李飛，延立軍

（1.浙江大學(xué)中國科教戰(zhàn)略研究院；2.浙江大學(xué)政策研究室）

數(shù)據(jù)資源的孤島壟斷問題，以及數(shù)據(jù)要素交易市場建設(shè)滯后，已成為制約數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字治理高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，建議從明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、立法強(qiáng)制開放、構(gòu)建數(shù)據(jù)共享池、發(fā)展數(shù)據(jù)交易平臺(tái)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管等五個(gè)方面出臺(tái)“組合拳”措施，加快完善數(shù)據(jù)資源開放共享與數(shù)據(jù)要素市場配置的基礎(chǔ)設(shè)施，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字治理發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的要素支撐。

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，建立數(shù)據(jù)資源清單管理機(jī)制，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通等標(biāo)準(zhǔn)和措施，健全數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值?！斌w現(xiàn)了數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素對(duì)于加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要性，為數(shù)據(jù)要素市場化配置指明了方向。隨著數(shù)字產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，我國在數(shù)據(jù)資源開放共享、數(shù)據(jù)要素供給效能、數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)運(yùn)用、數(shù)據(jù)安全保護(hù)監(jiān)管等方面還存在諸多短板，制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化發(fā)展，亟需進(jìn)一步建立完善數(shù)據(jù)資源開放共享與數(shù)據(jù)要素市場配置的基礎(chǔ)設(shè)施，有力提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字治理高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)能力。

一、當(dāng)前存在的主要問題分析

（一）政府“數(shù)據(jù)大島”跨部門、跨區(qū)域融通仍存在障礙，有序開發(fā)利用的機(jī)制路徑還不夠清晰

目前我國80%以上的數(shù)據(jù)資源掌握在各級(jí)政府部門手里，是信息數(shù)量最龐大、價(jià)值密度最高的公共數(shù)據(jù)資源，逐步形成了種類繁多、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、統(tǒng)計(jì)規(guī)范的“數(shù)據(jù)大島”，其應(yīng)用價(jià)值不可限量。但跨部門、跨區(qū)域的共通、共享與共用還存在較大的障礙，特別是在京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略背景下，跨省際的區(qū)域性壁壘眾多，數(shù)據(jù)“畫地為牢”現(xiàn)象客觀上依然存在。與此同時(shí)，公共數(shù)據(jù)資源向市場開放的機(jī)制路徑還不夠清晰，數(shù)據(jù)資源挖掘利用不充分，數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)效率過低。

（二）互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)存在數(shù)據(jù)資源壟斷問題，形成阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭繁榮的“數(shù)據(jù)黑洞”

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為數(shù)字時(shí)代影響企業(yè)生存發(fā)展的關(guān)鍵要素，一方面企業(yè)投入大量成本通過各種途徑搜集盡可能多的數(shù)據(jù)資源，另一方面企業(yè)因?yàn)閿?shù)據(jù)要素化加工后蘊(yùn)藏巨大商業(yè)價(jià)值而緊抱數(shù)據(jù)不放。大型企業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)，借助于各種應(yīng)用場景積累起海量信息數(shù)據(jù)，缺乏開放共享數(shù)據(jù)的動(dòng)力和機(jī)制，形成“數(shù)據(jù)黑洞”，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)底層企業(yè)無法及時(shí)、有效地使用大數(shù)據(jù)，較難形成能夠促進(jìn)行業(yè)持續(xù)繁榮的公平競爭格局。

（三）缺乏人本主義的數(shù)據(jù)治理，導(dǎo)致個(gè)體對(duì)數(shù)據(jù)資源綜合利用的“數(shù)據(jù)盲點(diǎn)”

