫穿始終的基本戰(zhàn)略。我們可以看到，1990年《城市規(guī)劃法》第一次將“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”以法律形式規(guī)定為我國(guó)城市發(fā)展的指導(dǎo)思想。2000年的“十五”計(jì)劃提出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)發(fā)育程度相適應(yīng)，循序漸進(jìn)，走符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，防止盲目擴(kuò)大城市規(guī)?！?。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。2020年4月出臺(tái)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中就推動(dòng)戶籍制度改革明確提出，督促城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市全面取消落戶限制，推動(dòng)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制，鼓勵(lì)有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。

在上述城市化政策的框架內(nèi)，中國(guó)的城市化形態(tài)也在發(fā)生變化。2000年以前，自下而上的城市化居主流，是工業(yè)化帶動(dòng)的城市化，是中小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花的城市化，這時(shí)的大中城市發(fā)展相對(duì)慢、管制嚴(yán)。但是，有一個(gè)重大政策出臺(tái)使得中國(guó)的城市化進(jìn)程整體加快，而且是促進(jìn)了大中城市的發(fā)展，該政策是城市住房制度改革。

城市居民住房政府分配曾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被認(rèn)為是社會(huì)主義的標(biāo)志之一，住房公有制得以長(zhǎng)期實(shí)行。其結(jié)果是形成城市居民住房嚴(yán)重短缺，城市發(fā)展動(dòng)力不足。1949～1979年，國(guó)家雖投入374億元資金建設(shè)住房，但仍不能滿足城鎮(zhèn)職工居民的需求。1978年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均居住面積僅3．6平方米，缺房戶達(dá)869萬(wàn)，占城市總戶數(shù)的47．5%。同時(shí)，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低租金的福利分房制度，國(guó)家和企業(yè)為解決職工的住房問(wèn)題背上了沉重的包袱，延緩了我國(guó)住房建設(shè)的進(jìn)程。實(shí)踐表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下住房完全靠國(guó)家包下來(lái)，實(shí)行福利分配的路子走不通。因此，從1978年開(kāi)始，國(guó)家和企業(yè)一方面增加住房投資，加快住房建設(shè)步伐(圖3)；另一方面開(kāi)始探索改革住房制度。

圖3 城市人均居住面積(單位：m2)

1982年，國(guó)家有關(guān)部門設(shè)計(jì)了“三三制”的補(bǔ)貼出售新建住房方案，即由政府、企業(yè)和個(gè)人各承擔(dān)1/3，并在鄭州、常州、四平、沙市試點(diǎn)。在試點(diǎn)中，驗(yàn)證了職工有購(gòu)房需求和一定支付能力，也暴露出在大量舊公房低租金制未觸動(dòng)的情況下，租買比價(jià)不合理，個(gè)人缺乏買房動(dòng)力，住房建設(shè)資金不能自身循環(huán)，國(guó)家和企業(yè)難以長(zhǎng)期承受這種負(fù)擔(dān)，因而有關(guān)部門于1985年停止這種做法。

1988年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，推出《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》。一是實(shí)施提租補(bǔ)貼、租售結(jié)合，實(shí)行維修費(fèi)、房產(chǎn)稅等5項(xiàng)因素組成的成本租金；二是隨著工資調(diào)整，逐步將住房補(bǔ)貼納入工資，進(jìn)入成本，并將租金提高到包含8項(xiàng)因素(成本租金加土地使用費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和利潤(rùn))的市場(chǎng)租金。

1991年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》要求將現(xiàn)有公有住房租金有計(jì)劃、有步驟地提高到成本租金；在規(guī)定住房面積內(nèi)，職工購(gòu)買公有住房實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)。11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》，確定房改目標(biāo)是：從改革公房低租金制度入手，從公房的實(shí)物福利分配逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配，由住戶通過(guò)買房或租房取得住房的所有權(quán)或使用權(quán)，使住房作為商品進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)住房資金投入、產(chǎn)出的良性循環(huán)。

1994年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改目標(biāo)是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。房改的基本內(nèi)容可概括為“三改四建”：“三改”，即改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利性體制，從住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的體制改為國(guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；從國(guó)家、單位建房、分房和維修、管理住房的體制改為社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)行體制；從住房實(shí)物福利分配方式改為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式?！八慕ā?，即建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新住房制度，包括建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融、保險(xiǎn)，建立政策性、商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和房屋維修、管理市場(chǎng)。

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開(kāi)始全面停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，并提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。其后，逐步形成了城市居民住房制度的基本框架，包括：一是改革住房建設(shè)投資體制。由原來(lái)國(guó)家或單位統(tǒng)包的投資體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的投資體制。二是改革住房建設(shè)、分配、維修、管理體制。由原來(lái)單位統(tǒng)包職工住房建設(shè)、分配、維修、管理一體化的單位所有制，轉(zhuǎn)變?yōu)樽》康纳a(chǎn)、建設(shè)專業(yè)化，維修、管理社會(huì)化的體制。三是改革住房分配體制。由原來(lái)的行政手段、福利性質(zhì)、實(shí)物分配制度，轉(zhuǎn)變?yōu)榘磩诜峙錇橹鞯呢泿欧峙渲贫?。職工根?jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力，通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買或租賃住房解決住房問(wèn)題，滿足住房需求。四是建立雙軌制的住房供應(yīng)體系。即，以中低收入家庭為對(duì)象的、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房及廉租住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系。五是建立住房公積金制度。由職工個(gè)人和所在單位分別交繳占職工工資一定比例的資金，作為職工個(gè)人住房基金，以增強(qiáng)職工住房消費(fèi)能力。六是建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系，發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)。七是建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，規(guī)范交易行為，發(fā)展社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

城市居民住房制度改革，激勵(lì)了居民購(gòu)房和企業(yè)蓋房積極性，給大中城市發(fā)展注入了活力，從而激發(fā)了中國(guó)的第二次快速城市化浪潮，即自上而下的城市化。該階段的城市化特征是在各級(jí)地方政府的支持下，長(zhǎng)期受抑制的大中城市開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)，人口快速增長(zhǎng)，從而開(kāi)啟了城市土地財(cái)政和房?jī)r(jià)快速上漲時(shí)期。至2018年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到59.58%。設(shè)市建制的城市從1981年的233個(gè)增加至668個(gè)，其中地級(jí)市從108個(gè)增至293個(gè)，縣級(jí)市從122個(gè)增至375個(gè)。市區(qū)土地面積(不含市轄縣)從1982年的24.8萬(wàn)平方公里增至2017年的219.6萬(wàn)平方公里。

中國(guó)政革開(kāi)放以來(lái)城市化的進(jìn)程是兩大動(dòng)力在推動(dòng)：一是完全市場(chǎng)化的城市化，我們稱其為自下而上的城市化。早期表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)拉動(dòng)的就近就地城鎮(zhèn)化，使傳統(tǒng)的農(nóng)村變成了工商業(yè)城鎮(zhèn)，進(jìn)入21世紀(jì)后則是東南沿海的部分城市開(kāi)始吸收全國(guó)各地勞動(dòng)者進(jìn)入，城市化開(kāi)始打破傳統(tǒng)地域限制。二是由各級(jí)政府牽頭的以城市行政層級(jí)為基礎(chǔ)的中心城市化，這是21世紀(jì)城市住房制度改革后，各類行政中心利用其特殊的政策和社會(huì)環(huán)境，以土地為平臺(tái)展開(kāi)的城市化。因?yàn)檫@類城市化以行政中心城市為核心，我們稱其為自上而下的城市化。

(二)政府高負(fù)債的城市化

城市化是通過(guò)人口、資本、信息、土地等生產(chǎn)要素向城市集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)及生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。推動(dòng)這一過(guò)程的力量來(lái)源于市場(chǎng)和政府兩個(gè)方面。市場(chǎng)力量主要指在價(jià)格和預(yù)期利潤(rùn)的引導(dǎo)下，資源在時(shí)空再分布使得城市地區(qū)的要素不斷集中。與此同時(shí)，政府可以通過(guò)規(guī)劃、戶籍、土地供應(yīng)與財(cái)政金融手段對(duì)生產(chǎn)要素的空間配置進(jìn)行干預(yù)，從而推進(jìn)城市化向政府預(yù)期的方向發(fā)展。

