羅微 劉寧

[摘 ? ?要] 城市低保失業(yè)人員就業(yè)政策的主要特點(diǎn)是低保失業(yè)人員屬于優(yōu)先扶持和重點(diǎn)援助的就業(yè)困難群體，低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)幫扶主體趨于多元化，分類幫扶成為低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)的新趨勢，就業(yè)促進(jìn)政策更加注重對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)激勵(lì)。當(dāng)前城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策存在一些問題，主要表現(xiàn)為就業(yè)促進(jìn)的政策體系尚不健全，專門面向低保失業(yè)人員的就業(yè)促進(jìn)政策匱乏，部分面向低保失業(yè)人員的就業(yè)促進(jìn)政策執(zhí)行不到位，部分面向低保失業(yè)人員的就業(yè)促進(jìn)政策的有效性不足。其優(yōu)化對(duì)策分為四個(gè)方面，即構(gòu)建完善的低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策體系，提高低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策的精準(zhǔn)性，提高低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)等相關(guān)政策的執(zhí)行力，優(yōu)化低保制度設(shè)計(jì)，減少其就業(yè)抑制效應(yīng)。

[關(guān)鍵詞] 城市低保;失業(yè)人員;就業(yè)促進(jìn)政策;城市貧困人口

[中圖分類號(hào)] D632.1 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2021）10-0040-07

一、引言

為妥善解決城市貧困人口的生活問題，國務(wù)院于1997年印發(fā)了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障制度（以下簡稱“低保制度”）在全國各地陸續(xù)建立起來[1]。該制度的保障對(duì)象為家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，這意味著只要家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，無論家庭成員是否具有勞動(dòng)能力均可獲得最低生活保障。這一制度將一部分有勞動(dòng)能力但因“下崗、失業(yè)”等原因而失去家庭主要經(jīng)濟(jì)收入的困難群體納入了保障范圍[2]，改變了傳統(tǒng)意義上救助對(duì)象的結(jié)構(gòu)①。

低保制度建立之后，城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力者長期占據(jù)較大比例[3][4]。《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2020》顯示：截至2019年底，全國共有城市低保對(duì)象860.9萬人，其中在職人員10.2萬人、靈活就業(yè)人員171.8萬人、登記失業(yè)人員81萬人，其余為老年人、三無人員、未成年人等無勞動(dòng)能力人員。有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象（含在職、靈活就業(yè)和登記失業(yè)人員，共計(jì)263萬人）占全體低保對(duì)象的30.5%，低保對(duì)象失業(yè)率（失業(yè)低保對(duì)象占有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的比例）為30.8%。就業(yè)是減輕或消除貧困的重要手段[5]，能夠保證低保人群的可持續(xù)生計(jì)，增加他們的發(fā)展機(jī)會(huì)，對(duì)低保人群有重要的意義[6]。低保制度建立20多年來，我國相關(guān)政府部門制定了諸多低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策，試圖通過這些政策，一方面鼓勵(lì)失業(yè)者的工作積極性、防止形成“福利依賴”[7];另一方面，促使勞動(dòng)者重返工作崗位，通過獲得更多的勞動(dòng)收入讓其家庭擺脫貧困、走出低保環(huán)境[8]。

現(xiàn)有低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策雖然對(duì)低保失業(yè)人員就業(yè)起到了一定的促進(jìn)作用，但失業(yè)低保對(duì)象仍然占據(jù)較高比例[9][10]，低保對(duì)象的整體結(jié)構(gòu)并沒發(fā)生根本性改變。如表1所示，我國城市低保對(duì)象失業(yè)率長期高居不下。2013-2019年我國低保對(duì)象失業(yè)率最高的年份是2016年，達(dá)到了43.6%，最低的年份為2019年，也超過了30%，7年間平均失業(yè)率為37.6%。

現(xiàn)有的低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策有何特點(diǎn)，還存在哪些問題？只有在認(rèn)識(shí)清楚這些問題后才能夠更有針對(duì)性地完善低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策，讓有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象重返工作崗位，通過獲取勞動(dòng)收入帶動(dòng)家庭擺脫貧困。本文在梳理現(xiàn)有城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策文件的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)有政策的特點(diǎn)及存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為完善城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策提供有益借鑒。

