郭偉和

摘 要：社區(qū)治理現(xiàn)代化進程始終是國家治理現(xiàn)代化進程的一部分，同時，通過基層社區(qū)治理共同體的動員、組織和發(fā)育，促進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。社區(qū)治理現(xiàn)代化既體現(xiàn)了民族國家現(xiàn)代化建設(shè)中的一體化進程，也體現(xiàn)了基層社區(qū)共同體的地方特色與創(chuàng)新突破，這是中國特色社區(qū)治理現(xiàn)代化的核心特征。

關(guān)鍵詞：國家治理；社會治理；社區(qū)治理；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：2096–7640（2021）04-0005-11

■ 基金課題：中央民族大學科研創(chuàng)新團隊計劃項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下民族地區(qū)發(fā)展與治理的追蹤調(diào)查和深度個案研究”（2018CXTD05）；國家民委領(lǐng)軍人才項目“民族地區(qū)社區(qū)發(fā)展與基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變研究”（10301-202000040214）。

一、國家治理與社區(qū)治理概念辨析

（一） 國家治理的內(nèi)涵及其歷史演變

伴隨著國家的出現(xiàn)，治國理政就是國家的核心政治任務(wù)，只不過古今中外國家治理的理念、方針、策略與手段各不相同。不同時代、不同國家的治理方式和治理內(nèi)容主要是與其國家制度類型及社會任務(wù)相對應(yīng)的。根據(jù)馬克思主義的國家政權(quán)觀，國家政權(quán)等上層建筑是統(tǒng)治階級的統(tǒng)治工具，是用來維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治利益的。社會生產(chǎn)方式不同，統(tǒng)治階級剝削被統(tǒng)治階級的方式也不同，相應(yīng)地代表統(tǒng)治階級的國家政權(quán)支配被統(tǒng)治階級的內(nèi)容、策略和方式也是不同的。長期以來，人們采用馬克思、斯大林等人提出的五種生產(chǎn)方式的時序模式進行歷史分期，而作為一種上層建筑的國家制度，自然也是按照相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)來劃分的。根據(jù)生產(chǎn)方式，人類社會歷史分為原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和共產(chǎn)主義社會，社會主義社會是共產(chǎn)主義社會的低級階段。而國家的產(chǎn)生與存續(xù)是和其中的奴隸社會、封建社會、資本主義社會、社會主義社會相聯(lián)系的，因此對應(yīng)的國家治理就有四個階段類型：奴隸制國家治理、封建制國家治理、資本主義國家治理、社會主義國家治理。[1]

有關(guān)中國傳統(tǒng)國家制度的認識存在一定的爭議。近年來許多學者指出，馬克思在《經(jīng)濟學手稿——政治經(jīng)濟學批判大綱》中所提出的五種生產(chǎn)方式，其實主要是根據(jù)西歐社會的歷史發(fā)展形態(tài)提出的劃分模式，并不一定適合其他地區(qū)和國家。而且他在許多地方以及《經(jīng)濟學手稿》和《資本論》中都指出，亞洲的生產(chǎn)方式和對應(yīng)的政治制度是獨特的，不同于西歐的類型。馬克思認為，亞洲的生產(chǎn)方式和對應(yīng)的政治制度是一種自給自足的村社的土地公有制同中央集權(quán)的亞洲專制主義。[2]然而，后來的中國歷史研究告訴我們，馬克思所說的亞細亞生產(chǎn)方式和對應(yīng)的東方專制主義主要是以印度為例進行的論述，也和中國的歷史情況不符。中國自秦漢之后，開始建立了長達兩千年的官僚 君主制，或者叫世襲 官僚制，也就是一種混合的政治統(tǒng)治制度。它既有基于傳統(tǒng)的父權(quán)家長制之上的世襲統(tǒng)治的成分，也有基于選拔和任職資格考核體系的科層制官僚的成分。然而，中國傳統(tǒng)的科層官僚并不同于現(xiàn)代基于理性原則的科層結(jié)構(gòu)，而是基于儒家的文官人格特質(zhì)的科層官僚體系，既扎根于傳統(tǒng)的父權(quán)家長體系，又依附于皇親貴族的權(quán)力體系。因此，中國傳統(tǒng)的官僚體系并不是現(xiàn)代官僚體系，它仍然是一種服務(wù)于皇帝權(quán)力體系，同時受制于傳統(tǒng)父權(quán)家長制的基于個人的文化人格特質(zhì)的行政管理體系。因此，中國傳統(tǒng)的官員等級體制具有如下特征：“十分特殊的官僚體制的、以功利主義為取向的、打上經(jīng)典教學烙印的教育貴族的、維護行為和禮儀的尊嚴作為最高的美德。”[3]373

在這樣一種混合了世襲制和科層制的奇特政治統(tǒng)治體制下，中國傳統(tǒng)的國家治理體現(xiàn)出自己獨特的模式：一方面，面對幅員遼闊的統(tǒng)治范圍，皇權(quán)國家需要借助科層制的官僚體系進行逐級授權(quán)治理；另一方面又擔心這些缺乏現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)和職業(yè)能力的文官體系逐漸形成對其治理區(qū)域的相對獨立的職權(quán)占有和獨立化傾向，因此皇權(quán)必須通過各種密報系統(tǒng)和專制權(quán)力來監(jiān)督和懲處官員。[4]這樣，皇族的專制權(quán)力與科層官僚權(quán)力之間就形成了既委托授權(quán)又監(jiān)督制裁的復雜關(guān)系。而且，隨著統(tǒng)治范圍的延伸和統(tǒng)治層級的下移，在中心、外圍和邊緣之間也形成了統(tǒng)治權(quán)力遞減和統(tǒng)治策略靈活化的復雜關(guān)系。在最核心的統(tǒng)治區(qū)域，皇帝利用他的宮廷官員進行直接的、世襲制的統(tǒng)治；在鄰近的外圍地區(qū)，授權(quán)省總督官員進行著半世襲、半官僚的管理，收取貢賦和維持地方秩序就是其最大的治理內(nèi)容；而在最遠的邊陲地區(qū)，限于交通和權(quán)力技術(shù)有限，只能維持名義上的統(tǒng)治權(quán)，采取近似訛詐的方式來進行統(tǒng)治，收取貢物。[3]375