近幾十年中國(guó)加快的城市化浪潮中，有一個(gè)引人注目的特點(diǎn)是政府深度參與。在早期工業(yè)化牽引中小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的背景下，當(dāng)時(shí)政府沒(méi)錢也沒(méi)有精力顧及城鎮(zhèn)的總體發(fā)展問(wèn)題，所以可以用散亂來(lái)描述當(dāng)時(shí)的城市化狀況，無(wú)序是必然的。但這種無(wú)序?qū)е碌霓r(nóng)民工進(jìn)城潮使得城市管理困難，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，再繼續(xù)下去，城市化將陷入困境。為此，政府在城市規(guī)劃和建設(shè)兩端開(kāi)始介入城市的發(fā)展進(jìn)程。

城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、空間布局，以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。在中國(guó)目前的體制下，規(guī)劃是城市發(fā)展的前提和前景，規(guī)劃先行和在規(guī)劃下建城是該制度的核心。

新中國(guó)成立初期，城市建設(shè)與規(guī)劃并沒(méi)有擺在重要的位置。中央政府序列內(nèi)首先設(shè)立的是建筑工業(yè)部，也就是說(shuō)建筑作為工業(yè)的一個(gè)部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)先于城市建設(shè)與規(guī)劃工作。1952年，中央人民政府新成立的建筑工程部?jī)?nèi)設(shè)立了城市建設(shè)局，并在同年舉行第一次全國(guó)性的城市建設(shè)座談會(huì)，首次從國(guó)家層面安排城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。在這次會(huì)議討論的《中華人民共和國(guó)編制城市規(guī)劃設(shè)計(jì)程序與修建設(shè)計(jì)草案》基礎(chǔ)上，國(guó)家計(jì)委于1954年頒布了《關(guān)于新工業(yè)城市規(guī)劃審查工作的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》。在第一個(gè)五年計(jì)劃期間，國(guó)家有關(guān)城市規(guī)劃的內(nèi)容主要是制定十幾個(gè)大型工業(yè)城市的建設(shè)規(guī)劃和配合蘇聯(lián)援助的156個(gè)重大項(xiàng)目的建設(shè)。1955年，國(guó)務(wù)院設(shè)立了城市建設(shè)總局，下設(shè)城市規(guī)劃局和城市設(shè)計(jì)院，中國(guó)有了國(guó)家層面的城市規(guī)劃的專門主管行政機(jī)關(guān)和專業(yè)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。1956 年，國(guó)家建設(shè)委員會(huì)頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制暫行辦法》。

1978 年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，會(huì)后，中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》，推動(dòng)了全國(guó)城市規(guī)劃編制工作的開(kāi)展。1979 年，國(guó)家城市建設(shè)總局重新成立。1980 年，召開(kāi)了全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議，正式恢復(fù)了城市規(guī)劃的地位，使城市規(guī)劃制度在國(guó)家層面再次受到了重視。1984年頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃條例》標(biāo)志著中國(guó)城市規(guī)劃制度的初步建立?！冻鞘幸?guī)劃法》產(chǎn)生于1989年12月，并于1990年4月起施行，是第一部關(guān)于城市規(guī)劃的法律。1991年建設(shè)部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》，正式列入控制性詳細(xì)規(guī)劃。同年建設(shè)部和國(guó)家計(jì)委共同發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》，城市規(guī)劃編制和管理進(jìn)入規(guī)范化體系。1992年建設(shè)部發(fā)布《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》，提出“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓必須符合城市規(guī)劃”，控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容作為規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖納入城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同。1996年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》將城市規(guī)劃明確為指導(dǎo)城市合理發(fā)展、建設(shè)和管理城市的重要依據(jù)和手段，并發(fā)揮對(duì)城市土地及空間資源的調(diào)控作用。1994年出臺(tái)的《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》使得規(guī)劃制度走出城市涵蓋到鄉(xiāng)村。2007年，《城市規(guī)劃法》與《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》升級(jí)為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標(biāo)志著中國(guó)規(guī)劃制度基本完成。

因城市規(guī)劃的制定者和實(shí)施者都是政府，所以中國(guó)式的城市化的重要內(nèi)容是政府發(fā)起、發(fā)動(dòng)和實(shí)施。但是，人類的城市化進(jìn)程表明，造城是一件耗時(shí)且耗錢的工作，任何試圖通過(guò)政府來(lái)包辦城市建設(shè)的嘗試最終都被證明難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于正在工業(yè)化進(jìn)程中的中國(guó)而言，造城難度更大，因?yàn)檫M(jìn)城人數(shù)太多，現(xiàn)有城市容不下，要大造城市沒(méi)錢，因?yàn)楣I(yè)化也要花錢。在這種兩難中，中國(guó)政府沒(méi)有選擇完全市場(chǎng)化造城的辦法，而是選取政府主導(dǎo)的途經(jīng)，原因是在中國(guó)獨(dú)有的土地制度下，過(guò)去低效和低價(jià)的土地成為政府造城的最大依仗。

中國(guó)城市建設(shè)的傳統(tǒng)資金來(lái)源渠道有以下四個(gè)：一是財(cái)政資金投入，包括:中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”(城市維護(hù)建設(shè)稅和公用事業(yè)附加)和地方財(cái)政撥款三個(gè)部分。在20世紀(jì)90 年代以前, “兩項(xiàng)資金”是城市維護(hù)建設(shè)的主要資金, 占城建資金總量的40%左右。1994年分稅制改革從財(cái)政收入的大頭——稅收收入下手，將各級(jí)稅收收入分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。稅收收入的大頭，如增值稅的75%、關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、銀行等金融企業(yè)所得稅等由國(guó)稅部門征收后上繳中央財(cái)政。而地稅部門只負(fù)責(zé)征收25%的增值稅、車船稅、小部分企業(yè)所得稅、小部分個(gè)人所得稅等稅種的征收，地方財(cái)政稅收入大幅下降。隨著城市規(guī)模的不斷增大, 建設(shè)資金需求增長(zhǎng)加快, 兩項(xiàng)資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。二是政策性收費(fèi)，包括城市建設(shè)配套費(fèi)和增容費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、市政設(shè)施有償使用費(fèi)及其他各種收費(fèi)等。盡管收費(fèi)項(xiàng)目較多, 但這些資金與建設(shè)所需要投入的資金相比還是相差很遠(yuǎn)。三是間接融資，主要指銀行信貸資金。1986年全國(guó)利用國(guó)內(nèi)銀行貸款只有3.2億元, 占城建資金的比重只有2.4%。城鎮(zhèn)化建設(shè)加速后, 市政公用事業(yè)加快了市場(chǎng)化改革的進(jìn)程, 價(jià)格機(jī)制初步得以確立, 利用國(guó)內(nèi)銀行貸款的規(guī)模增長(zhǎng)迅速, 但真正使貸款發(fā)揮作用是在城市國(guó)有土地能抵押之后，目前是城建資金來(lái)源的大頭。四是直接融資，如國(guó)債資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)95%的地級(jí)以上城市及中西部地區(qū)部分縣城的供水、道路、供氣、供熱、垃圾和污水處理等領(lǐng)域均采用了直接融資的方式籌措資金。這部分資金數(shù)量有限，只能維持業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

總體看，中國(guó)城市建設(shè)資金在城市基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有市場(chǎng)化的背景下只能由政府牽頭解決，這也是早期城市化進(jìn)程中的最大難題，城市建設(shè)缺激勵(lì)也缺錢，這也是發(fā)展中國(guó)家城市化的基本難題。高收入國(guó)家一般是通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化途徑，在政府支持下來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但即使如此，一個(gè)城市的建成和發(fā)展也要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在發(fā)展中國(guó)家，這條路走不通，因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，投入大，風(fēng)險(xiǎn)也大，社會(huì)提供不了那么多錢。我們可以從中國(guó)城市發(fā)展的歷史中觀察到，經(jīng)歷了數(shù)千年的發(fā)展和沉淀，直到21世紀(jì)之前，中國(guó)所有城市的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。面對(duì)此難題，中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施是采取政府與市場(chǎng)結(jié)合的辦法，以政府為主導(dǎo)。具體辦法是建城市的錢來(lái)自建城的進(jìn)程中，通過(guò)市場(chǎng)化使用國(guó)有土地籌資，也就是所謂的土地財(cái)政。