二、城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策及其特點(diǎn)的法規(guī)類型

（一）就業(yè)促進(jìn)政策

從立法角度來看，城市低保失業(yè)人員主要就業(yè)促進(jìn)政策可以分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等五類。第一類是專門法。從法律層面的相關(guān)規(guī)定來看，當(dāng)前主要是《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》（以下簡稱《就業(yè)促進(jìn)法》）從頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)促進(jìn)就業(yè)困難人員就業(yè)作出了總體要求。第二類是行政法規(guī)。如國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》明確提出，對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過采取適當(dāng)?shù)霓k法給予就業(yè)救助。第三類是地方性法規(guī)。為進(jìn)一步落實(shí)法律及行政法規(guī)對(duì)促進(jìn)就業(yè)困難群體就業(yè)的要求，部分?。ㄊ?、自治區(qū)）人大及其常委會(huì)結(jié)合各地實(shí)際制定了相應(yīng)的地方性就業(yè)促進(jìn)條例。如《山東省就業(yè)促進(jìn)條例》從就業(yè)支持、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助等方面對(duì)就業(yè)困難群體就業(yè)作出了規(guī)定。第四類是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。如人社部《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》指出，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)，在一定時(shí)期內(nèi)為不同類型的勞動(dòng)者、就業(yè)困難對(duì)象或用人單位集中組織活動(dòng)，開展專項(xiàng)服務(wù)。第五類是其他規(guī)范性文件。如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃的通知》提出，加強(qiáng)社會(huì)救助與就業(yè)聯(lián)動(dòng)，對(duì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的低保對(duì)象，通過“低保漸退”等措施，增強(qiáng)其就業(yè)意愿和就業(yè)穩(wěn)定性。表2為部分代表性城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策。

（二）就業(yè)促進(jìn)政策的特點(diǎn)

通過對(duì)上述就業(yè)促進(jìn)政策的梳理，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策具有如下特點(diǎn)：

1. 低保失業(yè)人員屬于優(yōu)先扶持和重點(diǎn)援助的就業(yè)困難人員。各省、自治區(qū)、直轄市及地級(jí)市人大頒布的《就業(yè)促進(jìn)條例》普遍將“享受最低生活保障待遇的失業(yè)人員”列為“就業(yè)困難人員”，并規(guī)定由設(shè)區(qū)的市人民政府制定具體的“就業(yè)困難人員”認(rèn)定辦法。人社部門制定的部門規(guī)章、國務(wù)院及其職能部門以及地方政府及其職能部門制定的具有較強(qiáng)操作性的規(guī)范性文件同樣將“享受最低生活保障待遇的失業(yè)人員”列為“就業(yè)困難人員”，作為就業(yè)促進(jìn)具體政策中優(yōu)先扶持和重點(diǎn)援助的對(duì)象。2018年人力資源和社會(huì)保障部修訂的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》指出：公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立就業(yè)困難人員幫扶制度，通過落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)扶持政策、提供就業(yè)崗位信息、組織技能培訓(xùn)等有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)施優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。

2. 低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)幫扶主體趨于多元化。在早期的低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)方面，更多強(qiáng)調(diào)政府的作用。比如原天津市勞動(dòng)和社會(huì)保障局頒布的《關(guān)于困難群體就業(yè)援助的實(shí)施意見》提出：政府對(duì)就業(yè)困難人員要提供政策咨詢、職業(yè)介紹和職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)?！渡綎|省就業(yè)促進(jìn)條例》指出：職業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供公益性就業(yè)服務(wù)的，可以按照規(guī)定享受補(bǔ)貼;鼓勵(lì)用人單位招用就業(yè)困難人員?！敦?cái)政部 稅務(wù)總局 人力資源社會(huì)保障部 國務(wù)院扶貧辦關(guān)于進(jìn)一步支持和促進(jìn)重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》明確，企業(yè)招用建檔立卡貧困人口，以及在公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記失業(yè)半年以上且持《就業(yè)失業(yè)登記證》的人員予以稅收優(yōu)惠。隨著時(shí)間的推移，低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)幫扶主體從政府?dāng)U展到社會(huì)組織、經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)和各類企業(yè)，避免了單純依靠政府實(shí)施就業(yè)援助的局限性。一方面，低保失業(yè)人員通過社會(huì)組織、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)參與就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)時(shí)，有效提升了自身工作能力。另一方面，相對(duì)于通過政府開發(fā)公益崗位安置低保失業(yè)人員，通過社保補(bǔ)貼、工資補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)企業(yè)吸納低保失業(yè)人員的方式能夠提供更加豐富的就業(yè)崗位，安置更多低保失業(yè)人員，甚至獲得較高工資待遇的機(jī)會(huì)更多。