根據(jù)韋伯的理論假設(shè)，國家治理模式歷史演變的基本趨勢是由傳統(tǒng)世襲制模式，經(jīng)歷魅力型統(tǒng)治模式，最后邁向理性國家治理模式。中國傳統(tǒng)國家治理不是嚴格的世襲制，而是一種混合了官僚體系的世襲制。但是，這種混合型傳統(tǒng)國家治理模式也要經(jīng)過革命過程來被推翻，走向一種理性的現(xiàn)代國家治理模式。而領(lǐng)導革命的領(lǐng)袖必然不是那些守舊的、按部就班的官僚和世襲貴族，一定是具有魅力的革命領(lǐng)袖。“在心理的、生理的、經(jīng)濟的、倫理的、宗教的、政治的危難之時的‘天然領(lǐng)導者，既不是被任命的官職人員，也不是在今天意義上的作為專業(yè)知識來學習的和為了報酬而從事的某一職業(yè)的持有者，而是特殊的、被設(shè)想為超自然的（在并非人人都能企及的意義上）身體和精神的天賦的體現(xiàn)者?！盵3]445

中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國受壓迫、受剝削的工農(nóng)大眾推翻了壓在頭上的“三座大山”，建立了社會主義新中國。中國共產(chǎn)主義革命的成功離不開老一代革命領(lǐng)袖的超凡魅力和中國共產(chǎn)黨的組織動員體系。正是這份革命遺產(chǎn)造就了中國特色社會主義制度體系，以及對應(yīng)的中國國家治理體系和治理能力。如今，新中國成立70多年以后，中國特色社會主義各項制度基本成熟和定型，并在政治、法治、行政、民族、經(jīng)濟、社會、文化、民生、軍事、外交等方面取得了國家治理的顯著優(yōu)勢。一方面，我們要堅持和完善中國特色社會主義制度；另一方面要與時俱進，不斷改革和完善各項制度，邁向理性化的現(xiàn)代國家治理體系，提升治理能力。根據(jù)中共十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），中國特色社會主義制度體系主要包括中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導制度體系、人民當家作主的制度體系、社會主義法治體系、社會主義行政體制、社會主義基本經(jīng)濟制度、社會主義先進文化制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度、生態(tài)文明制度體系、黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導制度、“一國兩制”的制度體系、獨立自主的和平外交政策、黨和國家的監(jiān)督體系等。[5]當前，中國特色社會主義制度體系已經(jīng)基本成熟和定型；到中國共產(chǎn)黨建黨一百周年時，各方面制度更加成熟、更加定型；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二） 國家治理與社會治理的關(guān)系

根據(jù)中共十九屆四中全會的《決定》，“社會治理是國家治理的重要方面”[5]，國家治理與社會治理的關(guān)系第一層含義是包含關(guān)系，也就是國家治理的內(nèi)容包括了政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)“五位一體”總體布局，國家要通過各項制度和政策安排對社會生活進行治理。

然而，國家治理與社會治理的關(guān)系并不僅僅是包含關(guān)系，還有一層含義是借助社會力量進行社會治理。比如在中共十九屆四中全會《決定》中提出的社會治理體系就包括了黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐等多個主體和多種手段，其中，社會力量和基層群眾都是國家力量之外的社會力量。而且，中共十九屆四中全會《決定》明確提出：“要發(fā)揮群團組織、社會組織的作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。”[5]這就表明，不僅社會治理是國家治理的重要方面，而且，各種社會力量與基層群眾都是社會治理的多元治理主體，要圍繞在基層黨組織的周圍，形成一核多元的治理體系。

這是我國國家社會治理體系的重要變化。改革開放之前，國家對社會治理強調(diào)的是全面動員和組織，國家通過單位制和街居體制對社會交往和基層生活實行全面的安排與管控，沒有激發(fā)社會活力，缺乏對基層社區(qū)的放權(quán)賦能，社會生活管得太死、統(tǒng)得太嚴。改革開放以后，隨著經(jīng)濟領(lǐng)域的放開搞活，市場體系建立起來以后，市場機制滲透到社會生活的方方面面，社會活力被激發(fā)，但是也出現(xiàn)了一些社會問題。在國家嚴格管理和社會自我調(diào)節(jié)之間，我們曾經(jīng)是在“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”之間進行收放循環(huán)，缺乏政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動。進入社會主義新時代之后，中央出臺了一系列制度文件，改革和完善我國社會治理制度，逐步形成了基本成熟、定型的群團組織制度、社會組織制度和基層社區(qū)治理體制。通過這一系列制度體制的改革，我國社會治理體系逐漸走出了收放循環(huán)的死胡同，通過共建共治共享的社會治理格局，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷提升治理能力和水平，邁向了社會治理體系的現(xiàn)代化進程。

（三） 社會治理與社區(qū)治理的關(guān)系

在2017年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中，第一句話就是“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元”[6]。這就表明，國家進行社會治理的治理單元是城鄉(xiāng)社區(qū)。但是，城鄉(xiāng)社區(qū)治理并不是社會治理的全部內(nèi)容。根據(jù)中共十九屆四中全會《決定》的內(nèi)容，社會治理的內(nèi)容體系包括社會矛盾糾紛的預(yù)防調(diào)處機制、社會治安的防控體系、公共安全的體制機制、基層社會治理格局、國家安全體系五項內(nèi)容。[5]當然，如果從治理內(nèi)容上來說，基層社會治理和其他四項社會治理不是并列互斥的，而是包含了社會矛盾調(diào)解、社會治安防控、公共安全和國家安全體系建設(shè)等內(nèi)容。也就是說，基層社區(qū)是貫徹落實國家治理體系的重要一環(huán)，是國家治理體系在基層社會的具體實現(xiàn)形式。在這個最基層的環(huán)節(jié)，國家治理社會生活的方式已經(jīng)越出政府領(lǐng)域，開始調(diào)動社會力量，依靠自治、法治和德治等多種治理手段來解決社會問題，激發(fā)社會活力，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序，國家公共安全。因此，無論是《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，還是中共十九屆四中全會的《決定》，都強調(diào)要把推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，提供精準化、精細化的服務(wù)。

因此，我們可以把城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為連接國家治理與社會治理的基層空間，也是一種多元共治的體系結(jié)構(gòu)，在基層黨組織的領(lǐng)導下和基層政府的主導下，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用和社會力量的協(xié)同作用，完成社會治理的任務(wù)要求。