當(dāng)前的數(shù)據(jù)治理架構(gòu)缺乏人本主義的理念，數(shù)據(jù)治理立法滯后，在運(yùn)用和管理個(gè)體數(shù)據(jù)中存在權(quán)屬意識(shí)、保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，普通個(gè)體在數(shù)據(jù)資源獲取、運(yùn)用、管理等方面也處于絕對(duì)弱勢地位。和歐盟相比，我國對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私等定義的區(qū)分，以及權(quán)限所屬等還存在模糊不清的狀況。此外，我國還需要在數(shù)據(jù)的使用與保護(hù)之間尋找一種平衡的發(fā)展模式。

（四）數(shù)據(jù)技術(shù)治理滯后數(shù)字化發(fā)展實(shí)踐，數(shù)據(jù)規(guī)范應(yīng)用和安全風(fēng)險(xiǎn)的隱患較大

隨著人工智能技術(shù)的成熟和廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)技術(shù)安全問題日益凸顯，對(duì)數(shù)據(jù)技術(shù)本身的治理將成為新時(shí)代數(shù)據(jù)治理的又一重要命題。一是智能化數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用帶來的國家安全問題。智能技術(shù)將使得大數(shù)據(jù)的收集、分析等更加容易，也使得情報(bào)數(shù)據(jù)的獲得甚至偽造更加容易，對(duì)國家信息安全、軍事安全等造成巨大威脅。二是智能化數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的個(gè)人隱私安全問題。數(shù)據(jù)采集設(shè)備和云技術(shù)的廣泛使用使智能系統(tǒng)掌握的個(gè)人信息更多，甚至比人自身更了解自己，一旦這些信息被非法使用，不僅會(huì)侵犯個(gè)人隱私，甚至對(duì)人的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。三是智能化數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)問題。長遠(yuǎn)看，智能數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)過程中，如果不能對(duì)智能生命體的道德風(fēng)險(xiǎn)做出判斷和規(guī)避，智能生命體將可能脫離社會(huì)倫理道德的正常軌道。

二、推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放共享和數(shù)據(jù)要素市場配置的建議

（一）強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源的公共屬性，推動(dòng)政府立法明確公共數(shù)據(jù)有序開放共享的機(jī)制

要對(duì)基本信息采集匯總的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)加工后生成的數(shù)據(jù)要素進(jìn)行區(qū)分，將推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放共享上升到法治建設(shè)的高度，加快制定出臺(tái)基礎(chǔ)性法律法規(guī)，為數(shù)據(jù)要素開放共享提供法律依據(jù)。針對(duì)政府公共數(shù)據(jù)，一要在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，明確政府公共數(shù)據(jù)的開放共享范圍；二要進(jìn)一步加強(qiáng)不同政府信息平臺(tái)的部門連接性和數(shù)據(jù)反映能力的全面性；三要推動(dòng)不同省市之間的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)接與共享，解決數(shù)據(jù)“畫地為牢”問題，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在全國范圍內(nèi)共享共用。針對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)，將企業(yè)數(shù)據(jù)根據(jù)獲取途徑不同分成兩類，一種為企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作過程中獨(dú)立產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，一種為企業(yè)通過不同應(yīng)用場景獲取的外部數(shù)據(jù)。在分類基礎(chǔ)上，一要明確企業(yè)所收集數(shù)據(jù)的公共屬性，明確在不同應(yīng)用場景下企業(yè)所獲取的數(shù)據(jù)是客觀發(fā)生并依附于企業(yè)提供的數(shù)據(jù)載體，企業(yè)不能將主動(dòng)或被動(dòng)收集到的數(shù)據(jù)據(jù)為己有；二要激發(fā)企業(yè)主動(dòng)收集并共享數(shù)據(jù)的積極性，明確企業(yè)可以通過數(shù)據(jù)要素交易獲得信息收集服務(wù)費(fèi)；三要鼓勵(lì)企業(yè)之間通過數(shù)據(jù)共享整合，提高數(shù)據(jù)要素的附加值。