中國(guó)在改革開(kāi)放初期，為激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，實(shí)行地方財(cái)政包干體制，地方政府通過(guò)擴(kuò)大信貸和投資規(guī)模，不但能夠有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)總量的迅速增長(zhǎng)，也能夠迅速增加財(cái)政收入。財(cái)政包干制自1985年開(kāi)始實(shí)行，1988年得到進(jìn)一步完善，采取的是“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”辦法，其主要精神就是“交完上繳基數(shù)、超收多留”。1994年中央出臺(tái)和實(shí)施了財(cái)稅體制改革，實(shí)行分稅制，核心內(nèi)容是采用相對(duì)固定的分稅種的辦法來(lái)劃分中央與地方的收入。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。稅種中規(guī)模最大的增值稅被劃為共享稅，中央和地方按75%和25%的比例共享。中央稅還包括所有企業(yè)的消費(fèi)稅。2002年實(shí)行的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶惙N，2002年按中央、地方各50%的比例分享，2003年起則按中央60%、地方40%的比例分享。在增值稅大部分上繳中央財(cái)政的情況下，地方政府與地方企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。由于增值稅的分享并不區(qū)分企業(yè)的所有制性質(zhì)和隸屬關(guān)系，這使得所有地區(qū)的地方政府陷入財(cái)政收入突然減少的困境。

從大類來(lái)說(shuō)，地方政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于兩項(xiàng)：一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入。其中，地方一般公共預(yù)算收入主要由稅收收入和非稅收收入構(gòu)成，里面包含本級(jí)稅收和轉(zhuǎn)移支付，而政府性基金預(yù)算收入里，“土地出讓金”是一項(xiàng)相當(dāng)重要的來(lái)源。土地財(cái)政是指政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)收入及與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、土地增值稅等；土地金融是指政府拿土地做抵押，向銀行貸款，屬于政府負(fù)債。

土地私有的城市發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改進(jìn)，都要先以不動(dòng)產(chǎn)升值的方式轉(zhuǎn)移給土地所有者，政府需要通過(guò)稅收體系，才能夠?qū)⑦@些外溢的收益收回。所以，城市發(fā)展和土地增值的收益大頭被土地所有者拿走了，政府沒(méi)錢去控制城市化進(jìn)程。在土地公有制的條件下，任何城市公共設(shè)施的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國(guó)有土地上，政府無(wú)需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回城市化帶來(lái)的好處。相對(duì)于“征稅”的方式，通過(guò)“出售土地升值”來(lái)回收公共設(shè)施投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至還可以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。

中國(guó)獨(dú)特的土地制度，使土地成為中國(guó)地方政府建設(shè)城市巨大且不斷增值的資金來(lái)源。不同于西方國(guó)家抵押預(yù)期稅收發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過(guò)出售土地未來(lái)的增值(50-70年)為城市公共設(shè)施建設(shè)的一次性投資融資。中國(guó)城市政府出售土地的本質(zhì)，就是直接銷售未來(lái)的公共服務(wù)。

改革開(kāi)放初期，國(guó)家主要運(yùn)用行政手段，試圖控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)耕地的占用。但是，隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，非農(nóng)用地快速增長(zhǎng)。1986年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求凡非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格履行申請(qǐng)和審批手續(xù)。這一文件的出臺(tái)將改革引向土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。同年6月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，其主要內(nèi)容是：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等生產(chǎn)，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。1987年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用權(quán)改革試點(diǎn)。1988年2月，海南建省籌備組頒布的《海南土地管理辦法》規(guī)定，實(shí)行土地有償使用制度，即土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)《憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年底，國(guó)家土地管理局完成《土地管理法》的修訂本，并經(jīng)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)。與1986年版的《土地管理法》相比，修訂本規(guī)定國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。土地所有權(quán)與土地使用權(quán)徹底分離，土地使用權(quán)依法進(jìn)入市場(chǎng)，土地資源的配置從此建立在市場(chǎng)機(jī)制之上。按照《土地管理法》的規(guī)定，只有地方政府有權(quán)征收、開(kāi)發(fā)和出讓農(nóng)業(yè)用地，地方政府征收農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行平整、開(kāi)發(fā)后，可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣或掛牌等形式在土地二級(jí)市場(chǎng)出讓。1990年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》。該條例規(guī)定，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。境內(nèi)外的公司、企業(yè)和個(gè)人，可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)。土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。個(gè)人依法取得的土地使用權(quán)可以繼承。該條例和辦法細(xì)化了《土地管理法》制定的國(guó)有土地有償使用制度，增強(qiáng)法律的可操作性。特別是《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》明確了省一級(jí)政府對(duì)土地使用權(quán)的審批權(quán)限。但地方政府一般都層層下放審批權(quán)限，并采取化整為零的辦法，加快審批。2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，大力推行國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范土地審批的行政行為。2002年5月，國(guó)土資源部根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，制定《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。1996年，第一家土地儲(chǔ)備中心成立，隨后類似中心遍地開(kāi)花。各級(jí)政府通過(guò)征用、收購(gòu)和儲(chǔ)備農(nóng)村集體用地，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，獲得土地收益，以維持地方財(cái)政支出的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

土地征用是一種政府行政行為，在特定的地域范圍內(nèi)，地方政府代表國(guó)家行使征地的權(quán)力，地方政府代表國(guó)家管理和使用土地資源。地方政府將集體農(nóng)業(yè)土地通過(guò)土地征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地之后并進(jìn)入土地市場(chǎng)，需要使用土地的行為人依法從市場(chǎng)上獲取國(guó)有土地。而且，土地財(cái)政收入并不只包括出讓金一項(xiàng)，地方政府稅收中的房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅統(tǒng)稱為房地產(chǎn)“五稅”，直接和土地開(kāi)發(fā)息息相關(guān)。地方政府迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入。利用這些收入和已征收的大量城市建設(shè)用地，地方政府可以通過(guò)財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款以投入城市建設(shè)。這樣，土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過(guò)程，使城市化快速推進(jìn)。

圖4 房地產(chǎn)“五稅”占地方稅收收入的比重

經(jīng)過(guò)1998 年的住房制度改革和1999年土地招拍掛出讓制度改革之后，地方政府的土地出讓收入暴增，從1996年的600億左右，膨脹到2018年的6萬(wàn)多億，2020年中國(guó)土拍總收入8.4142萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15.9%，占全國(guó)財(cái)政總收入的46%，是地方財(cái)政收入的84.03%(圖5)。加上土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅收的五項(xiàng)房地產(chǎn)稅收1.9694萬(wàn)億元，2020年房地產(chǎn)總收入10.3836萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入56.77%，是地方財(cái)政收入的103.7%。

雖然城市通過(guò)出售土地獲利豐厚且這些錢可以繼續(xù)投入城市建設(shè)中，但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和基礎(chǔ)設(shè)施高級(jí)化，這些收入已不足以支撐城市做大做強(qiáng)的要求，為此，利用土地本身具有的抵押品性質(zhì)，城市發(fā)展找到了土地融資這一渠道。而地方政府的土地融資大多通過(guò)與政府相關(guān)的融資平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

圖5 土地出讓金與財(cái)政收入

平臺(tái)公司是我國(guó)發(fā)展的時(shí)代性產(chǎn)物，它的出現(xiàn)是迎合我國(guó)地方政府投融資的需要。最初融資平臺(tái)主要突出其地方國(guó)企屬性，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能。之后政策強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，“公益性項(xiàng)目”又進(jìn)一步完善成“公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。故融資平臺(tái)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1979年8月，為了提高基本建設(shè)項(xiàng)目的投資效益，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于基本建設(shè)投資試行貸款辦法的報(bào)告》，基本建設(shè)投資要逐步由財(cái)政撥款改為銀行貸款，開(kāi)始在基本建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行“撥改貸”的試點(diǎn)，打破了基本建設(shè)由政府財(cái)政無(wú)償撥款的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。1984年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》，提出建立城市綜合開(kāi)發(fā)公司，對(duì)城市土地、房屋實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)。有條件的城市和大型工礦區(qū)要逐步建立若干個(gè)這一類的開(kāi)發(fā)公司，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。綜合開(kāi)發(fā)公司要按照城市總體規(guī)劃，制定開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，通過(guò)招標(biāo)組織市政、公用、動(dòng)力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)，以及相應(yīng)配套設(shè)施的建設(shè)。1988年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，成立投資公司，用經(jīng)濟(jì)辦法對(duì)投資進(jìn)行管理；各專業(yè)投資公司要獨(dú)立核算，用經(jīng)濟(jì)辦法進(jìn)行管理，將行政關(guān)系改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)合同關(guān)系。該文件沒(méi)有提地方政府成立專業(yè)投資公司，但此文件頒布后各地也效仿，紛紛成立了隸屬于地方政府的投資公司。這些投資公司可認(rèn)為是早期的投融資平臺(tái)。