二、國家治理現(xiàn)代化與社區(qū)治理現(xiàn)代化協(xié)同演進

前述，社區(qū)治理是連接國家治理與社會治理的基層空間，既反映了國家治理的意志、目的和策略，也形成了各具地方特色的社會協(xié)同、公眾參與的治理共同體模式。然而，現(xiàn)代化進程就是民族國家打破地方生活共同體、構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟和市民社會的過程?，F(xiàn)代化進程促進了社會流動性及其伴隨的風險，因此需要治理方式的更新和改變。而這個進程需要謹防的就是保守主義的各種共同體倒退。“共同體絕不是痛苦與不幸的療救辦法，它們反而是流動現(xiàn)代性條件下的社會失序的征兆，甚至有時是社會失序的原因?！盵7]社區(qū)治理現(xiàn)代化一定是國家治理現(xiàn)代化的一部分，而且是以國家提供的基本制度、體制、政策、設(shè)施為依歸的。然而，國家治理對社區(qū)治理的頂層設(shè)計、制度引導與政策調(diào)控，又必然要以基層社區(qū)的靈活、自治與創(chuàng)新為基礎(chǔ)。因此，我們不能把社區(qū)治理與國家治理截然分開，尤其是在社會主義中國，我們更需要在制度、理論、道路和文化上充滿自信地處理好國家治理現(xiàn)代化與社區(qū)治理現(xiàn)代化的辯證關(guān)系。

（一） 國家治理現(xiàn)代化的目標規(guī)劃及其對社區(qū)治理現(xiàn)代化目標的指引

自從中共十八屆三中全會提出把國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標之后，國家治理研究就成為學術(shù)界的熱點。中共十九屆四中全會進一步確定了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！盵5]中共十九屆五中全會再次確認了到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠景目標。

作為國家進行社會治理的基本單元，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。中共十九大召開之前，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出的社區(qū)治理現(xiàn)代化的總目標是：“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障。再過5到10年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更為精準全面，為夯實黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)?！盵6]

（二） 國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵及其對社區(qū)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的規(guī)制

1. 國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

雖然中央文件規(guī)定了國家治理和社區(qū)治理現(xiàn)代化的總目標，然而有關(guān)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是需要澄清和落實的。根據(jù)韋伯的論述，國家治理方式經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)社會的世襲制向現(xiàn)代社會的理性化治理演變的過程?；诳档碌南闰灷硇?，韋伯提出的理性化治理思路，更多是一種基于程序正義的形式理性，它既與價值理性之間有矛盾，也與人們?nèi)粘Ｐ袆拥墓ぞ呃硇圆⒉灰欢▍f(xié)調(diào)。日常行動的工具理性要求的是既定目標下的效率最優(yōu)原則，而形式理性對應(yīng)的則是科層組織結(jié)構(gòu)的客觀化、非個人性的最優(yōu)程序規(guī)則。全社會的治理理性化就是普遍地進入韋伯所說的高度制度化、專業(yè)化的科層組織的牢籠，它會限制社會生活的自主活力。韋伯提醒我們：“凝固的思想是一臺生機勃勃的機器，它就是官僚體制的組織及其訓練有素的專業(yè)工作專門化、權(quán)限的劃分、規(guī)章制度和劃分等級的服從關(guān)系。它同這臺死機器相結(jié)合，正在從事建造未來的依附的外殼，人們有朝一日也許會像在古代埃及國家里的農(nóng)民那樣，無能為力地被迫陷入這種依附?！盵3]754-755

因此，在現(xiàn)代社會，如何保持理性秩序與社會活力之間的平衡就成為各國治理問題的核心。以美國為例，其公共管理就從18世紀的地方寡頭精英控制走向19世紀的民主管理，再經(jīng)過20世紀的職/專業(yè)主義到公民治理的搖擺平衡。[8]聯(lián)合國全球治理委員會發(fā)布的《我們的全球伙伴關(guān)系》（1995年）研究報告就指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵9]4

根據(jù)全球治理委員會的意見，現(xiàn)代治理的基本特征包括四個方面：首先，治理不是一套固定規(guī)則和活動，而是一種持續(xù)的動態(tài)過程；其次，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)、協(xié)商；再次，治理是多元主體的互動過程，既包括公共部門，也包括私人部門；最后，治理不是一套固定的制度，而是包括非正式制度的持續(xù)的互動。[9]5

在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)許多學者對治理現(xiàn)代化給出了自己的理解。有人把治理現(xiàn)代化理解為運用一定的權(quán)威對公共活動進行引導、調(diào)控和規(guī)范的一種平衡個人利益、增進公共利益的過程。[10]有人則把它理解為一種中國特色社會主義政治現(xiàn)代化，是繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學技術(shù)現(xiàn)代化之后的第五個現(xiàn)代化。[11]在此，我們把中國特色的國家治理現(xiàn)代化概括為五個方面。

第一，治理主體多元化?，F(xiàn)代治理一定是多個主體之間的協(xié)商互動過程，除了政府組織，還包括企業(yè)組織、社會組織以及基層群眾組織等，這是區(qū)別于傳統(tǒng)國家統(tǒng)治的關(guān)鍵所在，從而達到社會共治的狀態(tài)。當然，在中國特色社會主義制度下，我國治理現(xiàn)代化的核心是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，黨領(lǐng)導政府、企業(yè)和社會組織進行良性互動。

第二，治理權(quán)限的適度平衡。中共十九大報告提出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的?！奔訌姼鱾€領(lǐng)域的黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導，并不是說一切權(quán)力都由黨組織來掌握，而是各級黨組織要掌握各個領(lǐng)域的領(lǐng)導權(quán)，同時要學會適度授權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引導和協(xié)調(diào)各個市場主體和社會主體進行協(xié)同行動。只有這樣，才能保持社會生活既有秩序又充滿活力，達到適度平衡狀態(tài)。