3. 分類幫扶成為低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)的新趨勢。隨著國家精準(zhǔn)扶貧方略的實(shí)施，“精準(zhǔn)幫扶”的理念逐漸融入到了低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策中。2018年修訂的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》指出，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立就業(yè)困難人員幫扶制度，通過落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)扶持政策、提供就業(yè)崗位信息、組織技能培訓(xùn)等有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)，顯示出分類幫扶成為低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)的新趨勢?！秶鴦?wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2017〕28號(hào)）指出，完善就業(yè)援助長效機(jī)制，對(duì)就業(yè)困難人員范圍進(jìn)行確認(rèn)，強(qiáng)化分類幫扶和實(shí)名制動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)社會(huì)保障與就業(yè)聯(lián)動(dòng)?！熬珳?zhǔn)幫扶”理念在地方性政策中同樣有所體現(xiàn)，2017年4月，浙江省嘉興市人力資源和社會(huì)保障局《關(guān)于實(shí)施困難家庭人員就業(yè)精準(zhǔn)幫扶行動(dòng)的通知》提出，對(duì)低保家庭失業(yè)人員實(shí)施技能培訓(xùn)提升計(jì)劃，以提高低保失業(yè)人員的社會(huì)適應(yīng)能力，進(jìn)而增加其找到合適工作的機(jī)會(huì)。

4.就業(yè)促進(jìn)政策更加注重對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)激勵(lì)。促進(jìn)低保失業(yè)人員就業(yè)不僅需要政府、社會(huì)組織、企業(yè)等為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)、積極實(shí)施就業(yè)幫扶，而且需要提高低保失業(yè)人員工作的積極性和主動(dòng)性，這樣就業(yè)幫扶才會(huì)有更加顯著的成效。如果低保失業(yè)人員通過就業(yè)收入增加后，政府部門簡單地依據(jù)收入增加額相應(yīng)減少低保救助金，會(huì)降低其就業(yè)的積極性[11]，因此，應(yīng)制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)。2020年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》指出：為社會(huì)救助對(duì)象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務(wù)，按規(guī)定落實(shí)稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼等政策，確保零就業(yè)家庭實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)“清零”;對(duì)已就業(yè)的低保對(duì)象，在核算其家庭收入時(shí)扣減必要的就業(yè)成本，并在其家庭成員人均收入超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)后給予一定時(shí)間的漸退期。

三、城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策執(zhí)行中的主要問題

如前所述，近些年來我國城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策不斷得以完善，幫助了部分城市低保失業(yè)人員順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，減輕了部分城市低保家庭的貧困程度，取得了積極的效果，但仍然存在一些亟待解決的突出問題。

（一）就業(yè)促進(jìn)政策體系尚不健全

通過對(duì)前文的梳理可以發(fā)現(xiàn)我國城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策體系的不健全主要表現(xiàn)為：第一，《就業(yè)促進(jìn)法》為了讓地方政府更好地結(jié)合本地實(shí)際開展就業(yè)困難人員認(rèn)定，提高認(rèn)定的精準(zhǔn)性，將確定就業(yè)困難人員具體范圍的權(quán)限授權(quán)給了各省、自治區(qū)、直轄市。但在法律層面卻沒有將需要“優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助”的就業(yè)困難群體明確提出，這無疑在一定程度上降低了政府職能部門對(duì)這一群體或其中某一部分的重視程度，使得具體政策在實(shí)施過程中缺乏權(quán)威性。第二，國家層面缺乏關(guān)于就業(yè)促進(jìn)的專門行政法規(guī)?！渡鐣?huì)救助暫定辦法》中雖然提及了“對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，給予就業(yè)救助”，但其畢竟是一部側(cè)重于社會(huì)救助的行政法規(guī)，對(duì)于有關(guān)就業(yè)救助方面的內(nèi)容規(guī)定得較少，難以在就業(yè)促進(jìn)方面產(chǎn)生強(qiáng)大的政策效力。第三，地方政府規(guī)章缺失。地方政府大多是運(yùn)用由人力資源社會(huì)保障、財(cái)政、民政等政府部門制定的一些規(guī)范性文件來促進(jìn)包括低保失業(yè)人員在內(nèi)的就業(yè)困難群體就業(yè)，缺少層次更高、約束性更強(qiáng)的政府規(guī)章。