地方投資公司逐步成為地方政府加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)、引導(dǎo)資金投向的重要工具，實(shí)現(xiàn)了變無(wú)償撥款為有償貸款，經(jīng)營(yíng)原由地方計(jì)委安排的部分固定資產(chǎn)投資的目的。1993年投融資體制在之前打破政府投資單一主體局面的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了政府與企業(yè)投資領(lǐng)域范圍，提出把投資項(xiàng)目分為公益性、基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性三類。公益性項(xiàng)目由政府投資建設(shè)，基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府投資為主。1993年12月25日，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于金融體制改革的決定》，建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系。1995年1月1日起施行的《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！狈侄愔茖?dǎo)致地方財(cái)政收入減少，而預(yù)算法又不允許地方發(fā)債籌集資金，政府亦不能直接作為借款人向銀行申請(qǐng)貸款，亦不允許進(jìn)行擔(dān)保。經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需大量資金如何解決？辦法就是通過(guò)成立融資平臺(tái)公司以“市場(chǎng)化”的融資方式向銀行等市場(chǎng)主體籌資。地方融資平臺(tái)并不是一個(gè)法律概念，它的真實(shí)身份就是企業(yè)。其特殊性在于，大股東是地方政府，成立的目的也是為政府項(xiàng)目融資。2002年重慶成立了建設(shè)(后為能投)、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開(kāi)投、高投(后為交旅)、水投、水務(wù)等“八大投”融資平臺(tái)，由政府向其注入儲(chǔ)備土地，以土地作抵押向銀行貸款。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行(重慶分行)分別與八大投中的五個(gè)簽訂了531億元的合作協(xié)議，發(fā)放貸款144億元。各地開(kāi)始紛紛效仿成立地方政府投融資平臺(tái)。2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，此后城投平臺(tái)的發(fā)債數(shù)量迎來(lái)井噴式增長(zhǎng)。非標(biāo)渠道則是部分地方政府融資平臺(tái)選擇產(chǎn)業(yè)基金、信托貸款、委托貸款、融資租賃、承兌匯票等非標(biāo)渠道融資，據(jù)估算，縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)近四成融資來(lái)自信托貸款、融資租賃、委托貸款和其他渠道。

地方政府依靠融資平臺(tái)從銀行獲得貸款。2009年全國(guó)9.59萬(wàn)億元的新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8萬(wàn)億元。大規(guī)模的投融資在促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，也使得地方政府債臺(tái)高筑。2010年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司加強(qiáng)了監(jiān)督管理，使政府投融資平臺(tái)在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢(shì)得到抑制。這個(gè)文件也首次書面定義了什么是地方政府融資平臺(tái)公司，即“指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。為落實(shí)該文件，2010年7月財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行及銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，并劃分了新舊債務(wù)時(shí)間點(diǎn)即2010年6月30日；對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范；制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。2011年至2013年，銀監(jiān)會(huì)每年都會(huì)發(fā)布一份文件繼續(xù)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。2011年，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》要求，國(guó)家審計(jì)署組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行了一次全面審計(jì)，以摸清全國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模、類型、結(jié)果、成因和管理情況。同年6月，審計(jì)署公布了《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，關(guān)于融資平臺(tái)情況具體如下：至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家；有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上。以政府建設(shè)項(xiàng)目融資功能為主的3234家，兼有政府項(xiàng)目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的2169家。2010年底融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31375.29億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù)10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級(jí)看，省級(jí)8826.67億元、市級(jí)26845.75億元、縣級(jí)14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。2013年8月至9月審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央、31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市、391個(gè)市(地、州、盟、區(qū))、2778個(gè)縣(市、區(qū)、旗)、33091個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、蘇木)的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。結(jié)果表明，截至 2013 年 6 月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。此次審計(jì)了7170個(gè)融資平臺(tái)。從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元。相較于2011年審計(jì)結(jié)果，融資平臺(tái)占比雖減少，但仍是地方政府性債務(wù)中最大的舉借主體。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，賦予了地方政府依法適度舉債權(quán)限采取政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)；把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。同時(shí)預(yù)算法同步修改，允許地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措資金，開(kāi)始引導(dǎo)融資平臺(tái)有序退出。

地方融資平臺(tái)的融資渠道主要是銀行貸款、發(fā)債和非標(biāo)渠道。銀行貸款主要通過(guò)土地抵押、平臺(tái)公司的相互擔(dān)?；蛘叩胤秸畵?dān)保而從商業(yè)銀行獲得貸款。土地抵押是主要方式，一般的做法是，由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃，確定儲(chǔ)備土地的供應(yīng)用途、年限等向土地儲(chǔ)備中心發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請(qǐng)土地抵押貸款的憑證。土地儲(chǔ)備中心還可以在儲(chǔ)備土地的收益權(quán)上設(shè)立質(zhì)押，向政府控股的平臺(tái)公司進(jìn)行貸款擔(dān)保。還款來(lái)源除了依靠項(xiàng)目本身產(chǎn)生的回報(bào)，其他主要依靠土地出讓收入。

至此我們看到，因?yàn)樘厥鈺r(shí)期政策支持和地方建設(shè)城市的雄心結(jié)合，在短短三年里，地方政府的土地融資負(fù)債巨量增加，雖經(jīng)幾度審計(jì)和清理，現(xiàn)在已不構(gòu)成巨大金融風(fēng)險(xiǎn)源，但在城市基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有市場(chǎng)化之前，未來(lái)要降低該負(fù)債會(huì)構(gòu)成城市發(fā)展的較大負(fù)擔(dān)，影響城市的未來(lái)發(fā)展。

(三)城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有待充分發(fā)育的城市化

從上面的分析我們看到，在中國(guó)快速城市化的早期，工業(yè)化和人口的快速進(jìn)城在拉著城市發(fā)展，這時(shí)的城市建設(shè)是遠(yuǎn)落后于進(jìn)城人口增長(zhǎng)的，這也就是政府要采取限制大中城市進(jìn)人的重要依據(jù)，也就是城市容不下那么多人。進(jìn)入21世紀(jì)后，因?yàn)榈胤秸业搅丝焖俳ㄔO(shè)城市的渠道，即土地財(cái)政和融資，中國(guó)的城市化出現(xiàn)了另一類擴(kuò)張，城市的建設(shè)快于進(jìn)城的人口。該情景的出現(xiàn)，解決了早期城市化的困難，但由此又產(chǎn)生了另一種困境，即快速的城市擴(kuò)張沒(méi)有相應(yīng)的城市產(chǎn)業(yè)和集聚效應(yīng)來(lái)配套，城市的核心經(jīng)濟(jì)功能缺失，有可能使城市失去長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。有一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)字可展示這種困境。我們的前期研究表明，隨著城市的快速發(fā)展，中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)量和對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率都在提升，近幾年第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)已超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然該結(jié)果符合一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)化的演變特征(圖6)。但需引起注意的是，同樣為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)形態(tài)的第二和第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，即每個(gè)勞動(dòng)者的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基本相等，有些經(jīng)濟(jì)體是第三產(chǎn)業(yè)高于第二產(chǎn)業(yè)十個(gè)百分點(diǎn)左右，這樣資源由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)才是有利于提升經(jīng)濟(jì)效率的。在中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)資源由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中卻出現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率整體低于第二產(chǎn)業(yè)的情景(圖7)，二者的比大約為7∶10，而且更令人擔(dān)擾的是兩者的增長(zhǎng)率也是三產(chǎn)業(yè)低于二產(chǎn)業(yè)。這說(shuō)明低效服務(wù)業(yè)在擠出高效制造業(yè)，長(zhǎng)期結(jié)果可能是增長(zhǎng)不可持續(xù)。

圖6 中國(guó)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)(%)

圖7 第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率

上述研究表明，中國(guó)第二階段由地方政府發(fā)動(dòng)的自上而下的城市化過(guò)程從目前看是有結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題的，即城市建設(shè)快于產(chǎn)業(yè)變化和要素的合理集聚。當(dāng)然，如果在城市發(fā)展的某一特定時(shí)期出現(xiàn)這一現(xiàn)象，如對(duì)早期城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償和過(guò)去控制城過(guò)嚴(yán)的反彈是可以承受的，我們需要觀察和思考的是，在考慮了這兩個(gè)短期因素的前提下，有沒(méi)有長(zhǎng)期和結(jié)構(gòu)性因素在起作用，我們的觀察認(rèn)為是有的。這些因素可以歸納為：一是城市產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成系統(tǒng)，還是傳統(tǒng)工業(yè)化的延續(xù)；二是第三產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；三是城市結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性不夠，城市整體功能不完善，缺少有彈性的內(nèi)部學(xué)習(xí)和進(jìn)化機(jī)制。這種狀態(tài)的形成原因是什么？