第三，治理手段的綜合運用?，F(xiàn)代化的趨勢之一就是各個領(lǐng)域的理性化，通過法治程序和行政程序進行規(guī)范化治理。然而，正如韋伯所說，如果沒有對理性化的科層組織的局限性認識，保護個人自由和民主，那么我們無法突破科層理性帶來的牢籠般鉗制，也無法讓形式理性服務(wù)于實質(zhì)理性。因此，治理現(xiàn)代化需要在法治和德治之間達到某種平衡。正如中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所言，要“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”。同時要加強社會主義協(xié)商民主，利用協(xié)商民主來解決公共領(lǐng)域的利益矛盾關(guān)系，相對于多數(shù)票決制度更有助于集合民意，形成共識。

第四，治理倫理的混合運用。圍繞著現(xiàn)代治理的責任主體，韋伯區(qū)分了一般專業(yè)官員與政治官員的不同。他認為作為普通專業(yè)官員，主要是接受過專業(yè)訓練領(lǐng)取薪水的職業(yè)官僚，其行動倫理就是服從規(guī)則和上司的命令；而作為企業(yè)家和政治家的政治官員，其行動倫理則是為了他的事業(yè)負責，而不是僅僅完成崗位職責。前者是靠政治而生活的人，后者是為政治而生活的人。[3]744對于公共事務(wù)的治理，既需要一種獻身于公共事業(yè)的為政治而生活的人，也需要兢兢業(yè)業(yè)按照崗位職責要求做好本職工作的靠政治而生活的人。

第五，治理效果的良善之治。習近平總書記多次強調(diào)，良法是善治的前提，要以良法保障善治。而所謂善治，就是一切治理手段和活動都要圍繞著公共利益的最大化而進行，達到政府與社會協(xié)同管理的最佳狀態(tài)。[9]8-9善治是一種實質(zhì)正義，一種強調(diào)實效的治理原則，能否在程序正義和實質(zhì)正義之間達到一致狀態(tài)，西方社會為此存在一定的理論爭議。無論如何，大家都不滿意二者之間非此即彼的對立關(guān)系。為此，哈貝馬斯提出了交往（溝通）理性作為連接規(guī)范與事實之間的橋梁，強調(diào)通過日常生活領(lǐng)域的真誠、平等的主體之間的溝通協(xié)商來建立共識，作為治理公共事務(wù)的理性基礎(chǔ)。[12]這和我們追求的社會主義協(xié)商民主有異曲同工之妙。

2. 國家治理現(xiàn)代化對社區(qū)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的規(guī)制

社區(qū)治理是國家進行社會治理的基本單元，所以社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社區(qū)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的封閉村落共同體，而是一種開放的、流動的生活世界。因此，現(xiàn)代社區(qū)治理并不再是依靠地方宗族、宗教等傳統(tǒng)組織的自治，而是在民族國家引導下，通過社區(qū)內(nèi)外的各種組織團體的共同治理。當然，中國社區(qū)治理的現(xiàn)代化很早就開始發(fā)生，從晚清開始，就試圖通過新政改革來打破明清時期的皇權(quán)和紳權(quán)的雙軌政治。[13]到了民國時期，國家政權(quán)向下延伸，進一步促進了鄉(xiāng)村社區(qū)治理融入民族國家治理的進程。新中國成立后，在黨的群眾路線指引下，農(nóng)村社區(qū)實行了人民公社體制和村民自治制度，城市社區(qū)實行了街道 居委會體制和居民自治制度。把群眾組織起來，實行基層群眾自治制度，是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。結(jié)合國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，我們可以把社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵概括為六個方面。

第一，共建共治共享的社區(qū)治理格局。中共十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，中共十九屆四中全會又將其上升為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。社區(qū)是社會生活的基層空間，也是社會治理的基本單元，必須體現(xiàn)中共十九大報告和中共十九屆四中全會提出的共建共治共享的社會治理格局。人民當家作主是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的核心理念，因此現(xiàn)代社區(qū)治理一定要讓社區(qū)居民參與到社區(qū)治理過程之中，發(fā)揮社區(qū)居民的主人翁精神。以人民為中心是中共十八屆五中全會提出的新發(fā)展觀，中共十九屆四中全會中再次強調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想。因此必須加大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)公共服務(wù)，讓社區(qū)居民共享美好生活。

第二，“一核多元”的社區(qū)治理體系。伴隨著國家基層政權(quán)建設(shè)進程，基層社區(qū)已經(jīng)是國家社會治理的基本單元，堅持黨的領(lǐng)導和政府主導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基層群眾自治組織和社會力量多方參與、共同治理是現(xiàn)代社區(qū)治理體系的基本特征。

第三，“政社良性互動”的社區(qū)治理關(guān)系。中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和中共十九屆四中全會《決定》，都提出要實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民參與的良性互動關(guān)系，這是中國特色的政社關(guān)系模式。官民關(guān)系問題向來是社會治理中比較尖銳和突出的問題，為了實現(xiàn)社區(qū)的安居樂業(yè)、和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容，就需要處理好政府與社會的關(guān)系，由相互矛盾和對立轉(zhuǎn)為相互合作、良性互動。

第四，“三治結(jié)合”的社區(qū)治理手段。社區(qū)治理現(xiàn)代化，除了城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治制度，強調(diào)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，還要結(jié)合傳統(tǒng)德治方式，把法治方式引入到城鄉(xiāng)社區(qū)治理之中，實現(xiàn)三治結(jié)合。德治是我國社區(qū)治理的傳統(tǒng)方式，其中既有家長專制的成分，也有善良、仁慈、禮讓、勤儉、克制的優(yōu)秀成分，關(guān)鍵是要對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，使其在現(xiàn)代社會發(fā)揮積極作用。法治是理性化、制度化、規(guī)范化、程序化現(xiàn)代治理方式，是在尊重個人獨立自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，調(diào)節(jié)公共生活、協(xié)調(diào)公共利益、達成公共意見的治理手段。只有三治結(jié)合，才能實現(xiàn)社區(qū)治理手段的靈活多樣，實現(xiàn)有效治理的目標。

第五，“六位一體”的社區(qū)治理能力。中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》從六個方面規(guī)定了提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力：增強居民參與能力；提供社區(qū)服務(wù)供給能力；強化社區(qū)文化引領(lǐng)能力；增強社區(qū)依法辦事能力；提升社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力；增強社區(qū)信息化應(yīng)用能力。[8]這六大能力既包括社區(qū)居民生活需求的滿足能力，也包括社區(qū)公共秩序的協(xié)調(diào)能力，同時也涵蓋了社區(qū)文化引領(lǐng)能力，以及治理方式上的居民參與、法治保障和科技支撐能力。