（二）進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)要素確權(quán)機(jī)制，夯實(shí)數(shù)據(jù)要素化使用的制度基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制即數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)機(jī)制，在明確企業(yè)通過應(yīng)用場景鋪設(shè)獲取的數(shù)據(jù)資源具有公共屬性前提下，同樣保障企業(yè)對(duì)獲取數(shù)據(jù)的使用權(quán)和以及加工數(shù)據(jù)的交易權(quán)。數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制是數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新制度基礎(chǔ)，是數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)的前提。數(shù)據(jù)有了交易價(jià)格，其成為要素與資產(chǎn)的屬性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，數(shù)據(jù)可交易、可創(chuàng)造財(cái)富的能力將會(huì)越來越強(qiáng)，數(shù)據(jù)供給調(diào)節(jié)、數(shù)據(jù)資本化應(yīng)用的根本可持續(xù)性機(jī)制才能形成。數(shù)據(jù)的交易價(jià)格由市場決定，帶有公共屬性的數(shù)據(jù)交易價(jià)格政府可適當(dāng)調(diào)節(jié)，有了合理的數(shù)據(jù)交易價(jià)格，才可激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體更大的積極性去搜集、整理、供給數(shù)據(jù)資源，激發(fā)數(shù)據(jù)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)加工，并可降低數(shù)據(jù)交易成本，確保數(shù)據(jù)“所有者—開發(fā)者—使用者”均衡共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利。

（三）建設(shè)數(shù)據(jù)深加工應(yīng)用的“數(shù)據(jù)共享池”，提高數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)效率

在明確數(shù)據(jù)要素權(quán)屬基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府職能部門之間、企業(yè)之間和具有不同創(chuàng)新資源的主體之間的數(shù)據(jù)開放式深加工應(yīng)用，依托第三方機(jī)構(gòu)打造國家或區(qū)域 “數(shù)據(jù)共享池”。區(qū)域內(nèi)所有政府、企業(yè)等主體獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)入“數(shù)據(jù)共享池”，對(duì)流入數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化處理，統(tǒng)一數(shù)據(jù)的格式、口徑、目錄、接口。進(jìn)入“共享池”的政府公共數(shù)據(jù)，免費(fèi)向公眾開放，公眾可以一站式獲取政府公開的所有數(shù)據(jù)。進(jìn)入“共享池”的企業(yè)數(shù)據(jù)是經(jīng)過采集加工過的數(shù)據(jù)要素，具有交易屬性，可以通過買賣流轉(zhuǎn)。同時(shí)，“數(shù)據(jù)共享池”為數(shù)據(jù)占有主體提供深加工服務(wù)，通過梳理、整合、分析，最大化提升數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)附加值。

（四）發(fā)展具有行業(yè)特色的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，完善數(shù)據(jù)要素全社會(huì)高效流轉(zhuǎn)的市場配置體系

互聯(lián)網(wǎng)公開信息顯示，目前國內(nèi)已陸續(xù)成立幾十家大數(shù)據(jù)交易所或數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，探索開展大數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品交易，但效果甚微。數(shù)據(jù)交易具有跨區(qū)域、跨時(shí)空的特征，不宜按照“一省一平臺(tái)”的建設(shè)原則，應(yīng)該更加突出強(qiáng)調(diào)行業(yè)特色。可以依托“數(shù)據(jù)共享池”，根據(jù)數(shù)據(jù)資源深加工的規(guī)則、數(shù)據(jù)要素的類型、交易主體、定價(jià)機(jī)制、轉(zhuǎn)化機(jī)制等不同，鼓勵(lì)支持發(fā)展具有行業(yè)特色的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。國內(nèi)文創(chuàng)數(shù)據(jù)的交易市場已較為成熟，其他行業(yè)也可充分借鑒其架構(gòu)體系，發(fā)展各具特色的數(shù)據(jù)要素市場。

（五）完善數(shù)據(jù)監(jiān)管治理體系，提高數(shù)據(jù)要素開放共享風(fēng)控能力