中國(guó)的城市產(chǎn)業(yè)基本是由制造業(yè)起步的，不論是傳統(tǒng)工商業(yè)城市上海、天津，還是新興工商業(yè)城市深圳，哪怕是首都北京也如此。城市產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定了城市就業(yè)分布和城市整體功能，制造業(yè)為主體功能的城市人和就業(yè)地大多分離，傳統(tǒng)工廠因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題很難成為好的居住地，即使工廠附近有住房，人們也盡量住在城市中心。這就形成了明顯的工作地和居住地分離，城市規(guī)劃也循此思路展開(kāi)，使城市在形成過(guò)程中人口與產(chǎn)業(yè)之間缺少聯(lián)系。這種工業(yè)化思維的城市功能區(qū)分布一旦固定，其不合理之處非常明顯，它使得城市被支解，功能區(qū)之間缺少合理的要素流動(dòng)，并且功能區(qū)內(nèi)功能過(guò)度單一，要素積累不能合理展開(kāi)。最終結(jié)果是城市區(qū)別于鄉(xiāng)村的核心，城市要素的集聚和學(xué)習(xí)功能不能有效發(fā)揮。在中國(guó)城市化進(jìn)入第二階段即自上而下的進(jìn)程后，大中城市的產(chǎn)業(yè)退二進(jìn)三步子加快，大量傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)遷出市區(qū)或城市，騰出的空間以商業(yè)和住宅用地形式出現(xiàn)，并很快形成較穩(wěn)定的功能區(qū)。但這只是建筑意義上的功能轉(zhuǎn)換，并非意味著新功能真正出現(xiàn)。大量就業(yè)人口和新進(jìn)入的企業(yè)一般還是傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)，而政府所希望出現(xiàn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)卻很難出現(xiàn)，這一點(diǎn)從統(tǒng)計(jì)上可以顯現(xiàn)。原因何在？我們知道，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，城市中心的商業(yè)用地價(jià)格會(huì)快速上升，這是由其土地的稀缺性形成的，由此，進(jìn)入的企業(yè)必須是高利潤(rùn)預(yù)期的。而在策三產(chǎn)業(yè)中有高利潤(rùn)預(yù)期的行業(yè)和企業(yè)一般是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)因?yàn)椴痪吒?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)很難成為中心商業(yè)區(qū)的主角。所以我們可以看到，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中心城市的中央商務(wù)區(qū)一般是寫字樓為主體，商業(yè)為輔，寫字樓中企業(yè)的主體一般是高勞動(dòng)生產(chǎn)率的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)形態(tài)，如金融、研發(fā)、文化創(chuàng)意等。中國(guó)大中城市也已經(jīng)基本建成了中央商務(wù)區(qū)，但樓宇中企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率并不盡如人意，真正的現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)偏少，競(jìng)爭(zhēng)力弱。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受經(jīng)典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于物質(zhì)生產(chǎn)才能創(chuàng)造財(cái)富的影響，城市服務(wù)業(yè)發(fā)展受限，以小規(guī)模的生活服務(wù)業(yè)為主。改革開(kāi)放后在工業(yè)化帶動(dòng)的城市化進(jìn)程中，城市商業(yè)開(kāi)始活躍，但也以生活服務(wù)業(yè)為核心，真正的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展是自上而下的大中城市發(fā)展開(kāi)始的。但是，受制于國(guó)家政策和產(chǎn)業(yè)管制，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中最核心的價(jià)值創(chuàng)造部門即知識(shí)經(jīng)濟(jì)始終沒(méi)有活躍起來(lái)。這些部門發(fā)展的滯后也是目前城市發(fā)展中的老大難問(wèn)題，如就醫(yī)難、上學(xué)難等，而且使得國(guó)家的科技能力提升受到約束。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)的重要性在20世紀(jì)80年代開(kāi)始顯現(xiàn)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)從政策和人才儲(chǔ)備上做準(zhǔn)備，到21世紀(jì)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)已逐步成為一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的核心，構(gòu)成了所謂可貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，如金融、教育科研、文化休閑、醫(yī)療等成為新的國(guó)際貿(mào)易形式。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)核算上，GDP的含義也已經(jīng)出現(xiàn)了很大的變化。聯(lián)合國(guó)、歐盟委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)布了SNA2008，這一統(tǒng)計(jì)框架為決策、經(jīng)濟(jì)分析研究提供了一整套具備綜合、一致、靈活等特性的宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶，大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)或?qū)?shí)行SNA2008。該核算方法的主要變化是將私人和政府的研究和開(kāi)發(fā)支出作為固定資產(chǎn)下的知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品，即轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，新增加知識(shí)產(chǎn)權(quán)投資大類包括軟件、研發(fā)投資、娛樂(lè)與文藝創(chuàng)作3個(gè)子類。SNA2008統(tǒng)計(jì)體系的推出，是為了適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷知識(shí)化的趨勢(shì)，也是為了全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。目前我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系重視物質(zhì)資本，對(duì)知識(shí)產(chǎn)品等無(wú)形資本重視不夠，現(xiàn)行全社會(huì)固定資產(chǎn)投資并不包含研發(fā)、計(jì)算機(jī)軟件、數(shù)據(jù)庫(kù)、礦藏資源勘探支出、文學(xué)藝術(shù)品原件等各類與創(chuàng)新和知識(shí)積累相關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的結(jié)果，反映了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了的經(jīng)濟(jì)歷史，同時(shí)又是該經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的一個(gè)指南，因?yàn)樗砻魇裁礀|西可以計(jì)入財(cái)富，從而引導(dǎo)社會(huì)怎樣去創(chuàng)造這些財(cái)富。從這個(gè)意義上說(shuō)，合理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系將有效引導(dǎo)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。如果在我們的經(jīng)濟(jì)核算中，不將知識(shí)生產(chǎn)納入其中，知識(shí)創(chuàng)造和人力資本在我們的經(jīng)濟(jì)財(cái)富中沒(méi)法得到體現(xiàn)，該領(lǐng)域的發(fā)展自然會(huì)被忽視。不僅如此，上述知識(shí)產(chǎn)業(yè)的行政管制和有些部門的高度壟斷也使得現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難?！笆奈濉币?guī)劃綱要中提出要制定科技興國(guó)行動(dòng)綱領(lǐng)，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制，打好核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，同時(shí)配套了城市服務(wù)業(yè)發(fā)展和改革的政策，對(duì)未來(lái)城市發(fā)展應(yīng)能起到積極作用。

(四)非均衡的城市化

對(duì)任何經(jīng)濟(jì)體而言，城市化快速發(fā)展時(shí)期要做到均衡化是困難的，中國(guó)現(xiàn)階段的城市化也如此，除了大中小城市間的合理協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、功能協(xié)調(diào)等非均衡問(wèn)題外，城市化最不均衡的當(dāng)屬城市人口與城市建設(shè)間的不協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)是城市人口依其戶籍屬性分為不同的等級(jí)，享受不同的公共服務(wù)。

1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法(草案)》，正式開(kāi)始了對(duì)重點(diǎn)人口的管理工作，這是中國(guó)戶籍制度開(kāi)始的起點(diǎn)。1951年7月16日，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，從而基本統(tǒng)一了全國(guó)城市的戶口登記制度。1953年，在第一次全國(guó)人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了戶口登記制度。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開(kāi)始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。國(guó)務(wù)院2016年2月印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購(gòu)買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制。

戶籍制度形成的城鄉(xiāng)人口分割最明顯的體現(xiàn)是社會(huì)保障水平差異。 社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的標(biāo)志體現(xiàn)是1949年9月,具有憲法效力的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定在企業(yè)中逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。根據(jù)這一規(guī)定,1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院(后稱國(guó)務(wù)院)頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，規(guī)定首先在職工人數(shù)100人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)，以及合作經(jīng)營(yíng)的工廠、礦山及其附屬單位實(shí)施勞動(dòng)保險(xiǎn),對(duì)鐵路、航運(yùn)、郵電的各企事業(yè)單位及其附屬單位也應(yīng)施行。職工勞動(dòng)保險(xiǎn)(即社會(huì)保險(xiǎn))涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。這就是以后演變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)，但該保險(xiǎn)只能覆蓋城鎮(zhèn)地區(qū)有正式企事業(yè)單位的人員，農(nóng)村地區(qū)并未包括。