第六，人人有責、人人盡責、人人享有的社區(qū)治理共同體?，F(xiàn)代社會打破了傳統(tǒng)社區(qū)的緊密團結(jié)的生活共同體狀態(tài)，走向了個體獨立自由基礎(chǔ)上的理性交往社會模式。但是，個體化狀態(tài)下的理性交往模式，并不能滿足人們高層次的心理需求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人們在滿足了低層次的生理需求和安全性需求之后，就會追求歸屬和愛的需求，進而追求自我價值實現(xiàn)的需求。自我價值的自我實現(xiàn)是對社會的貢獻，而不再是索取資源滿足需要。當代社群主義哲學也反復強調(diào)，主體性是建立在社會交往基礎(chǔ)上的互為主體性，只有通過參與到社區(qū)的共同生活世界，承認他者的尊嚴和價值，我們才能獲得自我的尊嚴和價值。[14]因此，回歸社區(qū)生活，參與社區(qū)公共事務(wù)，通過社區(qū)治理共同體獲得個體尊嚴和價值是現(xiàn)代人的必由之路。

三、社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征——美好生活與治理良好的辯證關(guān)系

社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征是社區(qū)治理現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)，既表現(xiàn)在社區(qū)居民生活美好方面，也表現(xiàn)在社區(qū)環(huán)境、設(shè)施和服務(wù)體系方面，還表現(xiàn)在社區(qū)治理方式方面。目前關(guān)于社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征、指標體系還缺乏系統(tǒng)的論述和總結(jié)，但是不乏一些相關(guān)的社區(qū)建設(shè)示范標準和評價體系資料。比如2001年民政部頒布的《全國社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)基本標準》、2008年民政部頒布的《全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位指導標準（試行）》，以及北京、南京、廣州、成都、廈門、天津等城市頒布的地方性幸福社區(qū)、和諧社區(qū)、文明社區(qū)、美麗社區(qū)、美好社區(qū)等不同名稱的建設(shè)評價指標體系。有人在此基礎(chǔ)上做了一個系統(tǒng)的梳理，并與中共十九大報告提出的滿足人民美好生活相適應(yīng)，提出了美好社區(qū)的評價指標體系，包括生活品質(zhì)、社區(qū)秩序、社區(qū)參與度、社區(qū)歸屬感4個一級指標、56個三級指標體系。[15]這為我們建構(gòu)社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征指標體系提供了重要的借鑒意義。但是，作為社區(qū)治理現(xiàn)代化特征指標體系，我們需要聯(lián)系整個現(xiàn)代化進程對社區(qū)的影響與治理來詳解社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征。

與整個現(xiàn)代化進程相關(guān)的是，社會學和人類學家們一般都對現(xiàn)代化進程對基層社區(qū)生活的影響持悲觀主義的看法。根據(jù)古典社會學家的看法，所謂現(xiàn)代化就是從傳統(tǒng)的依靠禮俗關(guān)系把大家團結(jié)起來的社區(qū)共同體轉(zhuǎn)向一種個體獨立自由的理性契約關(guān)系的社會生活。①因此，早期的社區(qū)研究都是帶著一種懷舊的浪漫情節(jié)來描繪傳統(tǒng)自然社區(qū)的緊密團結(jié)互助關(guān)系，以及對大都會基層社區(qū)生活的競爭無序進行描繪和譴責。[16]正如有學者回顧總結(jié)的，無論是芝加哥的舞女、芝加哥的中國洗衣工、還是北平的囚犯，20世紀初期的他/她們從鄉(xiāng)村社區(qū)來到大都會，都是城市里的陌生人和邊緣人，很難融入城市生活，要么是在社會地位不斷下降的生命歷程中走向社會的底層角落或者犯罪，要么是回到自己的家鄉(xiāng)尋求一種文化資源來抵抗城市生活的艱辛與苦難。[17]因此，社區(qū)治理主要就是針對城市化進程中基層社區(qū)生活的功能失調(diào)進行的一種人為干預(yù)?，F(xiàn)代化早期的工業(yè)國家最早是通過民間慈善組織開展的睦鄰活動實現(xiàn)社區(qū)干預(yù)的。例如美國紐約慈善會社領(lǐng)袖之一簡 亞當斯（Jane Adams）不滿足于通過家庭訪問進行個案救助服務(wù)，學習借鑒英國倫敦的湯恩比會館，回到美國之后，在芝加哥開辦了一個胡爾會館，希望通過社區(qū)服務(wù)中心為本的睦鄰活動來幫助那些新移民學會城市生活技能處理人際關(guān)系，彌合移民社會中階級、宗教、民族和文化的巨大分歧。[18]40-41所以，社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征首先就應(yīng)該表現(xiàn)為社區(qū)生活功能是否良好，而社區(qū)生活功能的良好則是通過社區(qū)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等來實現(xiàn)的。當然為了促進社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，社區(qū)生活功能的改善并不能僅僅通過一種精英主導的治理模式來實現(xiàn)，而是要由一種精英控制的地方自治轉(zhuǎn)向一種民主的、混合了職業(yè)、專業(yè)和公民參與的綜合治理模式。[6]為此，我們提出了三層社區(qū)治理現(xiàn)代化特征的三類、三層指標體系。

第一，社區(qū)生活功能美好。著名美國社區(qū)學者華倫（Roland Warren）把社區(qū)功能分為5個方面：生產(chǎn)、分配、消費等經(jīng)濟功能，社會化功能，社會控制功能，社會參與功能，相互支持功能。后來，有人在此基礎(chǔ)上加了2個功能：保衛(wèi)功能和溝通功能。[18]121-124我們可以從這7個方面來衡量社區(qū)功能的完好程度。因為功能良好主要是通過社區(qū)居民需求反映的，所以我們可以從居民需求的角度來操作這7個二級指標體系。