（二）就業(yè)促進(jìn)政策的缺乏

國家層面的政策更加側(cè)重從整體上關(guān)注就業(yè)促進(jìn)問題，缺少專門針對(duì)低保失業(yè)人員的細(xì)則，即便是負(fù)責(zé)具體政策制定和落實(shí)的地方政府，也鮮有制定專門的低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策。顯然，即使同屬于就業(yè)困難群體，不同個(gè)體面臨的就業(yè)困難程度、造成其難以就業(yè)的原因也各不相同。因此，用同一種政策來促進(jìn)各類就業(yè)困難群體乃至所有困難群體就業(yè)的方式，顯然缺乏針對(duì)性，難以取得理想的效果。目前這一狀況已有改變的趨勢，如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃的通知》和《國務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化分類幫扶和實(shí)名制動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)社會(huì)保障與就業(yè)聯(lián)動(dòng)”“提供個(gè)性化、專業(yè)化的職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)”“實(shí)現(xiàn)就業(yè)的低保對(duì)象，在核算其家庭收入時(shí)，可扣減必要的就業(yè)成本”等具有針對(duì)性的措施。但鑒于政策效果還不夠明顯，上述舉措在各地具體實(shí)踐中還需進(jìn)一步深化。

（三）就業(yè)促進(jìn)政策執(zhí)行不到位

地方政府在具體落實(shí)就業(yè)促進(jìn)政策的過程中，受各種因素的干擾和影響，不能取得預(yù)期的政策效果。有些地方政府部門規(guī)定：城鎮(zhèn)低保家庭中符合就業(yè)條件的人員，在等待就業(yè)和培訓(xùn)期間，應(yīng)參加所在地社區(qū)居委會(huì)組織的公益性勞動(dòng)。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，兩次無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)安置、職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，或拒絕參加社區(qū)公益性服務(wù)勞動(dòng)的，民政部門可暫停其家庭低保金的發(fā)放或取消其低保待遇?；鶎用裾块T和居委會(huì)在具體執(zhí)行這一規(guī)定的時(shí)候，對(duì)于如何理解“無正當(dāng)理由”往往存在較大難度。因此，有些基層民政部門和居委會(huì)會(huì)本著“和為貴”的原則，對(duì)于敷衍或拒絕公益勞動(dòng)、職業(yè)介紹和公益崗位安排的低保對(duì)象并沒有嚴(yán)格按照政策執(zhí)行。這使得政策執(zhí)行的效果大打折扣，對(duì)不積極參與就業(yè)的勞動(dòng)者無法形成有力的約束。還有一種情況是部分公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量不高，難以有效地促進(jìn)就業(yè)。受人員、經(jīng)費(fèi)、服務(wù)理念等因素的制約，一些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目單一、服務(wù)的針對(duì)性和專業(yè)性不強(qiáng)，使得政策規(guī)定的就業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目（如職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、公益崗位建設(shè)等）不能得到有效執(zhí)行，無法為低保失業(yè)人員提供較高質(zhì)量的就業(yè)服務(wù)。