農(nóng)民并沒(méi)有像城市一樣建立起社會(huì)保險(xiǎn),而是形成了一套建立在集體經(jīng)濟(jì)之上的集體保障制度。農(nóng)村的土地歸集體所有,集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),人們參加集體勞動(dòng),平均分配勞動(dòng)報(bào)酬，農(nóng)民生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)給予保障。對(duì)一些沒(méi)有勞動(dòng)能力,且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒,則由生產(chǎn)集體實(shí)行五保,即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(兒童保教)。對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求,從1958年開(kāi)始,實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)不同，后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要,而前者則不能。農(nóng)民有病,特別是患了大病,取自合作醫(yī)療制度的幫助微不足道。由此可見(jiàn)，農(nóng)民的所謂社會(huì)保險(xiǎn)是非社會(huì)的、局部化的互助形態(tài)，在廣大低收入的農(nóng)村地區(qū)其作為很小，保障本質(zhì)上來(lái)自家庭本身。從1986年開(kāi)始,農(nóng)村探索性地開(kāi)展了建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，1991年6月民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,確定以縣為基本單位開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。1998年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，統(tǒng)一了全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，但城鄉(xiāng)社保內(nèi)容并未統(tǒng)一；2014年合并新農(nóng)保和城居保，建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2015年統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；2015年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；2016年整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

因?yàn)樵谐鞘芯用窈托逻M(jìn)城居民并不擁有平等的身份，所以在就業(yè)、就醫(yī)、子女教育等方面出現(xiàn)了明顯差異。該差異一是使得城市居民的穩(wěn)定性較弱，城市短期居住和流動(dòng)人口偏多，影響城市的長(zhǎng)期發(fā)展；二是因人口分層，人口的學(xué)習(xí)功能弱化，城市的人口集聚特征難以發(fā)揮；三是城市產(chǎn)業(yè)難以穩(wěn)定發(fā)展。這種非均衡城市化的結(jié)果是城市缺少活力，發(fā)展動(dòng)力不足。

三 中國(guó)式城市化的邏輯

上述中國(guó)式城市化的特征形成是在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的，我們將其歸納為以下三個(gè)方面的邏輯。

(一)土地使用的集中化

所謂的中國(guó)式城市化，最顯著的特征是城市土地所有權(quán)的國(guó)有制和使用權(quán)的市場(chǎng)化。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和早期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論均認(rèn)為土地是一個(gè)生產(chǎn)要素，但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論一般不將它作為一個(gè)生產(chǎn)要素。究其原因，主要是如果將土地作為要素看待，則城市和鄉(xiāng)村的土地生產(chǎn)能力會(huì)出現(xiàn)較大差異，而該差異不是由土地本身的生產(chǎn)特性如肥力等決定，而是由外在特征如位置所決定，從而土地的價(jià)值及價(jià)格與其內(nèi)在特征不一致。由此還發(fā)現(xiàn)了城市土地使用的另一個(gè)重要特征，即土地價(jià)值高低在于土地上的其他要素集聚程度，而要素集聚度的水平又取決于要素的組合和學(xué)習(xí)能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)該現(xiàn)象最早是在20世紀(jì)初，但對(duì)于如何分析該現(xiàn)象則是20世紀(jì)80年代以后的新增長(zhǎng)理論與新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)。其實(shí)，早在20世紀(jì)五六十年代，當(dāng)時(shí)的控制理論研究者對(duì)于機(jī)械和生物體控制及成長(zhǎng)機(jī)制的觀察中已經(jīng)涉及類似于人工智能如計(jì)算機(jī)和社會(huì)系統(tǒng)的要素組合和學(xué)習(xí)效應(yīng)，當(dāng)然，沒(méi)有細(xì)致考察城市和集聚問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家考察城市的土地作用，也就不用去分析其內(nèi)在特征如肥力等，而簡(jiǎn)化為位置及相關(guān)性問(wèn)題，將其納入集聚因素之一。由此，我們看待城市土地利用就可以適度簡(jiǎn)化，無(wú)需去細(xì)化每一具體土地類似是否能發(fā)揮有效功能，只要看土地上的生產(chǎn)要素是否有效利用，將注意力從土地內(nèi)在特征轉(zhuǎn)化為宏觀的土地組合特征。在此前提下，城市土地生產(chǎn)力高低就看地面和地下布局的要素生產(chǎn)率水平，以及土地間的合理配置關(guān)系，與土地本身的內(nèi)在生產(chǎn)能力關(guān)系較小。所以，城市土地的宏觀配置效果比單位土地生產(chǎn)能力的重要性要高，這也是現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本理念，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究城市土地利用的出發(fā)點(diǎn)。在此前提下，城市土地利用的整體效率居上，發(fā)揮單位土地效率居次，從而土地所有權(quán)與使用權(quán)屬性優(yōu)劣應(yīng)以是否有利于發(fā)揮城市整體功能為標(biāo)準(zhǔn)。

在上面分析的基礎(chǔ)上我們可以得到如下結(jié)果：城市土地利用應(yīng)該從有利于提升整體利益為前提，合理配置和不斷優(yōu)化不同功能土地用地的組合，同時(shí)發(fā)揮單位土地的最大生產(chǎn)力。在土地使用權(quán)屬性上應(yīng)該是市場(chǎng)化導(dǎo)向的，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下使單位土地利用水平得以提升，與此相關(guān)的城市功能區(qū)配置和產(chǎn)業(yè)類似及分布也應(yīng)遵從市場(chǎng)規(guī)則，從而使得城市的各種要素能優(yōu)化使用，城市向更高級(jí)形態(tài)演進(jìn)。從該角度看，城市土地應(yīng)形成一個(gè)有活力的使用權(quán)市場(chǎng)。我們又可以看到，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)背景下，要素的使用權(quán)和所有權(quán)并不一定是一個(gè)結(jié)合體，而是可以分離，如資本和勞動(dòng)力都有此性質(zhì)，而且現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)也認(rèn)可這種分離的客觀性和有效性。同樣，城市土地的所有權(quán)和使用權(quán)也可以分離。從中國(guó)數(shù)千年的歷史看，城市土地的私人屬性并不明顯；從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體特別是美國(guó)的歷史看，早期城市化土地的私人屬性也并不清晰。將該觀察與上面分析的城市土地利用特性結(jié)合，我們可以看到，為了使城市形成過(guò)程中城市整體功能性質(zhì)發(fā)揮作用，城市土地的集中規(guī)劃、使用其效率可能要優(yōu)于分散和無(wú)規(guī)使用，在此前提下，所有權(quán)的集中優(yōu)勢(shì)就體現(xiàn)出來(lái)了。一是成本低，包括勘測(cè)、規(guī)劃和建設(shè)，因?yàn)檎勁谐杀镜停矢?，城市能按?guī)劃者意圖來(lái)展開(kāi)，從而快速形成有規(guī)模的城市功能區(qū)和布局各類基礎(chǔ)設(shè)施。二是城市能有序發(fā)展而非混亂漫延，城市化進(jìn)程中因?yàn)槿丝诤彤a(chǎn)業(yè)的大規(guī)模流動(dòng)，如果無(wú)疏導(dǎo)機(jī)制易導(dǎo)致混亂。中國(guó)自下而上的城市化時(shí)期這一點(diǎn)非常明顯，而進(jìn)入自上而下的城市化進(jìn)程后，混亂和無(wú)序局面得到明顯控制和改善，就是源于規(guī)劃和建設(shè)一體化機(jī)制。三是城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能快速展開(kāi)，原有鄉(xiāng)村土地的不斷城市化提升了土地價(jià)值，而土地增值的主要部分歸于政府即土地財(cái)政，使政府有足夠財(cái)力展開(kāi)基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。由此可見(jiàn)，城市土地在城市化快速發(fā)展時(shí)期的集體所有權(quán)屬性，總體上應(yīng)是有利于促進(jìn)城市化的。