（1） 生產(chǎn)、分配、消費等經(jīng)濟功能：消費需求能否滿足？社區(qū)資源分配是否公平？家庭生計能否維持？

（2） 社會化功能：孩子是否參與過社區(qū)教育活動？孩子是否受到排斥或歧視？

（3） 社會控制功能：社區(qū)治安是否安全？鄰里關(guān)系是否和諧？是否認同社區(qū)規(guī)范？是否對社區(qū)有歸屬感？

（4） 社會參與功能：是否熟悉鄰居？是否參與社區(qū)活動？是否參與社區(qū)組織？是否提供志愿服務(wù)？

（5） 相互支持功能：是否獲得過鄰里幫助？是否提供過鄰里幫助？是否提供慈善捐贈？是否接受過救助？

（6） 保衛(wèi)功能：是否參與過社區(qū)巡邏？是否參與過社區(qū)維權(quán)？

（7） 溝通功能：是否參與過社區(qū)論壇？是否參與過社區(qū)公共事務(wù)討論？是否發(fā)表過自己的看法？是否接納過他人的建議？

第二，社區(qū)環(huán)境、設(shè)施和服務(wù)完善。社區(qū)功能的美好，是要靠社區(qū)環(huán)境、設(shè)施和服務(wù)等結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來實現(xiàn)的。根據(jù)社會學中的系統(tǒng)功能理論，系統(tǒng)與功能之間是一種互為因果的關(guān)系，帕森斯比較強調(diào)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而盧曼比較強調(diào)功能的演化。在人類學中也分為從需求出發(fā)的馬林諾夫斯基的功能主義和從系統(tǒng)出發(fā)的拉德克里夫-布朗的功能主義。然而，從社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的角度，應(yīng)該從人類需求出發(fā)來界定社區(qū)功能，然后來規(guī)劃社區(qū)環(huán)境、設(shè)施和服務(wù)等體系建設(shè)，去滿足需求，實現(xiàn)社區(qū)功能?；谏鲜錾鐓^(qū)功能，結(jié)合現(xiàn)代化的技術(shù)支撐，我們認為現(xiàn)代社區(qū)環(huán)境、設(shè)施和服務(wù)三個二級指標應(yīng)做如下操作化分析。

（1）社區(qū)環(huán)境：分為社區(qū)綠化、社區(qū)道路、居住條件、空氣噪聲等方面。

（2）社區(qū)設(shè)施：分為供水、供電、供暖、供氣、排污、環(huán)衛(wèi)、通訊、公交、衛(wèi)生、治安、公園、文體、殘疾人出行等現(xiàn)代市政設(shè)施。

（3）社區(qū)服務(wù)：分為政府一站式行政管理服務(wù)（黨務(wù)、工商、稅務(wù)、民政、勞動、司法）、警務(wù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)、文藝服務(wù)、科技服務(wù)、法律服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)、面向特定人群的社會福利服務(wù)（兒童服務(wù)、老人服務(wù)、殘疾人康復、婦女服務(wù)、矯治服務(wù)、移民服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)、貧困救助、災(zāi)害救助）、志愿公益服務(wù)、物業(yè)服務(wù)便民利民服務(wù)（生鮮市場、商店、餐飲）等各項服務(wù)。

第三，社區(qū)治理方式良善。社區(qū)治理現(xiàn)代化除了改善社區(qū)環(huán)境和設(shè)施、增強社區(qū)服務(wù)、滿足居民需求之外，還在于能否促進居民參與社區(qū)組織和社區(qū)公共事務(wù)管理，形成一種民主協(xié)商、德法兼?zhèn)?、多元共治的現(xiàn)代治理方式。為此，我們從三個方面對社區(qū)治理現(xiàn)代化的指標體系進行操作化分析。

（1）社區(qū)治理組織體系健全：分為社區(qū)黨組織、居民自治組織、居民互助組織、參與社區(qū)治理的社會組織等，形成一種以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織具體負責、居民互助組織積極參與、社會組織積極協(xié)助的多元共治體系。

（2）社區(qū)居民和不同主體參與社區(qū)治理渠道暢通、規(guī)范：中共十九屆五中全會提出，“暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”；社區(qū)治理要暢通和規(guī)范社會工作、社會組織、社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑，定期召開居民代表大會、居民協(xié)商議事會，設(shè)置意見箱、公示板、社區(qū)論壇、社區(qū)網(wǎng)上平臺，隨時召開行為糾紛調(diào)解會議、及時化解矛盾糾紛，定期舉辦政策咨詢會議、人大代表、政協(xié)委員座談會等。

（3）社區(qū)治理手段“四化”：習近平總書記在2016年的全國社會治安綜合治理會議上提出了社會治理的“四化”——社會化、法治化、智能化、專業(yè)化，2017年該提法被寫入中共十九大報告。作為國家社會治理的基本單元，社區(qū)治理也要體現(xiàn)習近平總書記提出的“四化”要求。社會化的核心就是通過培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識和新鄉(xiāng)賢等社區(qū)領(lǐng)袖，增強居民對社區(qū)的歸屬感和認同感，從而動員居民參與群眾自治；而法治化則是現(xiàn)代國家社會治理的普遍要求，應(yīng)該體現(xiàn)在國家治理的各個領(lǐng)域；智能化是伴隨著高科技的發(fā)展，通過網(wǎng)格化管理和信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)電子化監(jiān)控和社會問題需求的及時響應(yīng)，提高社區(qū)治理的效率；專業(yè)化也是現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在趨勢，無論是居民動員組織，還是社會協(xié)商意識活動，以及社區(qū)公共服務(wù)的策略管理等都需要專業(yè)化的社區(qū)工作者按照專業(yè)方法開展工作。

四、社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑——中央指導與地方試驗的協(xié)同演進

關(guān)于現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑問題，長期以來困擾著學術(shù)界。最初人們強調(diào)經(jīng)濟增長優(yōu)先，然后達致制度結(jié)構(gòu)和治理體系的現(xiàn)代化；后來人們發(fā)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)和治理體系不改革，經(jīng)濟投資就會產(chǎn)生腐敗和低效率，于是提出治理優(yōu)先，然后引導經(jīng)濟增長。還有人覺得增長方式和治理模式取決于歷史文化，如果不改變歷史文化，只是從經(jīng)濟增長和社會制度上努力都不會取得進展。[19]2-4同樣，社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑是個充滿爭議的話題，許多人覺得社區(qū)治理現(xiàn)代化取決于這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，發(fā)達地區(qū)的社區(qū)治理模式一定比落后地區(qū)的社區(qū)治理模式先進。但是，中共十九大報告提倡的社區(qū)治理的“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源于經(jīng)濟并不發(fā)達的20世紀60年代；而近幾年流行開來的“四議兩公開”農(nóng)村社區(qū)工作方法也起源于經(jīng)濟并不怎么發(fā)達的河南鄧州。因此，我們很難說社區(qū)治理現(xiàn)代化是受經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的，只能說這兩者有一定的相互促進關(guān)系。至于兩者是否存在地方文化的依賴關(guān)系，也只能說文化確實對地區(qū)發(fā)展很重要，但很難說是歷史文化決定論。[20]