（四）就業(yè)促進(jìn)政策的有效性不足

在實(shí)際操作中，“漸退幫扶”政策就存在著激勵(lì)性和有效性不足的問題。該政策是指城市低保失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)后，不論其家庭月人均收入高于或低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)，都可在一定期限內(nèi)按原標(biāo)準(zhǔn)享受低保金補(bǔ)助，各地規(guī)定的漸退期普遍為3個(gè)月。漸退期滿后，家庭月人均收入高于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)的，其全家退出低保，且3個(gè)月內(nèi)民政部門不再批準(zhǔn)其重新享受低保的申請。相對(duì)較短的“漸退期”使得“就業(yè)及收入增加”與“退出低?！睂?duì)立起來，在無法獲得相應(yīng)且穩(wěn)定收入的情況下，不就業(yè)會(huì)成為低保失業(yè)人員的“理性選擇”。因此，這一政策對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)激勵(lì)效果也就比較有限，有效性不足。

四、城市低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策的優(yōu)化

（一）構(gòu)建完善的低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策體系

客觀來講，如果專門為低保失業(yè)人員制定就業(yè)促進(jìn)法律有些不太現(xiàn)實(shí)，但可以考慮以就業(yè)困難群體為對(duì)象制定專門的就業(yè)促進(jìn)法律。相關(guān)法律應(yīng)將包括低保失業(yè)人員、零就業(yè)家庭成員等需要重點(diǎn)幫扶的群體明確為“就業(yè)困難人員”，以提高社會(huì)各界對(duì)就業(yè)困難群體的認(rèn)同和重視程度。除此之外，再賦予各“省、自治區(qū)、直轄市”一定的權(quán)限，結(jié)合各地實(shí)際適度擴(kuò)大就業(yè)困難群體的具體認(rèn)定范圍。根據(jù)包括低保失業(yè)人員在內(nèi)的就業(yè)困難群體的就業(yè)狀況，制定專門促進(jìn)該群體就業(yè)的行政法規(guī)。各省（市、自治區(qū)）及地級(jí)市人大結(jié)合本地實(shí)際制定促進(jìn)就業(yè)困難群體就業(yè)的地方性法規(guī)。主管就業(yè)、社會(huì)救助和財(cái)政的人力資源社會(huì)保障、民政和財(cái)政等國務(wù)院職能部門在職能范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合制定旨在促進(jìn)低保失業(yè)人員就業(yè)的專門性部門規(guī)章。國務(wù)院職能部門及地方政府相關(guān)職能部門在上述法律、法規(guī)和規(guī)章的基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)地調(diào)整和完善靈活性、針對(duì)性更強(qiáng)的促進(jìn)低保失業(yè)人員就業(yè)的其他規(guī)范性文件。

（二）提高低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策的精準(zhǔn)性

低保失業(yè)人員面臨的就業(yè)障礙多種多樣，比如有的身體狀況不佳，需要照料支持;有的需要技能培訓(xùn);有的對(duì)工作地點(diǎn)和時(shí)間有特殊要求;有的需要政府直接提供公益性崗位;還有一些低保對(duì)象就業(yè)期望相對(duì)較高，提高了自身實(shí)現(xiàn)就業(yè)的難度，等等。當(dāng)前，在低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策方面，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧理念為指導(dǎo)制定出更加精準(zhǔn)、更具針對(duì)性的措施，為有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象提供個(gè)性化的就業(yè)幫扶，促進(jìn)該群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)，幫助已就業(yè)低保對(duì)象逐步改善就業(yè)質(zhì)量。

（三）提高低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策的執(zhí)行力

強(qiáng)化相關(guān)政策的執(zhí)行和監(jiān)督力度是確保低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策發(fā)揮效力的關(guān)鍵所在。為此需重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，做好政策的宣傳和解讀。通過權(quán)威媒體，借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行充分報(bào)道和解讀，運(yùn)用社會(huì)公眾特別是政策受眾“能夠聽得懂的語言”和“有助于理解的方式”廣泛地開展宣傳，切實(shí)保障政策受眾了解自己擁有的權(quán)利和獲得相關(guān)的待遇。第二，提高相關(guān)工作人員特別是基層工作人員理解和執(zhí)行政策的能力。立法部門和上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過專項(xiàng)培訓(xùn)計(jì)劃，加大對(duì)基層工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)力度，著力提高其政策理解和執(zhí)行能力。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與一線工作人員的溝通，及時(shí)了解政策理解和執(zhí)行方面存在的問題并予以指導(dǎo)，不斷規(guī)范和完善相關(guān)政策。第三，建立全方位的政策執(zhí)行監(jiān)督體系，提高政策執(zhí)行力。構(gòu)建由立法部門、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門、社會(huì)公眾和新聞媒體全方位參與的監(jiān)督體系，暢通監(jiān)督渠道，形成監(jiān)督合力，確保低保失業(yè)人員就業(yè)促進(jìn)政策的有效執(zhí)行。