當(dāng)然，我們也要看到，這種城市形成時(shí)期的特殊土地屬性是否有利于城市的可持續(xù)發(fā)展還需觀察，因?yàn)橥恋氐某鲎庑螒B(tài)是否利于產(chǎn)業(yè)和要素集聚還未得到充分研究。按現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯，市場(chǎng)的優(yōu)化和組合功能是要素提升效率的有效途徑，將該邏輯加于城市土地則可能是土地的不斷優(yōu)化和重新組合有利于其效率提升，是有所有權(quán)的土地更利于該優(yōu)化進(jìn)程還是租的土地表現(xiàn)更好，目前并無(wú)定論。如果按下面本文要分析的激勵(lì)理論邏輯，為保證土地所有者和使用者的權(quán)益，長(zhǎng)期和穩(wěn)定的租約其效率也應(yīng)可以保障，而這取決于政府的聲譽(yù)和信用。所以，中國(guó)城市土地的所有權(quán)還是一個(gè)值得認(rèn)真探索的問(wèn)題，本文不涉及該問(wèn)題的進(jìn)一步分析。

(二)激勵(lì)相容的房地產(chǎn)市場(chǎng)

機(jī)制設(shè)計(jì)理論中激勵(lì)相容是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性人都會(huì)有自利的一面，其個(gè)人行為會(huì)按自利的規(guī)則行動(dòng)；如果有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排，就是激勵(lì)相容的。如果將情景設(shè)置為同一市場(chǎng)中的不同行為人，也就是權(quán)力對(duì)等的行為者，激勵(lì)相容表現(xiàn)為所有行為人的利益最大化路徑，這與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)思想中的帕累托最優(yōu)是一致的，也是一種瓦爾拉斯均衡的表現(xiàn)。

如果將情景設(shè)置為委托代理關(guān)系，則由于代理人和委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致，加上存在不確定性和信息不對(duì)稱，代理人的行為有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)，而委托人又難以觀察到這種偏離，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管和約束，從而會(huì)出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象，即逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，也就是代理人問(wèn)題。為此，委托人需要做的是如何設(shè)計(jì)一種體制，使委托人與代理人的利益有效捆綁，以激勵(lì)代理人采取最有利于委托人的行為，從而委托人利益最大化的實(shí)現(xiàn)能夠通過(guò)代理人的效用最大化行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。這里委托人—代理人的關(guān)系是指任何一種非對(duì)稱交易或關(guān)系，交易或關(guān)系中擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為代理人，不擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為委托人。

在城市化的進(jìn)程中，我們認(rèn)為是上述的第一種情形，各類行為人在一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)背景下行動(dòng)，所以，利益動(dòng)機(jī)的激勵(lì)相容應(yīng)表現(xiàn)為所有行為人的利益預(yù)期達(dá)成一致。對(duì)這一點(diǎn)的具體應(yīng)用，作者曾有詳細(xì)分析[2]。該理論應(yīng)用于城市化問(wèn)題分析是基于如下觀察。在城鄉(xiāng)土地所有權(quán)集中的前提下，政府可以在城市化早期適度降低土地收益來(lái)支持工業(yè)化和城市化，但是，因?yàn)槌鞘泄δ苄酝恋乩玫闹黧w部分即住宅沒(méi)有市場(chǎng)化，所以土地收益只能依靠工業(yè)部門的稅收來(lái)間接獲得，這類收益不足以支撐大規(guī)模城市建設(shè)需要。在進(jìn)入20世紀(jì)中后期后，隨著城市住宅市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)展，政府可以通過(guò)直接出售和抵押土地來(lái)獲取資金，從而擺脫了城市發(fā)展的資金約束。在此過(guò)程中，政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、個(gè)人消費(fèi)者及銀行等市場(chǎng)主體形成了利益一致化的行為者，我們可以從城市政府作為土地實(shí)際所有者的行為角度來(lái)看每個(gè)行為者的預(yù)期利益。

對(duì)于城市政府而言，其手中的土地所有權(quán)是自動(dòng)獲取的，而如何使用使其收益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化是城市政府的合理選擇。如果土地由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，自然能全部獲取土地收益，但問(wèn)題是投資風(fēng)險(xiǎn)大，投入大。在20世紀(jì)后期之前，中國(guó)城市化實(shí)踐證明這條路并不一定通暢。原因有兩條，一是投入大，政府有壓力；二是風(fēng)險(xiǎn)大，市場(chǎng)需求不定，如果沒(méi)有對(duì)城市房產(chǎn)的真實(shí)和可實(shí)現(xiàn)需求，城市政府不會(huì)去投資。這就是城市住宅市場(chǎng)化之前的實(shí)際土地開(kāi)發(fā)狀況，政府有心無(wú)力。城市住宅市場(chǎng)化的重要作用是土地的真實(shí)價(jià)值有了一個(gè)顯現(xiàn)和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的途徑，因?yàn)樽≌恼鎸?shí)購(gòu)買行為直接將土地價(jià)值賦予了真實(shí)價(jià)格。城市政府擁有的土地就變成了可市場(chǎng)定價(jià)的資產(chǎn)，而且有現(xiàn)實(shí)兌現(xiàn)渠道，即土地使用權(quán)的拍賣。對(duì)任何理性的城市政府而言，有限土地一定會(huì)將其實(shí)現(xiàn)最大的預(yù)期收益，所以維持城市住宅價(jià)格的穩(wěn)定向上預(yù)期就是首選策略，這也是土地財(cái)政或土地金融的核心內(nèi)容。這些年土地拍賣價(jià)格和收益不斷攀升都源于此邏輯，即限制供地，嚴(yán)格規(guī)劃，維持地價(jià)和房?jī)r(jià)。在此背景下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)者有了穩(wěn)定收益預(yù)期，銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)降低，購(gòu)房者有了房產(chǎn)保值增殖的保障。

由此邏輯我們可以看到，因?yàn)檎?、企業(yè)和消費(fèi)者三方利益處于激勵(lì)相容的狀態(tài)，也就決定了以土地作為城市建設(shè)基礎(chǔ)的系統(tǒng)是正反饋的單向系統(tǒng)，即土地價(jià)值只能升不能降，由此城市住宅價(jià)值也由土地升值所確定，其居住功能在弱化。在中國(guó)城市土地特殊的所有權(quán)背景下，城市政府的供地意愿事實(shí)上決定了整個(gè)市場(chǎng)的預(yù)期和運(yùn)行結(jié)果。但也應(yīng)看到，因?yàn)樵撓到y(tǒng)是正反饋的，所以系統(tǒng)的運(yùn)行取決于土地不斷升值的預(yù)期，則系統(tǒng)本身是脆弱的，如果預(yù)期反轉(zhuǎn)易形成市場(chǎng)逆轉(zhuǎn)，這也是金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。穩(wěn)定預(yù)期在一定條件下就成為系統(tǒng)穩(wěn)定的核心，也應(yīng)是政府穩(wěn)定市場(chǎng)的目標(biāo)。從總體上看，只要消費(fèi)者認(rèn)為住宅市場(chǎng)預(yù)期是穩(wěn)定的，上述均衡狀態(tài)會(huì)維持，如果能將這種正反饋系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為負(fù)反饋系統(tǒng)，則系統(tǒng)可進(jìn)入長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)，目前情況看，則需要城市政府弱化對(duì)土地財(cái)政的預(yù)期。

由此可知，房地產(chǎn)市場(chǎng)的上述激勵(lì)相容狀態(tài)有利于城市化的展開(kāi)但并不利于城市可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)一個(gè)城市的建設(shè)高峰過(guò)后，政府應(yīng)退出過(guò)度依頓土地財(cái)政的狀況。