近年來，有人從學習能力和適應(yīng)機制出發(fā)來分析中國改革開放取得的巨大成績。也就是說，中國改革開放取得歷史成績，主要是在原有體制基礎(chǔ)上，通過不斷地學習借鑒，調(diào)整各項制度，逐步適應(yīng)現(xiàn)實條件，解決問題，探索出的一種漸進的改革道路。[21]甚至有人提出在中央指導下進行分層試驗探索政策工具，然后由中央進行推廣這一政策演進模式，不僅發(fā)生在改革開放時期，而且是在革命戰(zhàn)爭時期就已經(jīng)開始采用，通過計劃經(jīng)濟時期延續(xù)到今天的中國特有的政策演進模式。[22]無論是改革開放時期，還是計劃經(jīng)濟時期，我國的公共政策演進過程都是在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下獲得地方試驗后經(jīng)由國家推廣的政策演進模式。當然，也有人指出，中國在改革開放以后采取的政策演進模式與計劃經(jīng)濟時期有所不同，改革開放時期是通過一種經(jīng)濟發(fā)展與制度改革的共變演進機制，逐步實現(xiàn)了較好的發(fā)展績效和治理效果。[19]29-59基于政策學習和適應(yīng)機制以及共變演進理論，我們認為，社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑也是一種中央指導下的地方分層試驗，然后上升為中央政策進行全國推廣的上下結(jié)合的演進模式。

（一） 中央指導下的地方分層試驗與全國推廣

無論是20世紀60年代的“楓橋經(jīng)驗”，還是2005年之后的“四議兩公開”的農(nóng)村工作法，以及2008年之后的“太倉模式”，無不是在中央指導下的地方試驗在先，然后經(jīng)過中央領(lǐng)導批示納入中央文件，在全國推廣。眾所周知，“楓橋經(jīng)驗”是20世紀60年代浙江省諸暨縣楓橋區(qū)楓橋、新橋7個公社開展社會主義教育試點工作的經(jīng)驗。1963年10月楓橋區(qū)總結(jié)出“依靠群眾用說理斗爭來制服敵人”的工作經(jīng)驗，引起公安部領(lǐng)導的重視，并向毛澤東作了匯報，毛澤東當即作了批示：“這就叫矛盾不上交、就地解決”。隨即，公安部和浙江省委對諸暨縣楓橋區(qū)的經(jīng)驗進行了調(diào)查研究，1963年11月完成了《諸暨縣楓橋區(qū)社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經(jīng)驗》總結(jié)。同月，毛澤東批示“各地效仿，經(jīng)過試點，推廣去做”。1964年1月，中共中央批轉(zhuǎn)了浙江省《諸暨縣楓橋區(qū)社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經(jīng)驗》報告，在全國推廣。[23]

“四議兩公開”農(nóng)村兩委工作法最初也是為了解決農(nóng)村兩委會的矛盾，2005年河南鄧州總結(jié)提出了這一工作模式。后來這一工作模式經(jīng)過河南省委總結(jié)在全省推廣，2009年時任中共中央政治局常委、國家副主席的習近平到河南考察時，對“四議兩公開”工作法進行了肯定，做出了批示，要求加以完善，并在較大范圍推廣。2018年12月的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》就吸納了這一做法，提出：“村級重大事項決策事項‘四議兩公開，即村黨組織提議、村‘兩委會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，決議公開、實施結(jié)果公開。”[24]從此，一項地方試點也納入中央文件，在全國推廣開來。

近幾年推廣的“太倉模式”也是在中共十七大報告中中央提出了“建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制”之后，2008年江蘇太倉市在中國社會科學院的專家指導下開始探索的政府行政管理向服務(wù)型政府方向改革經(jīng)驗的總結(jié)。經(jīng)過多年的探索，太倉市總結(jié)出一套政社互動的模式，并經(jīng)歷了3個階段：從厘清基層政府與群眾自治組織權(quán)責邊界的“清單式管理”1.0時期，到引入社會治理理念、開展三社聯(lián)動的“引導式治理”2.0時期，再到建設(shè)“發(fā)展型”幸福社區(qū)，打造“共建共治共享的社會治理格局”的“能動式善治”3.0時期。②2012年6月，蘇州市委、市政府轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在全市開展“政社互動”試點工作的指導意見》，在蘇州全面試行“政社互動”。太倉“政社互動”的社會管理創(chuàng)新不但引起了蘇州市委、市政府的重視，也引起了中央有關(guān)部門的重視。2012年12月7日，民政部和中國社科院政治學研究所在太倉專門召開了“政社互動”工作座談會，科學總結(jié)太倉“政社互動”工作成果，共同探索基層社會管理新模式、新途徑。[25]中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確提出要實現(xiàn)黨領(lǐng)導下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。中共十九大報告和十九屆四中全會決定也都明確提出要實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，作為社區(qū)治理體制的基本內(nèi)容。中共十九大召開后，太倉市根據(jù)新時代的新要求，制定政社互動第三階段的發(fā)展目標——建立“協(xié)商能動”機制，建設(shè)“發(fā)展型”幸福社區(qū)，保障市鎮(zhèn)兩級綜合性社區(qū)服務(wù)中心面積不少于4 000和2 000平方米，配備專職社區(qū)干部不少于10人，全市登記、備案社會組織達到2 600個，鎮(zhèn)級社會組織孵化器全覆蓋，引進培育10名社會工作領(lǐng)軍人才、100名重點人才、1 000名專業(yè)人才，民辦社會工作機構(gòu)達到100個，與高校建立大學生實習基地5個。③

通過上述三個例子，我們發(fā)現(xiàn)，中國社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑主要也是中央提出政策價值目標，指導地方各級政府進行政策工具的試驗創(chuàng)新，然后中央再組織專家進行總結(jié)、規(guī)范和推廣，最后納入中央正式文件法規(guī)，成為一項成熟定型的制度。