（四）優(yōu)化低保制度，減少就業(yè)抑制效應(yīng)

目前，城市低保制度普遍還是采用“補(bǔ)差制”[12]的方式確定具體待遇，這意味著低保家庭收入的增加會(huì)相應(yīng)減少其低保待遇，在就業(yè)無法明顯增加家庭收入的情況下，低保失業(yè)人員就業(yè)積極性顯然無法提升，各地實(shí)施的“漸退幫扶”政策也因“漸退期”較短而收效甚微。因此，需要對(duì)“補(bǔ)差制”和“漸退期”進(jìn)一步優(yōu)化。一方面，使低保家庭在獲得一定的就業(yè)收入后，不是100%減少其低保待遇，而是部分減少，使其最終的人均可支配收入能夠高于低保標(biāo)準(zhǔn)，以此激勵(lì)低保失業(yè)人員積極就業(yè)從而獲得更高的收入。另一方面，只有當(dāng)?shù)捅＜彝サ娜司鶎?shí)際收入（不含低保金）高于低保標(biāo)準(zhǔn)，并且能夠持續(xù)一段時(shí)間（半年或者一年），即享有更長時(shí)間的“漸退期”之后，再取消其低保資格。此外，還應(yīng)推動(dòng)低保資格與專項(xiàng)救助等其他救助待遇脫鉤，實(shí)行精細(xì)化管理，明確各專項(xiàng)救助獨(dú)立的救助標(biāo)準(zhǔn)，以避免“福利捆綁”對(duì)低保群體產(chǎn)生就業(yè)抑制效應(yīng)。

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[責(zé)任編輯：李利林]

Employment Promotion Policies for the Unemployed with Subsistence Allowances in Cities： Characteristics， Problems and Optimization

LUO Wei， LIU Ning

Abstract： The main feature of the employment policy for the urban subsistence allowance unemployed is that the subsistence allowance unemployed belongs to the priority support and key assistance groups with employment difficulties. The subsistence allowance unemployed persons employment promotion and assistance bodies tend to be diversified， and the classified assistance becomes the subsistence allowance unemployment. The new trend of personnel employment promotion， the employment promotion policy pays more attention to the employment incentives for the subsistence allowance objects. There are some problems in the current urban employment promotion policies for the unemployed with subsistence allowances. The main manifestation is that the employment promotion policy system is not sound， the employment promotion policies specifically for the unemployed subsistence allowances are lacking， and the implementation of some employment promotion policies for the unemployed under the subsistence allowances is not in place. ， The effectiveness of some employment promotion policies for the unemployed with subsistence allowances is insufficient. The optimization countermeasures are divided into four aspects， namely， to build a complete employment promotion policy system for the unemployed under the subsistence allowance， improve the accuracy of the employment promotion policy for the unemployed under the subsistence allowance， improve the implementation of related policies such as employment promotion for the unemployed under the subsistence allowance， and optimize the employment promotion policy for the unemployed. The design of the insurance system reduces its employment inhibition effect.

Keywords： urban subsistence allowances; unemployed; employment promotion policies; urban poor

[收稿日期] 2021-06-01

[基金項(xiàng)目] 本文系2021 年度山東省人文社會(huì)科學(xué)課題“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果背景下山東省農(nóng)村低保對(duì)象識(shí)別機(jī)制優(yōu)化研究”（編號(hào)：2021-YYGL-22）階段性成果。

[作者簡介] 羅微（1981-），男，山東兗州人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，主要從事社會(huì)救助、養(yǎng)老保障研究;劉寧（1997-），女，山東蓬萊人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

① 低保制度建立之前，我國城市社會(huì)救助的對(duì)象主要是“三無”人員，即無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人及未滿16周歲的未成年人。