(三)城市集聚功能弱

可以觀察到，城市是一個(gè)人口眾多且密集、經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成復(fù)雜的混合系統(tǒng)，但是該系統(tǒng)卻可能產(chǎn)生較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率。前面已述，高勞動(dòng)生產(chǎn)率產(chǎn)生于集聚，也就是各種要素的組合，而該組合能提升效率的主要實(shí)現(xiàn)渠道是學(xué)習(xí)，即勞動(dòng)者在集中環(huán)境下相互激勵(lì)、相互取長(zhǎng)補(bǔ)短和獲取信息而產(chǎn)生更高的生產(chǎn)力提升。我們先看集聚提升學(xué)習(xí)效果的邏輯。一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由不同收益水平的集體和個(gè)人組成，理論上講，收益水平高低取決于行為者的產(chǎn)出能力，以個(gè)人為例，這種產(chǎn)出能力高低一般由其人力資本水平確定。理論研究表明，人力資本來(lái)自兩個(gè)方面，一是勞動(dòng)者受教育水平，二是勞動(dòng)者在工作期間所獲技能和知識(shí)的提升?？梢杂^察到，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，因居住密集度較低和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)較單一，個(gè)人的人力資本從干中學(xué)所獲有限，勞動(dòng)者需與土地結(jié)合才能有產(chǎn)出，所以土地是農(nóng)民的主要資產(chǎn)和生產(chǎn)要素。而在城市地區(qū)，勞動(dòng)者并不天生擁有生產(chǎn)要素，個(gè)人的收入預(yù)期來(lái)源于本人的人力資本水平，個(gè)人人力資本水平高低也就成為未來(lái)收入差別的基礎(chǔ)。為了使毎個(gè)勞動(dòng)者擁有美好預(yù)期，必須使其人力資本與收入間有真實(shí)關(guān)聯(lián)。依此邏輯，城市勞動(dòng)者的合理流動(dòng)，一個(gè)有彈性和競(jìng)爭(zhēng)充分的勞動(dòng)力市場(chǎng)就是人力資本顯現(xiàn)的必要條件，要使人力資本處于不斷積累而非耗散的狀況，學(xué)習(xí)就成為一個(gè)重要渠道，這也就是城市集聚效應(yīng)的來(lái)源之一。城市集聚效應(yīng)的另一個(gè)來(lái)源是企業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)和相互學(xué)習(xí)，企業(yè)的學(xué)習(xí)體現(xiàn)在技術(shù)進(jìn)步和成本降低兩方面，在有復(fù)雜的生產(chǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)背景下，優(yōu)秀企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)中會(huì)不斷進(jìn)步并獲取相應(yīng)利益，不斷取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勝者會(huì)集中更多資源吸引更多相關(guān)企業(yè)形成聯(lián)盟體，從而使集聚效應(yīng)不斷強(qiáng)化。

現(xiàn)在，我們來(lái)分析城市勞動(dòng)者和企業(yè)學(xué)習(xí)的條件和過(guò)程。先看勞動(dòng)者個(gè)體。對(duì)任何一個(gè)準(zhǔn)備進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的個(gè)體而言，他要做的重要選擇是怎樣才能找到適合自身能力、有吸引力的收入和對(duì)自己未來(lái)發(fā)展有利的工作崗位。要使個(gè)體勞動(dòng)者能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必備的條件是勞動(dòng)者本人有合適的技能，市場(chǎng)能找到合適的崗位，所以，勞動(dòng)者要有一定人力資本水平是重要條件之一，而一個(gè)活躍的城市勞動(dòng)力市場(chǎng)除了有高素質(zhì)勞動(dòng)者外，還需要有能容納這些勞動(dòng)者的崗位。從目前國(guó)內(nèi)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)看，兩方面均有所不足。一是高素質(zhì)勞動(dòng)者不足，因?yàn)檎w教育水平不高，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)者人力資本與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比有明顯差別。二是勞動(dòng)崗位激勵(lì)不足，因?yàn)槌鞘挟a(chǎn)業(yè)的集聚水平不高，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，勞動(dòng)者的就業(yè)選擇廣度和深度都不足。即使勞動(dòng)者選擇不就業(yè)崗位，因?yàn)轭A(yù)期收益與現(xiàn)實(shí)之間有差距，使得帶動(dòng)者在崗提升人力資本的意愿不足，學(xué)習(xí)效應(yīng)較弱，使城市產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)弱化。而且，在城市勞動(dòng)者存在明顯身份差別的背景下，許多勞動(dòng)者意向就業(yè)短期化，更使在職人力資本提升減弱。

從城市企業(yè)的角度看，因?yàn)槌鞘挟a(chǎn)業(yè)系統(tǒng)不完善，可供企業(yè)選擇的投資路徑有限，許多企業(yè)只能選擇短平快的項(xiàng)目或整體轉(zhuǎn)向短線投資，從而更加強(qiáng)了城市產(chǎn)業(yè)配置的不合理傾向。在此背景下，企業(yè)向市場(chǎng)提供的就業(yè)崗位一是激勵(lì)不足，二是對(duì)人力資本要求降低，三是崗位學(xué)習(xí)效應(yīng)弱化。而企業(yè)本身則缺少集聚產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效應(yīng)和市場(chǎng)提供的集聚效應(yīng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升缺少實(shí)現(xiàn)途徑，由此出現(xiàn)前面探討的城市服務(wù)業(yè)整體勞動(dòng)生產(chǎn)率較低且增長(zhǎng)率也較低的狀態(tài)。如果城市服務(wù)業(yè)不能盡快擺脫過(guò)度管制和壟斷的狀況，這種局面還會(huì)繼續(xù)并可能惡化，從而使城市經(jīng)濟(jì)能力提升受限，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)弱化，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受限。

從上面的分析可知，城市集聚功能的弱化是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和有關(guān)要素共同作用的結(jié)果，只有改進(jìn)城市學(xué)習(xí)功能才有可能真正強(qiáng)化集聚效應(yīng)，其中改革是一個(gè)重要前提條件。

四 展 望

在以上三個(gè)邏輯發(fā)揮作用的背景下我國(guó)形成了有中國(guó)特色的城市化進(jìn)程，這種進(jìn)程符合一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從低水平向高水平演進(jìn)的規(guī)律，也是成功的城市化類型。但是，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)角度看，這種城市化又存在明顯不足，因?yàn)槌鞘屑酃δ懿蛔銜?huì)使城市失去競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力，失去發(fā)展的動(dòng)力和能力，容易使城市退化。其實(shí)許多發(fā)展中國(guó)家不成功的城市化大多源于集聚能力弱，從而出現(xiàn)勞動(dòng)力漂移、城市漫延和退化等現(xiàn)象。為使中國(guó)的城市化能向更高水平演進(jìn)，我們認(rèn)為以下幾方面還有待改進(jìn)：

一是通過(guò)深化改革給城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間。研究表明，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的工業(yè)化和城市化均進(jìn)入高水平后，城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)會(huì)逐步成為城市經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。而且，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)具有可貿(mào)易品特性，是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的重要運(yùn)行平臺(tái)和創(chuàng)新基地，可以使它成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的重要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)向更高水平攀升和可持續(xù)方向邁進(jìn)的進(jìn)程中，城市服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展是一個(gè)核心因素。目前，受制于各種政策和市場(chǎng)因素，城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系不完整，規(guī)模偏小，功能未能充分發(fā)揮，改革和高水平競(jìng)爭(zhēng)是該領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展的前提和保障。

二是城市發(fā)展模式應(yīng)從建設(shè)城市向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變。目前，中國(guó)大多數(shù)城市的基本框架和建設(shè)都基本到位，缺的是內(nèi)在發(fā)展的機(jī)制和能力。在此背景下，城市建設(shè)擴(kuò)張和土地財(cái)政會(huì)不斷弱化，城市的可持續(xù)發(fā)展將建立在其集聚功能的發(fā)揮和基礎(chǔ)設(shè)施的能力提升之上。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐看，城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后，一般是按市場(chǎng)化規(guī)則經(jīng)營(yíng)，以保持其持續(xù)供給能力，中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施目前并未完全市場(chǎng)化，競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度不高，發(fā)展能力較弱，這都需要通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)變革。另外，城市政府過(guò)度依賴土地財(cái)政和融資也不可持續(xù)，而應(yīng)通過(guò)稅制改革等措施為城市提供穩(wěn)定財(cái)源并為城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展打好基礎(chǔ)?？傮w看，未來(lái)的城市政府會(huì)將更多精力放在城市的可持續(xù)發(fā)展上。

三是為城市企業(yè)和勞動(dòng)者創(chuàng)造平等和有效競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使城市的集聚效應(yīng)不斷強(qiáng)化。一個(gè)城市的真正活力和競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)源于每個(gè)勞動(dòng)者個(gè)體和企業(yè)的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力，只有這些城市的核心競(jìng)爭(zhēng)要素發(fā)揮了作用，城市能力才會(huì)不斷提升。目前，因?yàn)閯趧?dòng)者的身份差別和企業(yè)選擇受限，這類要素的真正作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮，可改進(jìn)空間還很大。在國(guó)家將未來(lái)創(chuàng)新提到重要位置的前提下，城市改革也有了更好基礎(chǔ)，有可能邁出更大步伐。我們認(rèn)為，改革目標(biāo)應(yīng)是提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，提升城市集聚效應(yīng)；改革方向應(yīng)是創(chuàng)造公平、有效的市場(chǎng)環(huán)境。在改革中求發(fā)展是中國(guó)城市發(fā)展的必然選擇，也是保證中國(guó)式城市走向成功的必由之路。