（二） 社區(qū)治理體制的上、下協(xié)同演進過程

我國從20世紀50年代建立的農(nóng)村人民公社體制和城市街居體制，基本上是為了進行統(tǒng)一集中管理，服務(wù)于國家的集中命令性計劃經(jīng)濟模式。但是從20世紀80年代開始，隨著知青返城和人口高峰到來，原來的計劃經(jīng)濟模式下單位制解決就業(yè)和提供服務(wù)已經(jīng)無法適應(yīng)當時的社會壓力。以北京市為例，1977年北京市待業(yè)人口增加到5.2萬人，待業(yè)率上升到1.9%。這對于計劃經(jīng)濟時期包分配的就業(yè)體制已經(jīng)是空前的壓力。然而，當時國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是偏重工業(yè)和機械制造業(yè)，難以吸收和接納新增勞動人口。同時，因為國家長期主導的經(jīng)濟方針是“重生產(chǎn)、輕生活”，事關(guān)城市居民的日常生活的輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)又缺乏供應(yīng)。于是，1981年中共中央、國務(wù)院通過了《關(guān)于廣開門路、搞活經(jīng)濟、解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》，要求大力扶持城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的發(fā)展，為城鎮(zhèn)居民就業(yè)開辟了廣闊的門路。以北京市為例，1979—1982年，全市待業(yè)人口安置情況中，主要以生產(chǎn)聯(lián)社、勞動服務(wù)公司等街道集體經(jīng)濟組織安置就業(yè)為主。1982年通過街道集體經(jīng)濟組織安置的待業(yè)人口占總數(shù)的45%，而全民所有制單位才占32%，預(yù)算內(nèi)集體所有制安置比例為23%。[26]

在整個20世紀80年代，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，推行了村民自治制度，城市社區(qū)治理體制改革主要是動員社會力量投入到社會福利服務(wù)當中。民政部在1983年召開的第八次全國民政會議上提出了“社會福利社會辦”的基本思路。1987年，民政部在武漢召開試點會議，提倡利用蓬勃興起的社區(qū)經(jīng)濟實體為社會福利提供資金，號召全國城市試點，通過街居組織舉辦社區(qū)服務(wù)。1989年在杭州召開會議，民政部進一步推廣交流試點經(jīng)驗，推動社區(qū)服務(wù)工作。整個20世紀80年代，社區(qū)服務(wù)都是堅持福利屬性，集中在老人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、精神康復、幼兒照顧等領(lǐng)域。只是面臨資金緊缺和福利擴張的矛盾，一些地方開始探求以經(jīng)營性服務(wù)和有償服務(wù)來彌補福利服務(wù)的資金不足。[27]1993年民政部聯(lián)合其他部門發(fā)布了一個《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，明確了城市社區(qū)服務(wù)是第三產(chǎn)業(yè)，走產(chǎn)業(yè)化、法制化、規(guī)范化發(fā)展道路。[28]從此，城市社區(qū)服務(wù)日益轉(zhuǎn)向了經(jīng)營性，偏離了福利屬性。盡管民政部意識到這個問題，在1995年頒布了《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標準》，重新強調(diào)社區(qū)服務(wù)的福利性宗旨和堅持社會效益為主，[29]但是因為國家財政并不提供資金支持，而是依靠各個社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站自己開展經(jīng)營性項目，彌補福利性項目資金缺口，這就難免在工作中出現(xiàn)借福利之名行經(jīng)營性活動之實的現(xiàn)象。2000年民政部頒布了《關(guān)于加快社會福利社會化的意見》，進一步導致福利供應(yīng)主體和資金結(jié)構(gòu)的多元化，具體而言，就是利用市場機制促進社會服務(wù)的多元化發(fā)展。[30]

到20世紀90年代后期，國企改革進入攻堅階段，下崗分流、減員增效是當時國企改革的主要手段，下崗失業(yè)職工無法通過市場再就業(yè)，都進入社區(qū)實行屬地化管理和救助，因此2000年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》[31]，標志著我國城市社區(qū)管理體制進入新階段。這個文件明確提出了在加強社區(qū)黨組織和自治組織建設(shè)時，逐步建立專兼職結(jié)合的社區(qū)工作者隊伍，從此開創(chuàng)了政府街道辦事處公開招聘專職社區(qū)工作者的先河。各地政府都紛紛招聘專職社區(qū)工作者，然后派出到各個社區(qū)經(jīng)過選舉，進入社區(qū)居委會，擔任職業(yè)化的居委會干部。居委會干部的專職化一定程度上滿足了社區(qū)工作者的權(quán)力追求和利益需要，實際上這是建國后街居體制下持久的街居空間動力。[32]

中共十八大前夕，中央提出要加強創(chuàng)新社會管理，十八屆三中全會提出加強和創(chuàng)新社會治理。中共十九大召開前夕，2017年6月中央中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，這是社區(qū)治理體制的最高級別文件，是對改革開放社區(qū)治理經(jīng)驗的總結(jié)和未來社區(qū)體制機制完善的規(guī)劃，相關(guān)規(guī)定也進入了十九大報告和十九屆四中全會決定。中共十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。中共十九屆四中全會進一步提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務(wù)。這些論述標志著我國社會治理和基層社區(qū)治理體系基本成熟和定型。

總之，我國社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑是中國特色的政策學習和適應(yīng)機制過程，是在中央指導下不斷通過地方各級政府的探索試驗，再經(jīng)過中央有關(guān)部門肯定，然后在全國推廣的演進過程，最后上升為頂層設(shè)計，是中國共產(chǎn)黨的認識能力、執(zhí)政能力不斷成熟和完善的過程。

Study on the Relationship between State Governance and Community Governance and Modernization of Their Coordinated Evolution

GUO Weihe

（School of Ethnology and Sociology， Min zu University of China， Beijing， 100081， China）

Abstract： In China， to modernize community governance is always part of state-governance modernization. Meanwhile， Community Governance Group with shared responsibility facilitates the modernization of state governance system and capability through its mobilization， organization and development. Embodied in the modernization of community governance are not only the integration of China in modernization but also the local features and innovation of Community Governance Group with shared responsibility. It is a core feature of community governance modernization with Chinese characteristics.

Key words： state governance； social governance； community governance； modernization of governance